Формирование системы информационного законодательства в Российской Федерации

В общей системе законодательства каждой страны формируются внутренние структурные комплексы по различным критериям: предмету регулирования, методу регулирования. Например, в ряде стран действуют как нормативно оформленные системы и подсистемы законодательства, так и учитываемые прецеденты, решения судов, которые не являются законами или нормативными правовыми актами, но создают систему источников права, которыми руководствуются юридические службы. Россия относится к странам позитивного нормативного законодательства. Закон — основной источник права, на основе которого выстраиваются различные отрасли права, в том числе и право информационное. В системе формирования законодательства информационного права отражаются общие тенденции, свойственные современным условиям развития общества. В этой связи представляет интерес статья ?. Н. Марченко об основных тенденциях развития права в условиях глобализации^[1].

Будучи молодой отраслью, информационное право имеет уже немалый массив федерального законодательства, подзаконных нормативных источников, которые требуют учета, регистрации, систематизации, обработки, создания систем поиска, доступа и использования этих источников в процессе реализации конкретных отношений в информационной сфере. Важно уяснить состав законов и иных нормативных актов отрасли как системы.

Анализ состояния информационного законодательства, который проведен по ходу освещения конкретных его институтов, позволяет сказать, что уровень федерального законодательства достаточно тонок и не охватывает все предметные сферы реальных отношений в этой области; ряд федеральных законов устарел и требует обновления или принятия новых; выделенные области по предметному признаку не отвечают составу отношений, которые сегодня нуждаются в правовом регулировании.

Достаточно тонкий слой федерального законодательства слабо развит в подзаконных актах, которые предусмотрены этими законами и должны обеспечить их реализацию. Например, для реализации Закона об информации крайне необходимы федеральные законы по каждой категории и виду информации, нормативные акты по процедурам реализации функций и полномочий органов государственной власти в информационной сфере, нормы об ответственности.

Фрагментарность, медлительность, слабая координация принимаемых нормативных правовых актов в области информатизации, безусловно, тормозят развитие отношений на основе информационных технологий, а также инновационные процессы в деятельности по управлению как в области бизнеса, так и в области взаимодействия публичных и частных структур с гражданами, граждан между собой.

На этом основании некоторые исследователи характеризовали базовый Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г. как «статичный», иначе — декларативный. С этим трудно согласиться, ибо на протяжении 10 лет существования этого Закона как в субъектах РФ, так и в отдельных отраслях социально-экономического развития страны созданы основы информатизации и сформированы действующие автоматизированные системы и наполняющие их базы данных. Но оппоненты правы в том, что и этот Закон, и заменивший его Закон об информации 2006 г. при отсутствии подзаконных актов на федеральном уровне, а также многих других федеральных законов в этой области порождают местное нормотворчество, не всегда соответствующее конституционным принципам. Ясно, что практика требует более глубокого правового регулирования, соответствующего потребностям как обновляющейся экономики, так и задачам в области совершенствования системы государственного управления, задачам административной, правовой реформ, реакции на потребности многих направлений социальной жизни. И это лишний раз свидетельствует в пользу того, что необходимо иметь государственную политику, четкие концепции по развитию законодательства в этой сфере и формированию культурной правовой дисциплины в области правоприменения.

В целях системного упорядочения предметных областей правового регулирования в информационной сфере специалистами ИГП РАН в 2004 г. была разработана Концепция развития информационного законодательства. По функционально-целевому принципу были выделены три области правового регулирования:

• 1) область создания и включения в рынок информационных технологий, средства информатизации: средства связи, ЭВМ, программы и программное обеспечение;
• 2) информационные ресурсы, информационные системы и их составляющие;
• 3) информационные процессы по использованию всех составляющих ИКТ и информационных ресурсов.

Такая крупная структуризация отношений в информационной сфере позволяет более грамотно и полно, с учетом специфики каждой области, выявить предметы правового регулирования и найти методы, соответствующие их природе и содержанию. Это позволит более грамотно выстроить взаимодействие гражданско-правового и публичного правового регулирования в информационной сфере отношений. Л то, что до сих пор такое взаимодействие выстраивается на «перетягивании каната» в информационном нормотворчестве между специалистами гражданского и публичного нрава, было не раз продемонстрировано в конкретных главах учебника.

Для синхронизации предметного подхода к структуризации областей правового регулирования необходимо выявить разнообразие и адекватность каждой предметной области методов правового регулирования. В связи с этим представляется полезным по аналогии с гражданским правом реализовать попытку выявить и представить в системе объекты информационных прав. В этих целях выстроим схему, представляющую взаимодействие гражданско-правовых и публично-правовых регуляторов отношений в информационной сфере (рис. 21.1).

Данная схема позволяет обозначить границы правового пространства информационных отношений, создать более адекватный перечень предметных сфер регулирования, чем это было сделано в конце XX в. Схема выявляет основные параметры правового регулирования в границах национальной информационной среды. Но, как видим, здесь обозначена и область реализации прав в Интернете. По каждой из обозначенных на схеме позиций создастся основание трансформировать право соответствующего субъекта с учетом предметной области его интересов и обязанностей, проконтролировать наличие соответствующих нормативных правовых актов, которые позволяют урегулировать более полноценно и грамотно конкретные отношения субъектов права в национальной и глобальной информационной среде. Этот метод поможет обнаружить пробелы в законодательстве (равным образом и в системе подзаконных правовых актов) и аргументировать необходимость их отмены путем принятия новых актов либо внесения изменений в уже действующие. В любом случае такой подход совмещения предметных областей и средств правового регулиро;

Рис. 21.1. Схема объектов правового регулирования отношений в информационной сфере.

вания отношений в рассматриваемой сфере может продвинуть правовое регулирование на более высокий уровень.

Из рассмотрения некоторых методологических проблем развития информационного законодательства можем сделать некоторые выводы.

Прежде чем начать подготовку проекта нового нормативного акта, необходимо:

• 1) определить, к какой группе по предмету деятельности относится проблема, которая нуждается в правовом регулировании;
• 2) выявить, о каких объектах информационных прав идет речь в связи с достижением цели нового правового акта или отдельной правовой нормы;
• 3) установить, в какой сфере этот акт (норма) будет применяться;
• 4) определить, каких субъектов права она касается непосредственно;
• 5) далее реализовать все уже установленные требования и правила подготовки и принятия нормативного правового акта.

Законодательство в информационной сфере, как и в любой другой отрасли, должно быть системно организовано и образовывать такую область правовой информации, которая имеет внутренние связи и зависимости, а также вписывается в систему законодательства страны в целом как его органическая часть. В этой части методологии законотворчества действуют стратегический и тактический подходы к такой формирующейся ветви правотворчества, как юридическая технология. После выбора предмета закона и средств обеспечения его реализации наступает черед применения правил юридической техники. Это обеспечивает его внутреннюю связь, логику, грамотность оформления, точность применения терминов и понятий, лаконичное и ясное формулирование правовых норм. Таковы общие правила. По для информационного законодательства они имеют особое значение, ибо па его площадке обеспечивается взаимодействие инфокоммуникационных средств с материальными нормами других отраслей законодательства. Особенно это важно для кооперирования законодательства административной отрасли с информационным в части решения задач перевода всей административной системы в электронный режим работы при сохранении условий безопасности. Это же наглядно прослеживается и на сфере социального развития и информационных технологий в реализации государственных и муниципальных услуг. В этой части может активно себя проявить и идея облачных технологий на основе создания нового направления в юридической технологии — правовой логистики^[2].

Полноценно развивающееся законодательство отрасли само создает условия для его систематизации и для представления в форме кодекса.

В процессе прогнозирования и планирования законодательства молодой отрасли права важно правильно выбирать проблему (тему) закона и в первую очередь определять так называемые базовые нормативные правовые акты, через которые реализуется вся дальнейшая системная работа в области правового регулирования отношений. В США, например, такой проблемой стала область регулирования порядка документирования информации и замены бумажных документов электронными. Это создало определенную дисциплину работы с информацией для всех видов субъектов. Вторым базовым узлом решения проблем информатизации в США стал закон, который в России получил название «Электронное правительство», но по существу организовал всю работу в государственном аппарате в области организационно-правового обеспечения включения информационных технологий в систему администрации. Имеется в виду уже неоднократно упоминавшийся закон «Electronic Government» 2002 г. В отличие от такого подхода в России сначала был принят Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации» 1995 г., который в 2006 г. был заменен новым федеральным законом более узкого плана «Об информации, информационных технологиях и о защите информации». Специального закона о документировании, электронном документе и документообороте до сих пор нет.

В целях проведения анализа состояния информационного законодательства необходимо учитывать взаимодействие живой системы правовых отношений в информационной сфере и тех функций, которые выполняются «электронным правительством». Для более крупной цели нужно учитывать также взаимодействие состояния общества и проблем, которые выходят на решение задач в масштабе «электронного государства», еще более верно — в масштабе информационного общества в целом. Основой для работы юристов в этом направлении является государственная программа «Информационное общество (2011−2020 годы)», утвержденная Правительством РФ в октябре 2010^[3].

По ходу освещения отдельных проблем информационного права мы останавливались на конкретных законах, регулирующих те или иные отношения. Кроме федеральных законов и законов субъектов РФ к настоящему времени в рассматриваемой отрасли права действует великое множество и подзаконных актов. Их систематизация, гармонизация с федеральными законами, с международными нормами в области информатизации, связи и всех иных отношений, которые свойственны данной области, неизбежно приводят к обоснованию начала кодификации всех нормативных актов, регулирующих отношения в информационной сфере. Необходим Информационный кодекс Российской Федерации, который бы позволил системно и последовательно представить нормативную правовую основу упорядочения и регулирования отношений в этой новой области жизни общества.

• [1] См.: Марченко Μ. Н. Об основных тенденциях развития права в условиях глобализации // Государство и право. 2009. № 6. С. 5−11.
• [2] См.: Электронное законодательство: доступ к нормативно-правовой информации в электронной среде: сб. статей междунар. науч.-практич. конф. СПб., 2011 (статьи И. Л. Бачило, А. С. Будакова, А. А. Волкова, Η. Н. Исаева, В. Б. Исакова, А. В. Морозова и др.).
• [3] Утверждена распоряжением Правительства РФ от 20.10.2010 № 1815-р.