Федерация и Федерализм

Сегодня термины «федерация», «федерализм» стали активно использоваться как в научной литературе, так и в периодической печати. Особое внимание к ним проявилось после событий, связанных с президентскими выборами в Украине в 2004 году. При этом каждый из авторов по-своему трактует их смысл и содержание. Все это порождает путаницу в умах не только обыкновенных граждан, но и отдельных политиков, определяет их позицию к федерализму: от восторженно позитивной до агрессивно негативной. Поэтому прежде чем говорить о значении и роли федеративного устройства государства, о федерализме вообще, необходимо раскрыть объективное содержание и сущность понятий.

Термин «федерализм» — один из ключевых в теории права. Он включает в себя как форму государственного устройства в ряде стран (федерация), так и, в более широком смысле, политическое движение за федеративное устройство. Изучение и анализ научной литературы по данной проблеме позволяет говорить, что происхождение самого термина «федерализм (federalism) исследователи связывают с латинским foedus (соглашение). Как считает Даниэл Элизар, один из наиболее авторитетных и известных исследователей проблем федерализма, латинский foedus близок по смыслу древнееврейскому brit — фундаментальному библейскому понятию, означающему соглашение с Богом и одновременно соглашение между людьми, которые строят свои отношения на основе договора. Проще говоря, это выполнение взаимных обязательств.

Таким образом, выражением глубинной сути федерализма являются принципы соглашения (договора), доверия (родственным «foedus» выступает «fides» — «доверие»), добровольного согласия, партнерства, компромисса. Это идея, которая выражает политическую справедливость, формирует политическое поведение людей и направляет их к гражданскому союзу. Федерализм имеет непосредственное отношение к правам личности; он утверждает, что нет большинства без меньшинства, защищая тем самым права меньшинств. Федерализм выступает мощным средством сохранения небольших сообществ.

Следует также отметить, что существует два основных подхода к федерализму. Сторонники первого, распространенного во многих странах Европы, считают, что федерализм представляет собой определенный тип взаимоотношений между политическими образованиями разного уровня. В этом отношении главным является понятие «государство». Иначе говоря, федерация — это система взаимоотношений властных структур, социальных институтов, основанная на принципах не субординации, а координации. Такое понимание федерализма приводит к выводу о том, что федерализм — это «рукотоворное создание»: для его внедрения необходима только политическая воля, а двигателем данной операции является государственная власть.

Второй подход, который присущ большинству американских исследователей, характеризуется тем, что федерализм трактуется как форма самоорганизации граждан, в рамках которой обеспечивается согласование индивидуальных интересов. Примером может служить федерация США, основанная на децентрализации власти, которая, в свою очередь, начиналась с конкретного человека, обладающего нерушимыми правами и свободами. При таком понимании федерализма взаимоотношения между элементами государственной системы являются вторичными, «надстроечными» над личностным измерением федералистской идеи. Именно это и является, на наш взгляд, важнейшей составляющей федерализма. На первый план здесь выступает человеческий фактор, личностное содержание, а не внешняя, правовая сторона, что характерно для первого подхода к федерализму.

Нередко ученые и политики рассматривают отдельные элементы федерализма как сам федерализм. В этой связи к числу федераций относят Испанию и Италию, которые по форме своей территориальной организации являются децентрализованными унитарными государствами.

Главное в понятии федерации — это сочетание двух государственных (хотя и неодинаковых) властей. А суть федерации — в разделении и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов. Решение проблемы их сочетания и взаимоотношений имеет огромное теоретическое и практическое значение.

Что касается понятия «федерализм», то довольно часто его отождествляют с понятием «федерация». Однако в последнее время в научной литературе все больше пробивает себе дорогу мнение о необходимости разведения этих понятий, их более четкого определения и выявления соотношения между ними. Потребность в таком разграничении связана с тем, что недопустимо отождествлять, во-первых, федерацию как реально существующую форму политико-территориальной организации государства с федералистскими идеями, взглядами, теориями, устремлениями, доктринами и т. п.; во-вторых, уже сложившуюся федерацию и такое переходное состояние государства, когда оно еще не может быть признано федерацией, но уже имеет и все больше накапливает существенные федеративные черты, признаки, т. е. развивается по пути федерализации.

Но нередко соотношение рассматриваемых понятий представляется довольно упрощенно, схематично, односторонне: федерация — это форма государства, а федерализм — это лишь комплекс идей, теорий, доктрин соответствующего государственного устройства.

Федерализм — это не только теория и идеология, но и реальные политика и практика создания, построения, функционирования и развития федеративного государства. Из этого следует, что понятие «федерализм» шире понятия «федерация». Оно шире еще и потому, что охватывает и те процессы федерализации, которые происходят в недрах унитарного государства или конфедерации при переходе к федеративному устройству.

Необходимо отметить, что возникновение федеративных государств обусловлено различными причинами и, прежде всего, особенностями исторического развития той или иной страны.

Основным и главным вопросом федеративной формы территориальной организации государства является распределение компетенции между государством в целом (федерацией) и его субъектами (политико-территориальными единицами). В зависимости от его решения в каждом конкретном федеративном государстве определяется баланс власти в территориальном аспекте. Существует несколько моделей конституционно-правового распределения компетенции, которые складываются из таких элементов: исключительной компетенции федерации; исключительной компетенции субъектов федерации; конкурирующей компетенции федерации и ее субъектов; остаточной компетенции, распределяемой конституциями различно, в зависимости от степени децентрализации федерации. Эти модели будут рассмотрены ниже.

Федеративные государства имеют как преимущества, так и недостатки. Прежде всего, следует подчеркнуть, что реально функционирующих федераций в мире единицы и только относительно богатые страны могут быть федерацией. В отдельных федеративных государствах существуют сильные сепаратистские настроения, что нередко приводит к серьезным конфликтам, к угрозе целостности территории государства. Вместе с тем федеративные государства по определению более демократичные, чем унитарные государства, что проявляется в децентрализации власти, ее распределении между центром и субъектами федерации, хотя это можно утверждать лишь по отношению к действительным федерациям, в которых и субъекты федерации организацию власти внутри себя строят на основе децентрализации власти.

На раннем этапе развития федерализма как предпочтительной формы политико-территориального устройства существовала концепция дуалистического федерализма, которая нашла свое отражение в конституции США и сводилась к идее равновесия между центральной властью и властью субъектов федерации, имеющих свою компетенцию и не вмешивающихся в дела друг друга. Такая модель федерации резко отличалась от реальной жизни. Другая модель федерализма основана на идее взаимного дополнения центра и субъектов федерации, их взаимовыгодного сотрудничества и получила название кооперативного федерализма.

Таким образом, суть федерации заключается в решении проблемы разделения и взаимосвязи государственной власти федерации и государственной власти ее субъектов.

Разделение государственной власти между федерацией и её субъектами отражает федеративную природу государства, составляет суть федеративной государственности, а федерализм как принцип государственного устройства заключается именно в разделении полномочий и разграничении предметов ведения между федеральным центром и региональными государственными образованиями, без которого невозможно существование ни одного федеративного государства. Принципы такого разделения представляют собой одну из самых актуальных и сложных проблем теории и практики конституционного права, поскольку являются важнейшими факторами стабильности и эффективности функционирования государственной власти.

Федеративное государство характеризуется тем, что система взаимоотношений между центральными органами (федеральными органами государства) и органами власти в субъектах федерации строятся на основе конституционного распределения между ними, прежде всего, законодательных полномочий. Федерация (союз) состоит из государственных образований, которые обладают юридической и определенной политической самостоятельностью, но не являются суверенными. Субъекты федерации юридически лишены права участия в международных отношениях, и вся их властная деятельность должна соответствовать союзной конституции и союзному законодательству; в противном случае центральная власть имеет право применения принудительных мер по отношению к субъекту федерации.

Следующей чертой федеративного государства является наделение субъектов союза учредительной властью, т. е. последние имеют право принимать свою конституцию. Она, однако, не должна противоречить положениям федеральной конституции.

Наделяются субъекты федерации (это главная особенность федеративного государства, отличающая его от унитарного) правом принятия законодательных актов, действие которых распространяется только на территорию субъекта федерации и должно соответствовать федеральному законодательству. Следовательно, в каждом субъекте союза формируется и действует свой парламент, сфера законодательной компетенции которого определена общегосударственной конституцией или вытекает из ее положений.

Особенностью федеративного государства является наличие двойного гражданства. Гражданин субъекта федерации одновременно является гражданином союза. Субъекты федерации формируют свои исполнительные органы (правительство), свою собственную правовую и судебную систему.

Вместе с тем необходимо еще раз отметить, что федерация — это единое, целостное государство с едиными вооруженными силами, единой денежной единицей, финансовой и налоговой системами.

Федеративные государства, с точки зрения структуры, могут быть симметричными и асимметричными. При симметричном устройстве государства территориальные образования, входящие в него, имеют одинаковый статус. При асимметричном устройстве отдельные субъекты имеют особый статус.

Важно отметить, что в большинстве случаев федеративное устройство основано на чисто территориальном принципе. Вместе с тем в некоторых странах все субъекты федерации или часть их организованы с учетом национального (этнического, религиозного, языкового) состава населения.

Размежевание компетенции между федерацией и ее субъектами.

Важнейшим вопросом федеративного устройства является вопрос о разграничении компетенции между союзом и его членами. В связи с тем, что и федерация в целом, и ее субъекты обладают свойствами государственности, конституции федеративных государств разграничивают предметы ведения федерации и ее субъектов. Способы такого разграничения различны и имеют в своей основе сочетание таких элементов:

• — исключительная федеральная компетенция;
• — исключительная компетенция субъектов федерации;
• — конкурирующая (совместная) компетенция федерации и ее субъектов;
• — остаточная компетенция, распределяемая конституциями различно, в зависимости от степени централизации федерации.

От того, какой из этих четырех элементов положен в основу разграничения компетенции между союзом и его субъектами, зависит правовое положение субъекта федерации и характер тех отношений, которые возникают между федерацией и ее субъектами. В большинстве случаев используются различные сочетания видов распределения компетенции между государством и его субъектами.

Как правило, исключительной компетенцией наделяются федеральные органы. Это означает, что только органы федерации обладают властными полномочиями в отношении тех предметов ведения, которые перечислены в конституции. Обычно к исключительной компетенции федерации конституции относят:

• — проведение внешней политики государства;
• — оборона страны;
• — руководство вооруженными силами;
• — объявление войны и заключение мира;
• — регулирование таможенных отношений;
• — кредитно-денежная и банковская система;
• — наиболее важные и опасные отрасли производства (ядерная энергетика, вооружения и т. п.);
• — союзное гражданство и основные права человека;
• — сбор важнейших налогов и сборов;
• — организация федеральных государственных органов и др. Все остальные вопросы конституции относят к ведению субъектов федерации.

Исключительная компетенция может быть закреплена и за субъектами федерации. В эту сферу компетенции субъектов федерации федеральные органы не могут вмешиваться. Только органы субъектов союза могут обладать в данной сфере и осуществлять властные полномочия, а также органы местного самоуправления территориальных единиц субъектов федерации. Следует отметить, что данный способ распределения компетенции в чистом виде применяется редко, но как частный случай наряду с другими используется в США, Швейцарии и некоторых других странах. В Канаде, например, провинции по собственному исключительному праву решают вопросы изменения их конституций, кроме изменения формы правления; провинциального налогообложения; регулируют имущественные и гражданские права в провинции; правосудие в провинции и др. Обычно к ведению субъектов федерации конституции относят вопросы, не имеющие принципиального значения.

Субъекты федерации, обладая исключительными полномочиями, тем не менее, находятся в зависимости от центральной власти. Они лишены финансовой самостоятельности, а их собственные доходы крайне ограничены. Следовательно, существование возможно лишь за счет субсидий и дотаций, которые получают от союзного правительства. Финансовая зависимость является существенным дополнением к тому конституционному механизму, с помощью которого центральная власть подчиняет и контролирует субъекты федерации.

Конкурирующая компетенция подразумевает полномочия, используемые и федеральными органами, и государственными учреждениями субъектов федерации, включая и органы местного самоуправления. В этом случае компетенция может быть строго распределена между федерацией и ее субъектами, а может иметь и конкурирующий характер: органы субъектов федерации вправе принимать решения по любым вопросам определенной сферы, пока такие решения не приняты федеральными органами. В любом случае акты субъектов федерации не могут противоречить актам федеральных органов.

Но использовать — только в правоохранительных целях! В случае если в этом есть необходимость, подразделения милиции могут быть использованы в военных целях, но уже только федерацией. Иногда права федерации применять конкурирующую компетенцию ограничены. Германия использует эти полномочия только при обстоятельствах, требующих ее непосредственного участия.

Остаточная компетенция, т. е. не определенная конституцией, может быть посредством конституционной презумпции отнесена к любой из вышеперечисленных.

Конституции некоторых федеративных государств предусматривают возможность заключения соглашений между федерацией и ее субъектами по вопросам, отнесенным к их компетенции. Например, конституция Австрии возлагает заключение соглашений между федерацией и землями в зависимости от их предмета на федеральное правительство или на федеральные министерства.

Следует иметь в виду, что путем заключения взаимных договоров и соглашений конституционное распределение компетенции между федерацией и ее субъектами изменяться не может.

Отмечая верховенство общегосударственной конституции и законов федерации, необходимо заметить, что существует федеральный контроль над соблюдением их соответствующими субъектами федерации.

Организация публичной власти в субъектах федерации Для реализации своей компетенции субъекты федерации создают свои собственные органы власти и управления, которые регулируются либо союзными конституциями, либо конституциями субъектов союза. Общей закономерностью является то, что организация публичной власти в субъектах федерации почти всегда является копией федеральной формы правления.

Субъекты федерации (штаты, земли, провинции, республики), как правило, имеют свой законодательный орган, избираемый населением. Он может быть как однопалатным, так и двухпалатным.

Однопалатные парламенты и нижние палаты в двухпалатных парламентах обычно формируются тем же способом, что и союзные парламенты. В ряде стран субъекты федерации (штаты, земли, провинции) сами устанавливают способ избрания своих парламентов. Верхние палаты могут формироваться различным образом: выборы, назначение. Функции и полномочия законодательных органов субъектов федерации в целом аналогичны тем же, что и в федеральных парламентах.

Исполнительные органы также создаются в каждом государственном образовании. Однако в разных государствах, в зависимости от формы правления (президентская или парламентская) исполнительная власть формируется внепарламентским или парламентским способом.

В некоторых государствах субъекты федерации имеют собственные органы конституционного надзора, которые осуществляют контроль над соответствием регионального законодательства конституции.

Из всего сказанного можно сделать следующие выводы:

• — федерация — это государственное устройство единого, целостного государства, и ни одна территориальная часть его не может быть выделена из него, отделена от него; более того, федеративное устройство государства создает условия для укрепления единства и сплоченности, взаимодействия территориальных образований и не может быть причиной раскола страны;
• — федеративное устройство — это разделение властных полномочий между местным, региональным и национальным уровнями; облеченные властью избранные чиновники вырабатывают и осуществляют политику, приспособленную к местным и региональным нуждам;
• — федерализм представляет собой систему разделения власти между двумя или несколькими правительствами, полномочия которых распространяются на одних и тех же граждан и на одну и ту же территорию;
• — федерализм поощряет ответственность правительства перед народом, участие граждан и гражданскую ответственность, поскольку позволяет местным правительствам разрабатывать и обеспечивать выполнение местных законов;
• — федеральная система является гибкой и позволяет гражданам участвовать в управлении. Граждане свободны в праве претендовать на посты в правительстве любого уровня — местные и региональные правительства предлагают наибольшее количество постов и, пожалуй, наибольшие возможности провести определенные изменения в своих регионах.;
• — федерализм предоставляет политическим партиям многочисленные возможности для обслуживания своих избирателей. Даже если какая-то конкретная партия не имеет большинства в национальном законодательном органе или исполнительной власти, ей разрешается принимать участие в работе на региональном и местном уровнях.

В целом можно сказать, что федерализм обеспечивается определенными условиями. Как справедливо отмечает Леонид Смирнягин в своей статье «Судьба федерализма в России», к таким условиям относится, во-первых, «классическое» разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, которое дополняется еще и так называемым «вертикальным» разделением: на власть федеральную, региональную и местную (муниципальную). Каждая из них самостоятельна, подчинена только гражданам и от других властей независима. Во-вторых, регионы, то есть субъекты федерации, непосредственно участвуют в создании общегосударственных законов. Для этого служит верхняя палата парламента, где заседают «сенаторы» — прямые представители регионов, притом в равном числе от любого региона, большого или маленького. Они следят, чтобы общегосударственные законы не ущемляли региональные интересы и не порождали внутри страны вражды между районами, которая угрожает целостности государства. В-третьих, федерализм должен быть записан в основном законе страны, а не существовать «по понятиям», в силу каких-то традиций. При этом все три условия в единстве, а не поодиночке могут обеспечить развитие федерализма.

Особенно трудно, на первый взгляд, усвоить смысл вертикального разделения властей. Мы постоянно говорим: «уровни власти», «верхний уровень». Это в корне неверно. Российский исследователь федерализма Алексей Новиков использует для объяснения такую метафору: федерация есть конструкция не слоистая (наверху — федеральная власть, пониже — региональная, в самом же низу — муниципалитеты), а столбчатая, потому, что в каждой точке государства каждого гражданина обслуживают сразу три власти одновременно. В самом деле, гражданин избирает каждую из этих властей на особых выборах. Это значит, что каждая из этих властей получает легитимность только от гражданина, ответственна только перед ним, но вовсе не перед другой властью; «властной вертикали» тут просто не предусмотрено. Гражданин дает каждой из трех властей разные поручения (полномочия): скажем, федеральная власть содержит армию, региональная строит дороги, местная поддерживает коммунальное хозяйство. Стоит это усвоить, и станет понятно, что таким властям просто незачем подчиняться друг другу, ведь они выполняют разные задачи; значит, и тут нет места для властной вертикали. Наконец, каждую из этих властей гражданин наделяет из своего кармана отдельным бюджетом — в меру их нужд для выполнения поставленных перед ними задач. В «идеальном» федерализме эти ветви не зависят друг от друга и по финансам, так что подкрепить властную вертикаль нечем.

Многим такая конструкция кажется достаточно сложной. Гораздо проще представить себе именно властную вертикаль: на самом верху президент, отвечающий за все происходящее в стране, в регионах сидят губернаторы, которые отвечают перед президентом за все происходящее в своем регионе, а под губернаторами — подчиненные им мэры городов, которые ответственны за все в своем городе перед губернаторами. На практике же именно такое обилие лиц, отвечающих «за все» на разных уровнях, гораздо чаще приводит к сумятице и безответственности. Главный же недостаток такой системы в том, что разным видам общественных дел присущи разные масштабы, в которых стоит эти дела решать. Коммунальные услуги — это дело мэров, а не губернатора и уж тем более не президента, поэтому нелепо представлять себе президента страны, отвечающего перед народом за подготовку жилья к зиме. А вот дипломатия явно не дело мэров и даже не дело губернаторов. Вот и получается (в унитарном государстве), что президент, как бы отвечающий «за все», отвечает и за коммунальное хозяйство каждого городка, хотя всем очевидно, что это чистой воды фикция и что на деле его роль сводится к роли некоего надсмотрщика над теми, кто в реальности занят этими службами.

По мнению большинства западных исследователей, в современном мире наблюдается тенденция к федерализации, которая ведет к возникновению наряду со старыми традиционными федерациями новых федеративных государственных систем. Федерализация отнюдь не представляет собой установление федеративной системы в обычном смысле. Современные западные исследователи видят смысл федерализма, с одной стороны, в предоставлении составным частям федерации самостоятельности и самоуправления, а с другой — в обеспечении их участия в управлении государственными делами. Сам федерализм при этом рассматривается как хорошо испытанное средство для решения конфликтов, в том числе основанных и на этнических различиях.

Федерализм имеет достаточно оснований для того, чтобы его признать как одно из наиболее эффективных средств разрешения и управления социальными конфликтами, а также — трансформации их в менее тяжелое и менее острое состояние. В самой природе федерализма заложен большой воспитательный потенциал, который при умелом его раскрытии (а может быть, и при определенных условиях) может подготовить общество к рационально-прагматическому восприятию конфликтов. Федерализм как принцип общественных отношений может выступить в качестве «конструктора» (созидателя) взаимоотношений между отдельными социальными образованиями и государством и в значительной степени смягчить противостояния сторон, переводя конфликт в состояние состязательности и конкуренции.

Федерализм, основанный на принципе равновесия, формирует механизм согласительных мероприятий, который значительно снижает опасность трудноразрешимых конфликтов. В демократическом обществе, как правило, учитывается мнение не только большинства, но и меньшинства, и это также можно считать проявлением элемента федерализма, заключающегося в стремлении сохранить «равновесие между частями».

Демократическая федеральная система гораздо гибче реагирует на конфликты. Смысл федеральной организации хорошо проясняет английская поговорка, которая гласит: «лучше самоуправление, чем хорошее управление». Это значит, что любая возможность самостоятельно решать свои проблемы и удовлетворять интересы гораздо предпочтительнее любого проявления опеки и патернализма со стороны даже самой «хорошей» и «справедливой» центральной власти. Федерализм, строящийся на самоорганизации и самоуправлении, развивает чувство ответственности за происходящее в данной автономии, заставляя тем самым выбирать такие средства и способы разрешения возникающих коллизий, которые содержат в себе больше конструктивного, чем разрушительного.

Таким образом, федерализм, реализация его основных принципов на практике не позволяют разбалансировать взаимоотношения центра и территориальных образований. Идея федерального государства как раз и заключается в непременном сбалансированном разделении законодательных и исполнительных функций между центром и территориями.

Нарушение в распределении компетенций, вызванное, прежде всего превышением власти центра, приводит к усилению центростремительных элементов. Безусловно, центр не только может, но и обязан брать на себя такие важные компетенции, которые связаны с обеспечением целостности государства, но при этом (опять-таки ради сохранения единого организма) он должен отдать регионам те правовые полномочия, которые непосредственно касаются их самих, но которые также обеспечивают целостность существования федеративного государства". Разделение власти по вертикали и по горизонтали существенно ослабляет диктат центра. Федеральная компетенция уместна в тех сферах, в которых на первый план выступают объемные работы, требующие непременно совместных действий. Компетенция же субъектов федерации должна определяться интересами непосредственно тех, кто проживает в данном регионе, начиная с функции управления внутри территориальными делами, сбора налогов, социально-экономической и т. д.

Принцип плюрализма в субъектно-объектных отношениях в значительной степени смягчает конфликтные проявления, а равно и конфликты. Сочетания плюрализма и толерантности вдвойне помогает избегать или предупреждать конфликты.

Таким образом, федеративная система по сравнению с унитарной имеет гораздо больше возможностей для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений.

Очень важно отметить также, что федеративная система государственного устройства дает гражданам реальную возможность управлять своими делами, объединяться с другими людьми, разделять прерогативы законодательной, исполнительной и судебной властей и т. д. Федерализм можно рассматривать как систему правления, в рамках которой предприняты усилия для реализации способности самого народа «править» в собственном смысле этого слова, а не считать, что правит только «правительство».

Учитывая позитивный опыт западных стран, федеративное устройство государства пытались использовать многие страны мира. Однако историческая практика показала, что процесс построения федерализма не во всех странах приводил к желаемым результатам. Для того чтобы развитие федеративных отношений в государстве было успешным, необходимо соблюдение основных принципов и идей федерализма. Кроме этого необходимо учитывать и субъективный фактор: действительное желание граждан и территориальных образований разделять власть и решать вопросы управления сообща, а также нести ответственность за свои решения и действия.