Становление науки о бюджете и финансовые механизмы социальной политики

Зарождение финансовой науки относится к XV—XVI вв., когда в городах-государствах Северной Италии, городах ганзейского союза (см. приложение 1, ссылка 19), Нидерландах, Англии и Франции стали развиваться различные кредитные и банковские структуры, потребовавшие проведения финансового анализа.

Сам термин «финансы» (от лат. finacia — денежный платеж) впервые начал широко применяться во Франции в XVI в., которая столкнулась с проблемой значительных финансовых ресурсов на содержание регулярной армии (Франция на протяжении длительного времени вела фактически непрерывные войны), содержание королевского двора, выполняющего роль правительства. В этот период значительный вклад в становление науки о финансах внесли крупные хозяйственные деятели (см. приложение 1, ссылка 20), предложившие классификацию государственных доходов, методы оценки эффективности сбора налогов, способы составления росписи государственных доходов и расходов, заложивших основы науки о бюджете.

Для справки

Первые научные исследования о различных видах государственных расходов, а также о налогах и сборах можно найти в работах родоначальника классической политической экономии Англии Уильяма Петти (1623—1687), опубликовавшего в 1662 г. «Трактат о налогах и сборах». В данном произведении ученый рассматривает различные виды государственных расходов, раскрывает причины, которые увеличивают государственные расходы, а также на примере Ирландии систематизирует все виды налогов и сборов^[1].

Интерес представляют его рассуждения о том, каким образом можно ослабить недовольство налогоплательщиков. Петти в своей работе много внимания уделил разным способам взимания налогов, в частности в ней говорится о необходимости определения общей суммы, необходимой для государственных расходов, и предлагаются разные пути сбора этой суммы в казну. Петти достаточно детально излагает свои мысли о таможенных пошлинах и вольных гаванях, проценте, подушном налоге, лотереях, добровольных взносах, наказаниях, монополиях и должностях, десятине. Отдельно выделена глава «О различных менее значительных способах взимания денег», где он уделяет внимание различным видам налоговых сборов в странах Европы.

Величина и удельный вес различных видов налогов существенно колебались в зависимости от страны. Например, в Австрии, Венгрии, Богемии, Польше и России подушный налог за год на протяжении ряда веков (XVII—XVIII вв.) составлял величину эквивалентную двухнедельной заработной плате за неквалифицированный труд, а в Англии и Голландии его величина равнялась месячной заработной плате. Среди стран, применявших в значительной степени прямой налог, выделялась Англия, в которой в 1765 г. прямой налог на землю составлял четвертую часть от доходов государственного бюджета^[2].

Впоследствии и другие европейские страны стали все шире использовать в качестве основного способа пополнения государственного бюджета прямые налоги, приносящие больший доход, несмотря на то, что их было труднее собирать^[3].

Важной мерой в организации финансов государства стало организационное построения бюджетной системы с централизованной государственной казной и создание аппарата профессионалов-чиновников в этой сфере, имеющих в подавляющем большинстве случаев университетское образование.

Теоретическое обоснование организации социальных функций государства и бюджетных систем произошло на этапе становления современных рыночных экономик. Значительный вклад в формирование финансовой науки создания и функционирования государственных бюджетов внесли ученые Англии^[4], которая с середины XVIII в. стала лидером среди европейских стран в области государственных доходов. В период с 1665 г. по 1800 г., т. е. почти за 150 лет совокупные государственные доходы Англии увеличились с 3,4% ВВП до 12,9% ВВП. В то же время во Франции, бывшей в тот период одной из наиболее экономически развитых и крупных европейских стран, доля налогов в ВВП постепенно уменьшалась. Если в начале XVIII в. она достигала 9,4% ВВП, то в 1788 г. (за год перед Великой французской революцией) составила лишь 6,8% ВВП^[5].

Серьезный вклад в развитие экономической науки о бюджете и налогах на этапе становления рыночного хозяйства внес Адам Смит (1723—1790), который в своей основополагающей работе «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776) дает подробное описание бытовавших в XVIII в. представлениях о необходимых расходах государства на оборону, на правосудие, на общественные работы и общественные учреждения, а также о доходах на эти цели, формируемые с помощью налогов.

Главной установкой Смита на функции государя были: «Согласно системе естественной свободы государю надлежит выполнять только три обязанности…: во-первых, обязанность ограждать общество от насилий и вторжения других независимых обществ; во-вторых, обязанность ограждать по мере возможности каждого или обязанность установить хорошее отправление правосудия, и, в-третьих, обязанность создавать и содержать определенные члены общества от несправедливости и угнетения со стороны других его членов, содержать общественные сооружения и учреждения, создание которых не может быть в интересах отдельных лиц или небольших групп, потому что прибыль от них не сможет никогда оплатить издержки отдельному лицу, или небольшой группе, хотя и сможет часто с излишком оплатить их большому обществу»^[6].

Тем самым, Адам Смит первый среди ученых обосновал необходимость финансирования государством наряду с традиционными затратами на оборону и правосудие также общественных работ (по строительству и поддержания в нормальном состоянии дорог, мостов, судоходных гаваней и т. д., т. е. объектов инфраструктуры) и расходов на учреждения образования. Кроме того, ученый дал расширенное толкование налоговым платежам, обозначил их место и роль в финансовой системе государства, дал подробную классификацию налогам: налоги на ренту, на прибыль, на собственность (по выражению того времени «налоги на капитальную стоимость домов и капиталов»), налоги на заработную плату и «подушные подати»^[7].

В то же время вышеприведенный круг важнейших функций государства Адам Смит считал исчерпывающим: «После общественных учреждений и общественных работ, необходимых для защиты общества и для отправления правосудия, главными являются общественные учреждения и работы для содействия торговле общества и поощрения народного образования»^[8].

Во многом это было связано с установками, когда общественный менталитет основывался на других ценностях и, прежде всего, на безоговорочной поддержке принципов личной ответственности и личной предусмотрительности человека в вопросах своего материального положения. Считалось, что люди обязаны и могут организовать защиту своего материального положения самостоятельно, например, в форме личного накопления материальных ресурсов на старость или на «черный день».

Адам Смит в своей первой крупной работе «Теория нравственных чувств» эту мысль выражает следующим образом: «Всякий человек по внушению природы заботится, без сомнения, прежде всего о самом себе; и так как ему легче, чем всякому другому, заботится о самосохранении, то эта обязанность, естественно, и возложена на него самого»^[9].

Продолжателем английской научной школы в области налогов был Давид Риккардо (1772—1823), важнейший научный труд которого «Начала политической экономии и налогового обложения» (1817) посвящен двум крупным проблемам — трудовой теории стоимости и налогам. Так, в главах, посвященных налогам^[10], Риккардо детально раскрывает их природу, подробно анализируя различные их виды: на сырые материалы, ренту, десятину, земельный налог, золото, дома, прибыль, заработную плату, другие товары, кроме сырых материалов, налоги в пользу бедных^[11].

Важным этапом в формировании теории и практики налоговой политики в период конца XVII — начало XIX в. стала экономическая доктрина меркантилизма, признанная как официальная и принятая в качестве «руководства к действию» ведущими странами Европы: Англией, Пруссией, Австрией, Швецией. Практически все европейские государства осуществляли меркантилистскую политику, направленную на повышение доходов государства и местного торгового класса. Она включала в себя защиту местных отраслей от конкуренции зарубежных производителей, посредством введение запретов на участие иностранных купцов в торговле с метрополией или ее колониями.

Как пишет современный американский ученый Иммануэль Валлерстайн: «Весь период от Тридцатилетней войны и вплоть до конца эпохи Наполеона был эрой меркантилизма во всех германских землях или во всей Центральной Европе. В Англии меркантилизм был введен в 1690-е гг. и просуществовал до середины XIX века»^[12].

По мнению французского ученого Пьера Розанваллона: «Меркантилизм — это, прежде всего, налоговая политика. Его цель — ускорить поступление доходов от налогов, стимулируя развитие экономики и торговли. Контроль над экономикой и введение мануфактур призваны, в первую очередь, создать условия для увеличения налоговых поступлений»^[13].

Значительный импульс формированию современной теории и практики налогов и государственных бюджетов придали государственные инвестиционные программы в инфраструктуру (дороги, водные пути, железные дороги, коммунальной хозяйство), а также в социальные программы (образование, здравоохранение, социальное обеспечение), осуществляемые странами Европы на протяжении XVIII—XIX вв. По всей Европе в огромных масштабах увеличился объем деятельности государства в тех сферах, которые принято сейчас называть «общественными благами».

Как отмечает в этой связи Чарльз Тилли, в большинстве европейских стран происходят бурные изменения: «…совершенствование навигации, строительство дорог и железнодорожной сети, охрана порядка силами полиции, открытие школ, почт, регулирование отношений труда с капиталом — все это теперь составляло регулярную деятельность государства и все давало возможность привлечь на службу государству специалистов. Формировались и множились разные виды профессиональных служб. Правители идут на прямые переговоры с подчиненным им населением по поводу больших налогов, военной службы и сотрудничества в государственных программах»^[14].

В этот период главным инструментом государственной политики большинства европейских стран, направленной на экономический рост, рассматривался рынок, а в качестве механизмов использовались налоговые системы и инфраструктурные инвестиции^[15], которые требовали значительных ресурсов. Достаточно отметить, что с 1760 по 1820 гг. сумма собранных в государственную казну налогов увеличилась в 4 раза в Австрии и Франции, и в 6 раз в Англии^[3].

Существенный вклад в формирование современной теории бюджета государства на этапе индустриального общества внес Альфред Маршалл (1842—1924). В своей книге «Основы экономической науки», опубликованной в 1890 г., Маршалл изложил способы распределения национального дохода^[17], уделив особое внимание условиям, обеспечивающим нормальное воспроизводство населения на микроуровне^[18]. В их круг он включил затраты: на поддержание здоровья и трудоспособности населения (в трактовке ученого «силы населения»), производственное обучение, а также затраты на «насущные жизненные средства»^[19].

Маршалл критически отзывается о неоправданно завышенном ожидании либеральных экономистов от неограниченного применения принципа «laissez —faire» в реальной экономической жизни Англии, который весьма актуально звучит и через 100 лет. «На долю нашего поколения досталось восприятие всех зол, которые возникли от внезапности этого увеличения экономической свободы. Теперь мы первыми начинаем понимать пределы, до которых капиталистический наниматель, не подготовленный к своим новым обязанностям, имел соблазн подчинить благосостояние своих работников собственному стремлению к выгоде; мы первыми начинаем убеждаться в важности доказательства того, что богатые в своем личном, так и коллективном качестве имеют права и обязанности; впервые экономическая проблема нового времени предстает перед нами в своем истинном облике революции… Таким образом мы можем постепенно достичь такого порядка социальной жизни, при котором общее благо превосходит личный каприз даже в большей степени, чем в дни до того, как началось господство индивидуализма»^[20].

Становление теории государственных финансов и бюджетного обеспечения публичных расходов в России получило свое развитие несколько позже, чем в странах Европы, что можно объяснить преобладающим аграрным характером отечественной экономики. Значительный вклад в развитие отечественной системы государственных финансов внес видный государственный деятель М. М. Сперанский (1771—1839), который в работе «План финансов», представленной для рассмотрения Александру I в 1809 г. (впервые опубликована только в 1885 г.), предлагает провести реформу финансовой системы России, находившейся в длительном и серьезном кризисе. Основная цель этого документа заключалась в формировании бездефицитного бюджета. Дело в том, что в 1809 г. дефицит бюджета России равнялся 85% его доходной части или 105 млн руб.^[21] Поэтому требовалось принимать безотлагательные меры для решения двух задач: 1) устранить дефицит бюджета; 2) погасить государственный долг. В этой связи Сперанский анализирует состояние бюджетной системы: а) соразмерность доходов и расходов;

б) монетная и кредитная системы; в) управление финансами.

В «Плане финансов» Сперанский предложил свою оригинальную концепцию построения бюджетной системы России^[22]. Согласно его предложениям, важнейшими задачами по совершенствованию бюджетной системы являлись: формирование законодательной базы и придание государственному бюджету силы закона, увеличение доходов путем совершенствования налоговой системы, включая обеспечение гласности при утверждении и исполнении бюджета. С целью пополнения государственной казны подушная подать была повышена с одного рубля до трех, также вводился новый, небывалый прежде налог — «подоходный прогрессивный». Эти меры привели к положительному результату: дефицит бюджета сократился, доходы казны возросли за два года на 175 млн руб.^[23]

В качестве мер, направленных на совершенствование бюджетной системы, Сперанский предложил классифицировать бюджетные расходы:

• — по предназначению и по органам управления (по министерствам, по двору императора и проч.);
• — степени их приоритетности и целесообразности (необходимые, полезные, избыточные и излишние);
• — распределению по получателям (государственные, окружные, волостные);
• — характеру нужды (обыкновенные и чрезвычайные);
• — видам издержек (постоянные и переменные).

Все статьи расходов предлагалось распределять в соответствии с указанными классами^[24], что в современной терминологии получило развитие в научных категориях «бюджетная политика» и «бюджетная классификация».

Для справки

Категория «бюджетная политика» означает цели и принципы организации финансовых отношений субъектов бюджетных отношений в стране, включая стратегию и тактику организации финансов; она является органической частью экономической и социальной политики государства.

Бюджетная классификация — это принятая в стране единая система группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней, с целью сопоставимости показателей бюджетов всех уровней (см. приложение 1, ссылка 21).

Декабрист Николай Иванович Тургенев (1789—1871) в 1818 г. опубликовал свою книгу «Опыт теории налогов», которая считается одной из наиболее значительных научных работ первой половины XIX в. в России. В ней Тургенев раскрывает механизмы основ налоговой и денежной системы России того периода, описывает способы взимания налогов, ответственность налогоплательщиков, дифференцированный подход к определению величины налогов^[25].

Книга Тургенева, по мнению А. И. Буковецкого (1881—1972), написана на основе изученной и творчески переработанной автором экономической литературы европейских ученых, прежде всего: А. Смита, Ж.-Б. Сэя и Дж. Стюарда. Тургенев считал важным покончить в России с привилегиями в области налогообложения для дворян, размер налога сообразовать с размером дохода, при этом взимать налог только с чистого дохода, но не с капитала^[26].

В дальнейшем важный вклад в развитие отечественной науки о бюджете внесли Михаил Федорович Орлов (1788—1842), Иван Яковлевич Горлов (1814—1890), Василий Александрович Лебедев (1833—1909), Иван Иванович Янжул (1846—1914), Иван Христофорович Озеров (1869—1942) и др. (см. приложение 1, ссылка 22).

В 1940—1970 гг. отечественная наука о бюджете развивалась в русле становления социалистической модели распределительных отношений национального дохода. Она носила в основном идеологический характер^[27] и была сведена к разработке инструменталистских методов обеспечения сбалансированности доходной и расходной частей бюджета^[28]. К ее существенным достижениям следует отнести разработку балансового метода, который опирался: на определение (оптимизацию) структурных пропорций развития секторов экономики^[29] и социальной сферы; критерии определения широкого спектра отраслевых, внутриотраслевых пропорций, включая соотношения расходов между инвестициями в основные фонды и затратами на социальные цели: заработную плату, пенсии, здравоохранение, образование, ЖКХ, трудовые ресурсы.

• [1] Мировая экономическая мысль. Сквозь призму веков в 5 т. Т. I. От зари цивилизации до капитализма. М.: Мысль, 2004. С. 188—191.
• [2] Кембриджская экономическая история Европы Нового и Новейшего времени в 2 т.Т. 1: 1700—1870. С. 132—133.
• [3] Кревелъ М. В. Расцвет и упадок государства. С. 194.
• [4] В числе основателей английской экономической науки особо следует выделитьУильяма Петти, Адама Смита, Давида Риккардо, Джона Милля и Герберта Спенсера, важнейшие теоретические построения которых завершил в конце XX — начале XX в. Альфред Маршалл.
• [5] Кембриджская экономическая история Европы Нового и Новейшего времени в 2 т.Т. 1: 1700—1870. С. 132.
• [6] Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов / пер. с англ. М. :Эксмо, 2007. С. 647, 648.
• [7] Смит А. В книге V «О доходах государя или государства». С. 651—879.
• [8] Смит А. Исследования о природе и причинах богатства народов. С. 676.
• [9] Смит А. Теория нравственных чувств. М.: Республика, 1997. С. 97.
• [10] К ним непосредственно относятся десять глав (VIII—XVIII), в других главах авторнеоднократно затрагивает вопросы налогообложения.
• [11] Риккардо Д. Начала политической экономии и налогового обложения. Избранное / пер. с англ. М.: Эксмо, 2007. С. 168—244.
• [12] Wallerstein I. The Modern World-System II. Mercantilism and the Consolidation of theEuropean World-Economy. New York; London, 1980. P. 233, 266.
• [13] Розанваляон П. Утопический капитализм. История идеи рынка. С. 135.
• [14] Тилли Ч. Принуждение, капитал и европейские государства. 990—1992 гг. / пер. с англ. М.: Издательский дом «Территория будущего», 2009. С. 104.
• [15] Наиболее яркими примерами такой политики являются государственные программы строительства железных дорог, например, строительство транссибирскойжелезной дороги в России в конце XIX в.
• [16] Кревелъ М. В. Расцвет и упадок государства. С. 194.
• [17] Данная суровая оценка Маршалла реальной практики либерального хозяйствования в значительной степени применима и для современной России. См.: Маршалл А. Основы экономической науки / пер. с англ. М.: Эксмо, 2007. С. 489—667.
• [18] В главе V «Здоровье и сила населения». См.: Маршалл А. Основы экономическойнауки. С. 227—235.
• [19] Маршалл А. С. Основы экономической науки. 116, 117, 227—235.
• [20] Там же. С. 701, 703.
• [21] Афанасьев М. П. Основы бюджетной системы. М.: Издательский дом Государственного университета — Высшей школы экономики, 2009. С. 14.
• [22] В подготовке этого документа, кроме Сперанского, активное участие принималиМ. Я. Балугьянский и Н. С. Мордвинов См.: Баранов П. И. Михаил Андрьевич Балугьян-ский, статс-секретарь, сенатор, тайный советник (1769—1847). Биографический очерк. СПб, 1882. С. 14, 41—43.
• [23] Афанасьев М. П. Основы бюджетной системы. С. 14—24.
• [24] Сперанский М. М. План финансов // У истоков финансового права. М., 1998. Т. 1.С. 35—99.
• [25] Тургенев Н. И. Опыт теории налогов // У истоков финансового права. Т. 1. М., 1998.С. 107—268.
• [26] Буковецкий А. И.

  Введение

  в финансовую науку. Л., 1929. С. 220, 221.

• [27] Зверев А. Г. Записки министра. М.: Политиздат, 1973; Ровинский Н. Советская бюджетная система и ее преимущества перед бюджетными системами капиталистическихгосударств // В кн.: Финансы и кредит СССР. М.: Госфиниздат, 1952. С. 15—26; Аллах-вердян Д. Финансы социалистического государства. С. 27—38; Лавров В. Национальныйдоход и государственный бюджет СССР. С. 103—114.
• [28] Зверев А. Г. Роль бюджета в распределении общественного продукта и национального дохода. М.: Издательство «Знание», 1967.
• [29] Важнейшими направлениями финансового анализа были: оценка соотношенийнакоплений в промышленности, планирование оборотных средств, амортизационныхначислений, затрат на капитальное строительство, баланс доходов и расходов. См.:Батырев В. М., Ситнин В. К. Организация и планирование финансов социалистическойпромышленности. М.: Госпланиздат, 1940.