Состав государственного долга

Государственный (муниципальный) долг включает прямые и условные обязательства. Прямой долг подразумевает ценные бумаги, банковские и бюджетные кредиты. В мировой практике встречаются различные подходы к учету условных обязательств: гарантий и просроченной кредиторской задолженности (бюджета, бюджетных учреждений и унитарных предприятий и др.), а также судебных исков.

ПРИМЕР ИЗ ПРАКТИКИ

Существует несколько вариантов учета суммы предоставляемых государством гарантий в объеме долга (их выбор зависит от практики предоставления гарантий, существующей в данной стране): гарантии могут совсем не включаться в состав долга, включаться с учетом вероятности наступления гарантия случайно включаться в размере полной суммы обязательств.

Первая схема оправдана, если гарантии не используются как инструмент «отложенного платежа» и вероятность того, что следует осуществлять выплаты по гарантиям, очень мала. В случае применения второй схемы разрабатываются методики, определяющие вероятность наступления гарантированного события на основании финансовой отчетности предприятий и органов власти нижестоящего уровня, по обязательствам которых предоставлены гарантии. Третий вариант учета гарантий принят в Российской Федерации, поскольку в 1990;е гг., была распространена практика предоставления гарантий как формы «отложенных расходов» (гарантия предоставлялась с учетом того, что гарантируемые средства не будут возвращены основным заемщиком и через какое-то время гарантию необходимо будет погашать за счет бюджетных средств).

Расхождение также касается методов учета просроченной кредиторской задолженности в объеме долга. По российскому законодательству кредиторская задолженность учреждений, по которым бюджет несет субсидиарную ответственность, не учитывается как долговое обязательство органа власти, хотя в 1990;е гг. кредиторская задолженность достигала порядка 10% ВВП. При этом, так как орган власти несет субсидиарную ответственность по долгам (например, унитарных предприятий), в случае обращения кредитора в суд государству придется нести ответственность по этой задолженности.

Таким образом, при оценке объема долга в Российской Федерации необходимо помнить, что, с одной стороны, суммы гарантий скорее всего завышены по сравнению с объемом, который может быть предъявлен к погашению, с другой стороны, у организаций, по которым орган власти несет субсидиарную ответственность, может существовать значительный объем просроченной кредиторской задолженности, которая также может потребовать погашения.

Заимствования могут различаться по срочности:

• • краткосрочные (менее одного года);
• • среднесрочные (от одного года до пяти лет);
• • долгосрочные (от пяти до 30 лет включительно).

Краткосрочные займы привлекаются с целью покрытия временных сезонных разрывов между расходами и поступлением налоговых платежей. Долгосрочные займы привлекаются для финансирования строительства школ, мостов, дорог, аэропортов, а также для финансирования долгосрочного бюджетного дефицита.

Среди ценных бумаг различают:

• • дисконтные — предусматривают формирование дохода инвестора в виде дисконта — разницы между ценой размещения (ценой покупки ценной бумаги) и ценой погашения;
• • купонные — предусматривают ежеквартальные (иногда полугодовые) выплаты процентных платежей, размещаются такие бумаги обычно по номиналу.

Также различают бумаги с плавающей/фиксированной процентной ставкой. Для обязательств с плавающим процентом возможна дальнейшая классификация с точки зрения правил расчета процентной ставки и наличия дополнительных условий: индексируемые/неиндексируемые, т. е. предусматривающие или не предусматривающие пересчет суммы долга (его номинальной стоимости) в зависимости от изменения какого-либо показателя.

По обращаемости долговых инструментов различают рыночные и нерыночные ценные бумаги. Ценные бумаги являются нерыночными, если они выпускаются с существенными ограничениями на обращение. Ограничения могут быть следующими: полный запрет па обращение, переход собственности только в ограниченном ряде случаев, но специальному разрешению эмитента. Нерыночные ценные бумаги выпускаются, как правило, с ориентацией на конкретный сегмент рынка. Кроме собственно ограничений на обращение, как правило, устанавливаются ограничения на круг держателей нерыночных ценных бумаг. Они выпускаются в основном с ориентацией на одну из трех групп потенциальных инвесторов: население (мелкие частные инвесторы), государственные бюджеты других уровней, иностранные государства и международные финансовые учреждения. Считается, что у надежных заемщиков доля рыночных инструментов больше.

По обеспечению бумаги выпускаются под общее или конкретное обязательство.

По условию погашения выделяют бумаги с возможностью досрочного погашения или ее отсутствием. Обязательства могут предусматривать право эмитента па досрочное погашение, т. е. эмитент может принять решение выкупить свои ценные бумаги раньше срока погашения, заявленного в момент эмиссии, а также право эмитента в будущем определять срок погашения. Условия погашения могут предусматривать возможность частичного погашения обязательства.

Кроме того, ценные бумаги могут быть подразделены на несколько категорий с точки зрения возможностей изменения сроков обращения после выпуска ценных бумаг. Если эмитент ценных бумаг обладает таким правом, то обязательства называются отзывными, в противном случае — безотзывными.

Различные виды долговых инструментов дают возможность заемщику структурировать параметры долга оптимальным образом, чтобы заимствования были удобны как для него самого, так и для потенциальной группы инвесторов. Разнообразие инструментов повышает маневренность заемщика. Результатом грамотно построенной системы заимствований может быть снижение общей стоимости государственного долга.

В международной практике существуют три подхода к определению внешних и внутренних заимствований:

• — по валюте заимствования — если в национальной валюте — внутренние, если в иностранной — внешние (используется в России);
• — по держателям долговых обязательств — если владельцем обязательства является резидент страны, то долг считается внутренним, если нерезидент — внешним;
• — для ценных бумаг внешними признаются бумаги, выпущенные на внешнем рынке, внутренними — на внутреннем.

Во избежание путаницы в России ценные бумаги, выпущенные на внешних рынках, стали называть международными, на внутренних — национальными.

Международный валютный фонд (МВФ) призывает разделять внешний и внутренний долг именно по держателю долговых обязательств (второй вариант). Однако, поскольку торги проходят ежедневно, на практике бывает сложно отследить объем заимствований. В некоторых странах эта проблема решается путем опросов участников рынка ценных бумаг, т. е. оценка носит выборочный характер.

К факторам, определяющим соотношение объема внутренних и внешних заимствований, относятся:

• — валютный риск (риск того, что вследствие изменения валютного курса изменится и объем рублевых средств, необходимых для обслуживания существующего долга);
• — уровень процентных ставок;
• — уровень развития внутреннего финансового рынка (недостаточно развитый внутренний финансовый рынок может не предоставить достаточный объем средств);
• — состояние платежного баланса страны.

Стоимость внешних заимствований зависит от кредитного рейтинга, внутренних — от национальной ставки процента (которая, в свою очередь, зависит от уровня инфляции).

ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС

В России до 1998 г. доходность внутренних ценных бумаг отличалась от показателя инфляции в десятки раз, что отчасти послужило причиной финансового кризиса 1998 г. В это время валютные заимствования регионов оказались более выгодными, чем рублевые (по внутренней процентной ставке).

В Республике Беларусь в 2010;е гг. внешние заимствования были в три раза дешевле внутренних, поскольку в стране была высокая инфляция (10—20%). Поэтому основную часть долга составляют долгосрочные внешние займы. Внутренние займы привлекаются только для временного рефинансирования внешнего долга и признаются краткосрочными.

Для развития внутреннего финансового рынка должен быть сформирован внутренний капитал (у населения, банков, предприятий, финансовых компаний). Во многих странах СНГ этот капитал незначителен, поэтому внутреннего рынка пока нет или он «развивающийся» .

Государство как заемщик выступает в качестве конкурента частного сектора на рынке инвестиций. Избыточные государственные заимствования приводят к возникновению эффекта вытеснения (англ. crowing out effect) — замещению частного спроса государственным, т. е. частный сектор вытесняется государством с финансового рынка. Поэтому эффект вытеснения может негативно отразиться на возможностях привлечения инвестиций частными предпринимателями и плохо сказаться на будущем экономическом развитии. В России в 1996—1998 гг. эффект вытеснения проявлялся и на внутреннем, и на внешнем рынках: государство привлекало финансовые ресурсы под 60—100% годовых, такую стоимость не могли позволить себе частные предприятия (доходность предприятия обычно оценивается в 10—15%). На внешнем рынке государство также создавало препятствия для частных заимствований, поскольку платежный баланс с трудом выдерживал государственные заимствования.