Правовой режим особо охраняемых природных территорий и объектов

Особо охраняемые природные территории — это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение^[1]. При этом они изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, и для них установлен режим особой охраны. Особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния.

Закон об особо охраняемых природных территориях регулирует отношения в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов, и объектов, достопримечательных природных образований, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, экологического воспитания населения. В субъектах РФ приняты свои законодательные акты, регулирующие данные правоотношения на уровне субъектов (например, Закон г. Москвы от 26.09.2001 № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве»).

Необходимо отметить, что отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством РФ и ее субъектов. Имущественные отношения в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий, организации и функционирования государственных природных заповедников и других природоохранных учреждений регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено федеральным законом.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие категории указанных территорий:

• 1) государственные природные заповедники, в том числе биосферные;
• 2) национальные парки;
• 3) природные парки;
• 4) государственные природные заказники;
• 5) памятники природы;
• 6) дендрологические парки и ботанические сады;
• 7) лечебно-оздоровительные местности и курорты;
• 8) иные категории.

Общее число различных категорий особо охраняемых природных территорий в России в настоящее время превышает 250 наименований. В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Особо охраняемые природные территории федерального значения являются федеральной собственностью и находятся в ведении федеральных органов государственной власти, за исключением земельных участков, которые находятся в границах курортов федерального значения и в соответствии с федеральным законом подлежат передаче в собственность субъектов РФ или муниципальную собственность либо отнесены к собственности субъектов РФ или муниципальной собственности^[2]. Особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов РФ и находятся в ведении органов государственной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения являются собственностью муниципальных образований и находятся в ведении органов местного самоуправления.

К особо охраняемым природным территориям федерального значения относятся территории: государственных природных заповедников; национальных парков; государственных заказников; памятников природы; дендрологических парков и ботанических садов; лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

К особо охраняемым природным территориям регионального значения относятся территории: государственных заказников; природных парков; памятников природы; дендрологических парков и ботанических садов; лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

Органы местного самоуправления создают особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. Особо охраняемыми природными территориями местного значения могут объявляться лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Особо охраняемые природные территории федерального и регионального значения определяются соответственно Правительством РФ и органами исполнительной власти субъектов РФ. Особо охраняемые природные территории местного значения определяются в порядке, установленном законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ. Содержание права государственной собственности па особо охраняемые природные территории устанавливается в порядке, предусмотренном ст. 129, 209 и 214 ГК РФ.

Особо охраняемые природные комплексы и объекты (земля, водные объекты, недра, растительный и животный мир) на территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования. Они имеют природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды, типичные или редкие ландшафты, места сохранения генетического фонда растительного и животного мира.

Управление государственными природными заповедниками осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями, созданными в установленном законодательством РФ порядке. Земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах государственных природных заповедников предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством РФ.

Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и лесные участки, предоставленные федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление государственными природными заповедниками, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Цель деятельности государственных природных заповедников — сохранение и изучение естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем. На государственные природные заповедники возлагаются следующие задачи:

• • осуществление охраны территорий в целях сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии комплексов и объектов;
• • организация и проведение научных исследований, включая ведение Летописи природы;
• • осуществление экологического мониторинга;
• • экологическое просвещение;
• • участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;
• • содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей среды.

Заповедники учреждаются постановлением Правительства РФ, принимаемым по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. В настоящее время Минприроды России осуществляет государственное управление в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения. Нормативный акт о статусе, режиме, организации, охране заповедников как государственных учреждений принимается Минприроды России. Оно самостоятельно принимает нормативные правовые акты в установленной сфере деятельности, в том числе положения о государственных природных заповедниках и биосферных полигонах государственных природных биосферных заповедников.

Таким образом, после принятия постановления Правительства РФ об учреждении заповедника Минприроды России утверждает индивидуальное положение о конкретном заповеднике.

Вопросы практики В случае учреждения государственного природного заповедника «Кологривский лес» Правительством РФ был выбран неверный вид акта государственной власти. Указанный заповедник был учрежден на основании распоряжения І Іравительства РФ от 22.01.2007 № 64-р «О создании федерального государственного учреждения «Государственный природный заповедник «Кологривский лес»», что противоречит норме Закона в части учреждения заповедников на основании постановления Правительства РФ^[3].

На прилегающих к территориям заповедников участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Решение об образовании такой зоны принимается органом исполнительной власти субъекта РФ, и положение о ней утверждается также органом исполнительной власти субъекта РФ.

На территории заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая задачам заповедника и режиму особой охраны его территории, установленному в положении о данном заповеднике. В государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. На специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории.

Пребывание на территории заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся данные заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников.

Несколько слов о государственных природных биосферных заповедниках. Их статус имеют государственные природные заповедники, входящие в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. К территориям государственных природных биосферных заповедников в целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую природную среду и не истощающих биологические ресурсы, могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.

Конкретный режим особой охраны территорий биосферного полигона устанавливается в соответствии с положением о нем, утверждаемым государственными органами, в ведении которых находятся государственные природные биосферные заповедники.

Система особо охраняемых природных территорий в России находится в постоянном развитии. В настоящее время в Российской Федерации более 100 заповедников (в том числе 30 биосферных и 1 морской) общей площадью 33,7 млн га. Среди них можно назвать заповедники: Баргузинский и Кедровая падь, основанные в 1916 г. Среди крупных Кроноцкий (Камчатка), Таймырский, остров Врангеля.

Управление государственными природными заповедниками осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями.

Национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. В границах национальных парков выделяются зоны, в которых природная среда сохраняется в естественном состоянии и запрещается осуществление любой не предусмотренной законом деятельности, и зоны, в которых ограничивается экономическая и иная деятельность в целях сохранения объектов природного и культурного наследия и их использования в рекреационных целях.

Природные ресурсы и недвижимое имущество, расположенные в границах национальных парков и находящиеся в федеральной собственности, изымаются из гражданского оборота, если иное не предусмотрено федеральными законами. Запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах национальных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Положение о национальном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти, в ведении которого он находится.

Создание национальных парков и расширение их территорий осуществляются решениями Правительства РФ, принимаемыми по представлению уполномоченного им федерального органа исполнительной власти. В случаях, установленных федеральными законами, национальные парки могут быть созданы также путем преобразования государственных природных заповедников при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы материалов, обосновывающих такое преобразование.

Управление национальными парками осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями.

Земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах национальных парков предоставляются федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством РФ. В границах национальных парков также могут находиться земельные участки иных собственников и пользователей без изъятия из хозяйственного использования. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки и лесные участки, предоставленные федеральным государственным бюджетным учреждениям, осуществляющим управление национальными парками, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Положение о национальном парке утверждается федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды (Минприроды России). На территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Исходя из указанных особенностей на территориях национальных парков могут быть выделены различные функциональные зоны:

• — заповедная — запрещена любая хозяйственная деятельность и рекреационное использование территории;
• — особо охраняемая — обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;
• — познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;
• — рекреационная — для отдыха, развития физической культуры и спорта;
• — охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;
• — обслуживания посетителей — для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;
• — хозяйственного назначения — осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка.

На территориях национальных парков запрещается любая деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и противоречит целям и задачам национального парка.

Назовем некоторые национальные парки, расположенные на территории России общей площадью 6,947 млн га. Это — Валдайский, Сочинский, Лосиный остров.

Природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности.

Природные ресурсы, расположенные в границах природных парков, если иное не установлено федеральными законами, ограничиваются в гражданском обороте. Запрещается изменение целевого назначения земельных участков, находящихся в границах природных парков, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами.

Создание природных парков осуществляется, а положение о природном парке утверждается решениями высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ.

Управление природными парками осуществляется государственными учреждениями субъектов РФ.

Земельные участки (в том числе земельные участки, на которых располагаются леса) в границах природных парков предоставляются государственным учреждениям субъектов РФ, осуществляющим управление природными парками, в постоянное (бессрочное) пользование в соответствии с законодательством РФ. В границах природных парков также могут находиться земельные участки иных собственников и пользователей. Запрещается изъятие или иное прекращение прав на земельные участки, предоставленные государственным учреждениям субъектов РФ, осуществляющим управление природными парками, за исключением случаев, предусмотренных земельным законодательством.

На территориях природных парков устанавливаются различные режимы особой охраны и использования природных участков в зависимости от их экологической и рекреационной ценности и могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

На территории субъектов РФ расположено более 40 природных парков. В число известных входят — Валаамский архипелаг, Битцевский парк, Измайлово, Царицыно.

Государственными природными заказниками являются территории (акватории), имеющие особое значение для сохранения или восстановления природных комплексов или их компонентов и поддержания экологического баланса. Объявление территории государственным природным заказником допускается как с изъятием, так и без изъятия у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Государственные природные заказники могут быть федерального или регионального значения.

Государственные природные заказники могут иметь различный профиль. Они могут быть: комплексными (ландшафтными), биологическими (ботаническими и зоологическими), палеонтологическими, гидрологическими (болотными, озерными, речными, морскими), геологическими. Заказники федерального значения (в количестве 67 общей площадью 12 775 тыс. га) находятся в ведении Минприроды России и финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников. Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства РФ на основании представления федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды. Самый большой из заказников («Земля Франца Иосифа», образованный в 1994 г.) имеет площадь 4,2 млн га.

Государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении уполномоченного Правительством РФ федерального органа исполнительной власти. Управление государственными природными заказниками федерального значения осуществляется федеральными государственными бюджетными учреждениями, в том числе осуществляющими управление государственными природными заповедниками и национальными парками.

Государственные природные заказники регионального значения (примерно 3000) образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

В соответствии с положениями Закона об особо охраняемых природных территориях, Закона г. Москвы от 26.09.2001 № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве» для реализации задач, возложенных на государственные природные заказники, осуществления их охраны и содержания создаются государственные природоохранные учреждения — государственные природные заказники города Москвы.

На территориях государственных природных заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам. Задачи и особенности режима особой охраны территории конкретного государственного природного заказника определяются положением о нем.

Памятники природы — уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные комплексы, а также объекты естественного и искусственного происхождения. Возникновение термина «памятник природы» связывают с именем А. Гумбольдта, который применил его в 1818 г. по отношению к обнаруженному им необычному по размерам и возрасту дереву. Памятники природы могут быть федерального и регионального значения. Природные объекты и комплексы объявляются памятниками природы.

• — федерального значения (30 памятников природы общей площадью 28,9 тыс. га), а территории, занятые ими, — особо охраняемыми природными территориями федерального значения Правительством РФ по представлению федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды;
• — регионального значения (более 10 тыс.), а территории, занятые ими, — особо охраняемыми природными территориями регионального значения соответствующими органами государственной власти субъектов РФ.

Органы государственной власти РФ и ее субъектов утверждают границы и определяют режим особой охраны территорий памятников природы, находящихся в их ведении. Они занимают лишь около 0,1% территории страны. Объявление природных комплексов и объектов памятниками природы, а территорий, занятых ими, территориями памятников природы допускается с изъятием занимаемых ими земельных участков у собственников, владельцев и пользователей этих участков и осуществляется постановлением органов исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с Правительством РФ.

На территориях, на которых находятся памятники природы, и в границах их охранных зон запрещается всякая деятельность, влекущая за собой нарушение сохранности памятников природы. Собственники, владельцы и пользователи земельных участков, на которых находятся памятники природы, принимают на себя обязательства по обеспечению режима особой охраны памятников природы. Расходы собственников, владельцев и пользователей указанных земельных участков по обеспечению установленного режима особой охраны памятников природы федерального или регионального значения возмещаются за счет средств соответственно федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ.

Дендрологические парки и ботанические сады являются природоохранными учреждениями. Их задачи — создание специальных коллекций растений в целях сохранения разнообразия и обогащения растительного мира, а также осуществление научной, учебной и просветительской деятельности. Территории дендрологических парков и ботанических садов предназначаются только для выполнения их прямых задач, при этом земельные участки передаются в бессрочное (постоянное) пользование дендрологическим паркам, ботаническим садам, а также научно-исследовательским или образовательным учреждениям, в ведении которых находятся дендрологические парки и ботанические сады.

Финансирование дендрологических парков и ботанических садов осуществляется за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов РФ и других не запрещенных законом источников.

Территории (акватории), пригодные для организации лечения и профилактики заболеваний, а также отдыха населения и обладающие природными лечебными ресурсами (минеральные воды, лечебные грязи, рапа лиманов и озер, лечебный климат, пляжи, части акваторий и внутренних морей, другие природные объекты и условия), могут быть отнесены к лечебно-оздоровительным местностям. Федеральный закон от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» определяет принципы государственной политики и регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории России. Лечебно-оздоровительные местности и курорты выделяются в целях их рационального использования и обеспечения сохранения их природных лечебных ресурсов и оздоровительных свойств. Они могут иметь федеральное, региональное или местное значение.

При этом лечебно-оздоровительная местность — это территория, обладающая природными лечебными ресурсами и пригодная для организации лечения и профилактики заболеваний, а также для отдыха населения. Освоенные и используемые в лечебно-профилактических целях территории, которые обладают природными лечебными ресурсами, а также располагают необходимыми для их эксплуатации зданиями и сооружениями, включая объекты инфраструктуры, являются курортами.

Режим особой охраны лечебно-оздоровительных местностей предполагает:

• — запрещение или ограничение деятельности, которая может привести к ухудшению качества и истощению природных ресурсов и объектов, обладающих лечебными свойствами;
• — организация на территориях лечебно-оздоровительных местностей и курортов округов санитарной или горно-санитарной охраны.

Внешний контур округа санитарной (горно-санитарной) охраны является границей лечебно-оздоровительной местности или курорта.

Законодательство о природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах, состоящее из законов и иных нормативных правовых актов РФ и ее субъектов, регулирует отношения, возникающие в связи с использованием и охраной природных лечебных ресурсов как в пределах указанных особо охраняемых природных территорий, так и расположенных вне их границ. Имущественные отношения в области использования и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов регулируются гражданским законодательством.

Признание территории лечебно-оздоровительной местностью или курортом осуществляется в зависимости от ее значения Правительством РФ, соответствующим органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления на основании специальных курортологических, гидрогеологических и других исследований. Порядок и особенности функционирования отдельного курорта определяются положением о данном курорте.

Природные лечебные ресурсы являются государственной собственностью. Они могут принадлежать на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность) либо принадлежать на праве собственности субъектам РФ (собственность субъекта РФ). Вопросы владения, пользования и распоряжения природными лечебными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Содержание права государственной собственности на природные лечебные ресурсы определяется федеральным законом на основании ГК РФ.

Природные лечебные ресурсы предоставляются юридическим и физическим лицам для лечения и профилактики заболеваний, а также в целях отдыха. Минеральные воды могут использоваться также для промышленного розлива. Правительство РФ в исключительных случаях при наличии положительного заключения экологической и санитарно-эпидемиологической экспертизы разрешает использование природных лечебных ресурсов для целей, не связанных с лечением, профилактикой и отдыхом населения, если это не повлечет ущерба для курортно-рекреационного потенциала соответствующих территорий.

Природные лечебные ресурсы предоставляются на основании лицензий. Месторождения минеральных вод, лечебных грязей и других природных лечебных ресурсов разрабатываются в соответствии с лицензией. Па курортах, в курортных регионах (районах) разработка природных лечебных ресурсов осуществляется специализированными гидрогеологическими предприятиями и организациями.

В случае нарушения установленных правил использования природных лечебных ресурсов право пользования природными лечебными ресурсами может быть прекращено, приостановлено или ограничено. Прекращение, приостановление и ограничение права пользования природными лечебными ресурсами не освобождает виновных лиц от иных видов ответственности, предусмотренных законодательством.

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми природными объектами и территориями и охраняются посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. Порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны и особенности режима их функционирования определяются Правительством РФ и органами государственной власти субъектов РФ.

Округ санитарной (горно-санитарной) охраны — особо охраняемая природная территория с установленным режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения.

Для охраны редких и находящихся под угрозой исчезновения растений и животных учреждаются Красная книга РФ, красные книги республик в составе Российской Федерации. Красная книга РФ является официальным документом, содержащим свод сведений об указанных объектах животного и растительного мира, а также о необходимых мерах по их охране и восстановлению. Ведет Красную книгу РФ федеральный орган исполнительной власти в области охраны окружающей среды на основе систематически обновляемых данных о состоянии и распространении редких и находящихся под угрозой исчезновения видов (подвидов, популяций) диких животных и дикорастущих растений и грибов, обитающих (произрастающих) на территории России, на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне РФ.

• [1] Закон об особо охраняемых природных территориях.
• [2] Федеральный закон от 03.12.2008 № 244-ФЗ «О передаче земельных участков, находящихся в границах курортов федерального значения, в собственность субъектов Российской Федерации или муниципальную собственность, об отнесении указанных земельных участков к федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации или муниципальной собственности и о внесении изменения в Федеральный закон „Об особо охраняемых природных территориях“» .
• [3] Комментарий к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (постатейный) / под ред. О. Л. Дубовик // СПС КонсультантПлюс. 2009. Подготовлен для СПС КонсультантПлюс.