Преддверие организации налоговой системы России

В развитии современной налоговой системы РФ можно выделить несколько основных этапов.

Первый этап можно было бы назвать этапом борьбы РСФСР, входившей в состав СССР, с центральными органами власти Советского Союза за обладание финансовым суверенитетом, за право обладать собственной финансовой базой и иметь независимые от «союзного центра» собственные налоговые поступления.

Прежде всего, необходимо отметить, что только во второй половине 1980;х гг., когда начали образовываться предприятия новых форм собственности (акционерные, с участием иностранного капитала, совместные и др.) и началось постепенное изменение экономического строя общества, в Советском Союзе появились первые признаки начавшей формироваться налоговой системы. С 1 января 1991 г. был введен в действие Закон СССР от 14.06.1990 «О налогах с предприятий, объединений и организаций», в соответствии с которым были установлены следующие общесоюзные налоги: налог на прибыль, налог с оборота, налог на экспорт и импорт, налог на фонд оплаты труда колхозников, налог на прирост средств, направляемых на потребление, налог на доходы и некоторые другие. На территории РСФСР, принявшей в это время Декларацию о государственном суверенитете, была установлена «одноканальность» сбора налогов, т. е. суммы налоговых поступлений на территории республики предварительно централизовывались в российском бюджете, а затем часть их предусматривалось перечислять в союзный бюджет на согласованные расходы. Одновременно для налогоплательщиков, перешедших в российское подчинение, устанавливались более льготные условия налогообложения. В частности, российская ставка налога на прибыль составляла 35%, тогда как союзная — 45%. Одновременно с этим на территории РСФСР был отменен союзный налог на холостяков и одиноких граждан, снижены ставки подоходного налога и установлены многочисленные налоговые льготы по негативно воспринятому в то время налогу с продаж. Естественно, что никакого согласования расходов произведено не было, и этот этап закончился с распадом СССР. По понятным причинам данный период никак не мог оказать влияния на формирование собственно российской налоговой системы, поскольку в данном случае имело место решение не столько экономических или финансовых, сколько политических проблем. Между тем, с определенной долей оптимизма можно все же утверждать, что российская налоговая система берет свое начало в недрах начавшей формироваться в конце 1980;х гг. советской системы налоговых отношений.

Начало становления российской налоговой системы

Следующий этап, который можно с полным правом назвать действительно этапом в формировании российской налоговой системы, — это этап становления. Основы существующей в настоящее время российской налоговой системы были заложены в конце 1991 г. Законом РФ от 27.12.1991 № 2118−1 «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» (далее — Закон об основах налоговой системы) и соответствующими законами по конкретным видам налогов, которые вступили в действие с 1 января 1992 г. С принятием этих законов в России впервые за многие десятилетия была создана налоговая система. Необходимость сведения действующих налогов в единую систему была вызвана тем, что проводившиеся экономические преобразования потребовали выработки принципиально иной современной финансовой политики, которая должна была стать одним из важнейших действенных инструментов реализации проводившихся экономических реформ. Налоговая система была призвана ограничить стихийность провозглашенных рыночных отношений, активно воздействовать на формирование производственной и социальной инфраструктуры, снизить инфляцию.

Сформированная и вступившая в действие с 1 января 1992 г. российская налоговая система была построена на отдельных, не увязанных в единое целое, принципах, важнейшими из которых являлись следующие:

¦ равные права всех налогоплательщиков, включая предоставление налоговых льгот и защиту экономических интересов;

¦ разграничение прав по введению и взиманию налогов между различными уровнями власти;

¦ однократность налогообложения (один и тот же объект может быть обложен налогом одного вида только один раз за установленный период);

¦ приоритет норм, установленных налоговым законодательством, над иными законодательными и нормативными актами, не относящимися к нормам налогового права, однако в той или иной мере затрагивающими вопросы налогообложения;

¦ установление конкретных прав и обязанностей налогоплательщиков и государства, но с чрезмерным преобладанием прав государства в лице налоговых органов;

¦ предоставление широких полномочий органам исполнительной власти в трактовке норм налоговых законов, в установлении целого ряда элементов налога, в том числе налоговых ставок.

Эта налоговая система была создана буквально в течение нескольких месяцев фактически путем копирования западных налоговых систем, и в первую очередь германской. Одновременно при ее формировании закладываемые принципы налогообложения приспосабливали к реалиям экономики переходного периода.

В результате получился симбиоз западных образцов и российских особенностей. Сложность осуществления налоговых преобразований обусловливалась тем, что экономика в те годы не базировалась собственно на рыночных отношениях. Она находилась в некоем переходном периоде с соответствующими ему противоречиями, с неполной ясностью как его конечных целей, так и путей их достижения. В связи с этим становилось понятно, что вновь созданная налоговая система не может быть стабильной, как и все другие элементы новой системы экономических отношений.

Сформированная Законом об основах налоговой системы и принятыми в соответствии с ним законами по соответствующим налогам российская налоговая система включала в себя 39 видов налогов, в том числе 15 федеральных, 3 региональных и 21 местный налог.

Характерной особенностью вновь созданной налоговой системы было установление указанным выше Законом максимально высоких ставок по основным бюджетообразующим налогам. В частности, по налогу на добавленную стоимость предусматривалась единая ставка в размере 28%. Затем в феврале 1992 г. на отдельные продовольственные товары была введена пониженная ставка в размере 15%. Установленные правительством ставки акцизов достигали по отдельным подакцизным товарам 90% их стоимости. По налогу на прибыль основная ставка была установлена в размере 32%, а для отдельных видов деятельности — 45%. Прогрессивная шкала ставок подоходного налога с физических лиц предусматривала максимальную ставку в размере 60%.

Недостаток времени для подготовки и принятия новых налоговых законов, отсутствие необходимой стратегии преобразований в экономике, отсутствие опыта построения налоговых систем подобного рода привело к тому, что они не были достаточно проработаны и согласованы между собой. Достаточно сказать, что данная система налогообложения совершенно не учитывала необходимость особого налогообложения доходов от добычи и переработки полезных ископаемых, роль и значение которых в экономике России трудно переоценить. Существенное место в налоговой системе заняли так называемые оборотные налоги, взимающиеся не в зависимости от финансовых результатов деятельности (прибыли) налогоплательщиков, или от размера капитала. Налоговой базой этих налогов является выручка от реализации, или размер оборота. Естественно, что подобные налоги в условиях наличия огромного числа малорентабельных и убыточных предприятий ложились тяжким бременем на экономику. Серьезным недостатком вновь образованной системы было отсутствие единой законодательной и нормативной базы налогообложения, систематизации действовавших норм и положений, регулирующих процесс налогового производства, которые не были приведены в формализованную, единую, логически цельную и согласованную систему. Налоговые законы носили рамочный характер, определяя только общие положения о плательщиках, объектах обложения, льготах, ставках, порядке исчисления и сроках уплаты соответствующего налога. Подробное же изложение порядка исчисления, формирования налоговой базы, уплаты в бюджет данного налога, а также применения льгот и налоговых ставок отражалось в инструкциях Госналогслужбы РФ.

Кроме того, право издания актов, регулирующих налоговые отношения, имели также Правительство РФ и многочисленные федеральные и региональные органы исполнительной власти. Все это привело к тому, что в стране действовало более 1000 нормативных документов по налогообложению, включая инструкции, письма, телеграммы, разъяснения налоговых и финансовых органов, и только менее 40 из них являлись собственно законами. Законом об основах налоговой системы было введено еще одно «новшество»: деление региональных и местных налогов на обязательные и необязательные. Смысл этого разделения состоял в том, что отдельные виды налогов, несмотря на их установление в налоговой системе страны, могли не применяться на соответствующей территории. Особенно характерно это было для местных налогов. Из 21 вида местных налогов, установленных Законом об основах налоговой системы, 18 были необязательными.

Введение

в налоговое законодательство нормы о необязательности введения на отдельных территориях налогов размывало единую налоговую систему страны, разрушало важнейшие принципы ее построения.

Одновременно с этим необходимо подчеркнуть и определенные достоинства созданной в такой короткий срок российской налоговой системы. В первую очередь следует отметить, что проводимые в стране экономические преобразования получили мощную поддержку в форме созданной налоговой системы, построенной на определенных принципах и способной выполнять присущие ей функции.

Эта система, с присущими ей недостатками, проблемами и противоречиями могла стать и практически стала основой для построения в дальнейшем системы цивилизованных отношений между государством и налогоплательщиками. Внутри этой системы следует особо подчеркнуть важность введения в Российской Федерации налога на добавленную стоимость, который заменил собой налог с оборота и налог с продаж. Кроме того, на принципиально иных, чем в Советском Союзе, принципах был построен подоходный налог с населения, отвечающий стандартам стран с развитой рыночной экономикой.

Созданная таким образом налоговая система России была нацелена в первую очередь на обеспечение фискальных интересов государства. Поэтому при ее формировании исходили из политики максимальных налогов. Это обеспечивалось за счет высоких налоговых ставок, введения значительного числа налогов, установления системы неоправданно высоких штрафных санкций, ограничения прав налогоплательщиков при одновременном установлении неограниченных прав фискальных органов.