Зарождение и развитие политического анализа и прогнозирования

Исторические и интеллектуальные предпосылки формирования политико-управленческого знания

Процесс дифференциации и специализации социального и гуманитарного знания в XX в. породил немало субдисциплин: в самостоятельные отрасли выделилась политическая социология, политическая психология и многие другие. Одновременно с этим объективной тенденцией стало повышение роли междисциплинарных подходов, способных отразить комплексные социально-политические процессы и проблемы современности.

Ко второй половине минувшего столетия сложились объективные предпосылки для появления в ряду родственных социальных и гуманитарных дисциплин политика-управленческих паук (policy sciences). Политико-управленческие науки представляют собой прикладное направление общественных наук, объединяющее в себе достижения целого ряда традиционных общественных дисциплин, таких как экономическая наука, психология, социология и политология. В отличие от фундаментальных общественных наук, ориентированных на поиск научной истины в форме теоретически и эмпирически валидных утверждений по поводу окружающей нас социальной реальности, прикладная ориентация политико-управленческих наук предполагает в первую очередь производство общественно-научного знания, общественно и политически значимого и применимого на практике.

В то же время путь к признанию новой дисциплины был долгим и непростым.

Исторический экскурс

В самом общем значении этого слова зарождение прикладного политико-управленческого знания уходит корнями в те исторические времена, когда люди начали сознательно культивировать знания о политике и в интересах политики, выявляя тем самым эксплицитные взаимосвязи между знанием и действием. Исходной задачей такого знания было обеспечение лиц, принимавших политические решения, информацией, могущей быть использованной для обоснованного суждения в поиске решений практически значимых проблем, стоящих перед обществом и государством.

В этом отношении политико-управленческое знание старо как сама человеческая цивилизация и включает в себя различные формы исследования, от мистицизма до современной науки. Характерной чертой такого знания, вне зависимости от способов его производства, является его практическая ориентация: знание является скорее руководством к действию, чем самоценной вещью в себе.

Данная широкая формулировка, предлагаемая У. Данном, позволяет рассмотреть различные смысловые значения, которые в прошлом приписывали процессу производства политически значимого знания. Датировать с достаточной степенью точности тот исторический момент, когда политически значимое знание было произведено впервые, едва ли представляется возможным^[1].

Уже во втором тысячелетии до нашей эры в древних государствах Месопотамии, Индии и Египта растущие потребности управления комплексными городскими поселениями и новыми формами социальной организации общества, наряду с усиливающимся осознанием взаимосвязи между политическим знанием и действием, со временем вызвали к жизни образованную социальную страту, специализировавшуюся на производстве политически значимого знания и отвечавшую за прогнозирование последствий политических решений, например, в области планирования сельскохозяйственных работ или военных действий.

Хотя в те времена основные способы производства политически значимого знания носили преимущественно ненаучный, с современной точки зрения, характер, поскольку предполагали обращение к мистицизму, ритуалу и оккультным силам в предсказании будущего, и они, тем не менее, отчасти были связаны с наблюдаемой реальностью и практическим опытом. Авторитет, а порой и жизнь первых производителей специализированного знания в определенной степени зависели от практических последствий их рекомендаций, а не только от процедур и ритуалов, посредством которых эти рекомендации были получены.

Если же говорить о классических древних источниках, принадлежащих перу Платона, Аристотеля, Каутильи и других мыслителей, с тем или иным успехом сочетавших философские изыскания с практической вовлеченностью в процесс выработки государственной политики, то они остаются творениями отдельных выдающихся производителей специализированного знания, а не классов профессионально подготовленных специалистов, осуществлявших систематическое и глубокое влияние на политический процесс.

Историческая эволюция профессионального класса специалистов в различных областях публичной политики, начиная с эпохи европейского Средневековья, классически описана М. Вебером^[2]. Управление государственными финансами, военное дело и судопроизводство — три основные сферы, в которых профессиональное экспертное знание одержало первую победу над «княжеским самовластием». Придворные писари с гуманитарным образованием, современным аналогом которых является спичрайтер, также осуществляли ограниченное, но значимое воздействие на принятие политических решений.

Важно запомнить!

Однако лишь с приходом эпохи индустриальной революции и Просвещения в Европе, начиная с XVIII в., производство политически значимого знания приобретает характер относительно самостоятельного вида деятельности, руководствующегося собственными процедурами и сравнительно изолированного от предрассудков и интересов повседневной политической жизни. Под воздействием просветительских идей эта деятельность была подчинена канонам эмпиризма и научного метода.

В континентальной Европе, особенно в Германии, еще в первой половине XVIII в. просвещенный абсолютизм предъявлял социальный заказ на использование достижений современного научного знания в целях управления государством и подготовки государственных служащих. Под различными, в значительной мере синонимичными названиями оформлялся новый корпус знаний, объединявший современные для того времени знания в области экономики, сельского хозяйства, финансов, статистики, инженерного дела, естественных наук и т. д.^[3] Во второй половине XIX в. это направление, соединявшее академическое начало научной систематизации знаний о государстве и управлении им с ярко выраженной прикладной ориентацией, занимало одно из ведущих позиций в учебных планах европейских университетов. Однако к концу XIX в. под влиянием либерализма и его идеологической установки на ограничение полномочий государства функцией обеспечения «закона и порядка», правовой позитивизм одерживает верх и вытесняет «государственные науки» из программ подготовки государственных служащих. Академическая среда оказалась, таким образом, не самой благоприятной почвой для произрастания новой отрасли знания.

Одновременно с этим в XIX в. формируется новое поколение производителей политически значимого знания, делающее ставку на систематический сбор и анализ эмпирических данных. Статистические Общества Лондона и Манчестера, образованные в 1830-е гг. объединенными усилиями ученых, банкиров и промышленников, стремились заменить традиционные (философско-этические, нормативные) способы мышления по поводу социальных проблем систематическим изучением данных, характеризующих процессы урбанизации и индустриализации и их противоречивые социальные последствия.

Перед лицом новых социальных вызовов буржуазного общества прогрессивно мыслящие реформаторы — политики, ученые, промышленники и финансисты — осознали необходимость привлечения научных знаний в целях осуществления эмпирических исследований «социального вопроса» и убеждения правительства и законодателей, а также общественности в целом в необходимости проведения социальных реформ. В Великобритании это движение приняло форму частных клубов и обществ, среди которых наибольшую известность приобрели Fabian Society и Reform Club. В Германии эмпирически и социально ориентированные экономисты образовали в 1873 г. Ассоциацию социальной политики (Verein fur Socialpolitik), призванную инициировать прикладные исследования в области насущных и потенциально взрывоопасных социальных проблем, в целях побуждения правительства к проведению активной специальной политики. Ассоциация объединяла наиболее выдающихся германских ученых (в числе которых можно упомянуть М. Вебера), что позволило осуществить ряд выдающихся исследовательских проектов, не только имеющих ярко выраженную прикладную, политико-управленческую ориентацию, но и отличающихся концептуальной новизной и методологическим совершенством. Эти разыскания послужили образцом для исследователей многих стран, в том числе для будущих основоположников policy sciences в США.

Одним из основных социальных импульсов к выработке практически ориентированного политико-управленческого знания в ХТХ в. оказалось беспрецедентное по своим масштабам обнищание городского рабочего класса в ходе ранней индустриальной революции и урбанизации, сопровождавшееся обострением социальных проблем, связанных со здравоохранением, образованием, социальным обеспечением и т. д. Лица, принимающие решения (в правительстве, финансовом секторе и нарождающейся фабричной промышленности) нуждались в информации, позволяющей наращивать возможности социального и политического контроля в условиях урбанистической и индустриальной экспансии.

У. Дайн обращает внимание на фундаментальное (и исторически беспрецедентное) противоречие между политической стабильностью с одной стороны и глубочайшей социальной нестабильностью с другой, имеющее исключительно важное значение для понимания истоков зарождения эмпирического, количественного, практически ориентированного типа политических исследований, возникшего в следующем, XIX в.

Так, на протяжении многих веков до Индустриальной Революции, социальная организация Европейской цивилизации изменялась постепенно и в целом характеризовалась относительной стабильностью. Ирония истории заключалась в том, что бурная и непредсказуемая политическая жизнь доиндустриальной Европы с ее нескончаемыми войнами, государственными переворотами и сменами политических режимов оказывала весьма слабое и косвенное воздействие на стабильность социального уклада, в рамках которого подавляющее большинство населения пребывало в практически неизменном мире верований, труда, семейных отношений и социальных моделей поведения.

Между тем наступление эпохи индустриализации и научно-технического прогресса поставило в повестку дня императив политической стабильности в качестве важнейшей предпосылки эффективного функционирования новых экономических механизмов и отношений. Уже во второй половине XVIII в. Великобритания впервые продемонстрировала образец новой модели: политическая стабильность и контроль явились следствием устойчивой двухпартийной системы, законодательного процесса, подконтрольного исполнительной власти, а также формирования общей коллективной идентичности правящего политико-экономического класса. В то же время наступление эпохи политической стабильности оказалось ознаменовано разрушением социальной стабильности прошлых веков. В итоге в преддверии индустриальной революции обратной стороной политической стабильности оказалась глубочайшая социальная дестабилизация.

Производство специализированного политически значимого знания в XIX в. в решающей степени оказалось подчинено решению практических задач и злободневных проблем, стоявших перед доминирующими социальными группами. Политики и чиновники, финансисты и промышленники, а также менеджеры новых фабричных предприятий нуждались в информации и технологиях, позволявших расширять сферу и степень их контроля над человеческими и материальными ресурсами, питавшими зарождающуюся систему индустриального общества. Городской промышленный пролетариат, ставший к середине XIX в. значимым социальным фактором в таких городах, как Манчестер, Лондон и Париж, представлял собой чуждую и малопонятную среду, контроль над которой требовал как минимум адекватного знания и информации о процессах, происходящих в ней. Таков был социальный контекст, в котором прикладное политически-значимое знание — сначала в форме статистики и демографии, а позже в форме сложившихся социологических, экономических и политических дисциплин — поднялось в ответ на вызовы драматических проблем все более усложняющегося индустриального общества.

Более того, новые формы прикладного знания отражали не столько абстрактные ценности «научности» и «объективности», сколько доминирующие социальные ценности правящего класса. Развитие новых методов эмпирического, количественного исследования было подчинено скорее стремлению этого класса использовать продукты научных изысканий в целях укрепления политического и социального контроля, нежели идеалу «поиска истины». Ключевые вопросы в политической повестке дня носили сугубо прагматический характер: какой объем инвестиций в детские сады и ясли должны вкладывать государство и частные предприниматели, чтобы матери имели возможность работать полный рабочий день? Какой объем инвестиций в общественную инфраструктуру — канализацию, жилищное строительство и медицинское обеспечение — необходим для поддержания достаточного уровня здоровья населения и предотвращения массовых эпидемий, источником которых являются городские рабочие кварталы? В современном рыночном обществе, где деньги превращаются в универсальную меру стоимости, «количественные денежные расчеты становятся критически значимым фактором корпоративной и государственной политики. Истоки современных прикладных общественных наук связаны с удовлетворением потребностей современного общества в эмпирической, количественно выраженной, политически значимой информации о самом себе»^[4].

И все же не в чинных клубах Великобритании и не в чопорных университетах Германии новая отрасль знания завоевала себе право на существование: свое подлинное лицо политико-управленческие науки обрели там, где холодный прагматизм индустриализации органично сплавился с горячей проповедью совершенного общественного устройства, «сияющего Града на вершине холма» .

Прикладные политико-управленческие исследования в США изначально были отмечены реформаторскими и просветительскими установками, пропагандируемыми образованной в 1865 г. Американской ассоциацией общественных наук (American Social Science Association). Идеология данной Ассоциации строилась на представлении о социальном исследователе скорее как образцовом гражданине, способствующем улучшению жизни своего сообщества, нежели профессионально-ориентированном, незаинтересованном ученом.

В США характерная прикладная ориентация общественно-научных дисциплин сформировалась под воздействием ряда внутренних и внешних факторов, специфическое сочетание которых во многом предопределило дальнейшее расхождение путей американских и европейских общественных наук.

В числе внутренних факторов можно упомянуть то, что уже па ранних стадиях своего формирования общественно-научные дисциплины приобрели высокую степень институциональной консолидации и признания в рамках Американской университетской системы, в значительной мере благодаря тому, что выделились в самостоятельные кафедры и факультеты (социологии, политических наук и т. д.), чего не наблюдалось в континентальной Европе. Важным является и то обстоятельство, что в короткий срок каждая общественная дисциплина обзавелась собственным общенациональным профессиональным журналом. Таким образом, в отличие от ситуации в Европе, молодые научные дисциплины получили институциональное признание и легитимность, а значит, не должны были приносить в жертву связь между теоретическим и прикладным аспектами общественных наук ради академического признания. Кроме того, прикладная ориентация стимулировалась господствующим в американской интеллектуальной среде философским прагматизмом.

В первой четверти XX в. прикладная ориентация общественных наук получила дальнейшее укоренение в американской традиции благодаря новаторской роли Чикагского Университета. В его стенах Ч. Мерриам и Р. Парк заложили модель общественного научного исследования, сочетавшего строго научное, в первую очередь методологическое качество (восходящее к образцам естественных наук) с ярко выраженной ориентацией на прикладную политику и управление.

Что касается континентальной Европы, то здесь прикладная ориентация общественных наук долгое время оставалась чуждой для университетской академической традиции в силу ряда обстоятельств. Во-первых, в институциональном плане общественно-научные дисциплины развивались замедленными темпами в организационных рамках традиционных философских и юридических факультетов, что составляло разительный контраст с ситуацией в США. Борьба за академическое признание со стороны консервативно настроенных коллег вынуждала европейских социальных исследователей примерять на себя маску «подлинно научного», то есть ценностно-нейтрального и теоретически ориентированного ученого, воздерживающегося от «морализаторских» практических рекомендаций и советов. Исторический спор по поводу «ценностной нейтральности», инициированный М. Вебером, и приведший к образованию в 1909 г. Германского социологического общества в качестве идеологической альтернативы прикладной Ассоциации социальной политики, сыграл решающую роль в формировании специфической континентально-европейской модели общественных наук, господствовавшей вплоть до Второй Мировой войны.

• [1] Предысторию прикладного политического анализа более подробно см.: Dunn W. N. Public Policy Analysis: An Introduction. Ch. 2.
• [2] См.: Вебер М. Избранные произведения. М.: Прогресс, 1990.
• [3] Woltmann Н. Applied social science-development, State of the art, consequences // History of Humanity. UNESCO, ed. Vol. VII. Ch. 21. Routledge. URL: politanaliz.ru/articles₂₇₅. html (дата обращения: 6 апреля 2015 г.).
• [4] Lerner D. Social Science: Whence and Whither? // The Human Meaning of the Social Sciences /ed. by D. Lerner. N.Y., 1959. P. 19.