Бюджетная система России и ее социальная составляющая

Финансовая организация современного общества основывается на перераспределении доходов, в организации которых важнейшую роль играют бюджеты семьи, муниципалитетов, региональных бюджетов и государства. Например, в России на местном уровне (на уровне муниципалитетов и региональном уровне) на социальные нужды и функционирование социальной инфраструктуры расходуется более 90% от их бюджетных ресурсов. Важнейшим условием жизнедеятельности семьи выступает семейный бюджет, который пополняется за счет хозяйственной деятельности членов семьи и мер по социальной поддержке населения со стороны муниципальных органов самоуправления, региональных и федеральных органов власти.

Категория «бюджет» имеет ряд определений, содержательные характеристики которых отражают социально-экономические и финансовые характеристики данного феномена:

• • бюджет — это финансовый план, намечающий желаемые показатели доходов, расходов ^{[1] на нужды государства и общественное потребление;}
• • бюджет — это денежная сумма, отражающая финансовое состояние определенного субъекта (государства, муниципалитета, семьи), зависящее от накопления финансовых средств, позволяющая оценить соответствие доходов и расходов денежных средств, т. е. баланс в течение, как правило, календарного года, финансовых средств, необходимых для обеспечения функций органов государственной власти по предоставлению ими государственных услуг населению^[2].

Бюджет — это совокупность финансовых отношений, регулируемых на законодательной основе, между правительством страны, с одной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, по поводу распределения ВВП и национального дохода путем формирования и использования централизованного фонда денежных средств государства на текущий год. Включает федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ и муниципальных образований, которые принимаются законодательными органами, имеет силу федерального или регионального законов, или решений муниципалитетов.

С финансовой точки зрения бюджетная система представляют собой централизованные в масштабах определенного государственного, регионального или муниципального образования фонды денежных средств, являющихся собственностью государства, его территориального образования (республики, области) или муниципалитета, от имени которых осуществляют формирование и использование бюджетных средств соответствующие компетентные органы государственной власти или органы местного самоуправления.

Бюджетное устройство зависит от государственного устройства. В унитарном государстве бюджетная система состоит из бюджетов двух уровней — государственного бюджета и местных бюджетов, находящихся в ведении органов местного самоуправления. В федеральных государствах применяются, как правило, три уровня: федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ (государственные бюджеты), а также местные (муниципальные) бюджеты.

Согласно ст. 6 Бюджетного кодекса РФ категория «бюджет» — это ежегодно утверждаемая форма образования и расходования денежных средств для обеспечения функций органов государственной власти и местного самоуправления.

Бюджетная система государства в определяющей мере зависит от развития экономики, с ее помощью государство влияет на экономическое и социальное развитие страны, организуя сбор и расходование фонда денежных средств на инвестиционные и социальные программы.

В соответствии со ст. 71 и 132 Конституции РФ и ст. 10 Бюджетного кодекса РФ бюджетная система РФ состоит из бюджетов:

• — федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;
• — бюджетов субъектов РФ (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

— местных бюджетов, имеющих своей целью формирование и расходование средств на реализацию задач и функций местных органов власти (местный бюджет — необходимый атрибут муниципальных образований и материальная основа местного самоуправления).

Для справки

Основными по размерам и значению среди государственных внебюджетных фондов являются социальные внебюджетные фонды:

• • Пенсионный фонд РФ (ПФР);
• • Фонд социального страхования РФ (ФСС);
• • Федеральный фонд обязательного медицинского страхования (ФФОМС).

Ранее также функционировал Государственный фонд занятости населения РФ; сейчас часть его функций исполняет Федеральная служба по труду и занятости (Роструд).

К экономическим внебюджетным фондам относятся:

• • Фонд развития промышленности (в прошлом — Российский фонд технологического развития) и отраслевые внебюджетные фонды научноисследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР);
• • финансовые фонды поддержки отраслей;
• • инвестиционные фонды и др.

С точки зрения разграничения доходов и расходов между уровнями бюджетной системы ее структурные элементы группируются следующим образом: консолидированный бюджет РФ, включающий федеральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов РФ.

В свою очередь консолидированные бюджеты субъектов РФ включают:

• — бюджеты субъектов РФ, в которые входят бюджеты: 22 республик, 55 краев и областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, 1 автономной области, 4 автономных округов (всего 85 субъектов РФ);
• — бюджеты муниципальных образований (местные бюджеты), в которые входят бюджеты 23 тыс. местных бюджетов, в том числе бюджеты 1821 муниципальных районов, 517 городских округов, более 20 тыс. бюджетов городских и сельских поселений^[3].

Виды бюджетов отличаются доходами, расходами, видами социальных услуг для населения, а поэтому находятся в сложной взаимосвязи, что отражается в самой терминологии: федеральный и региональные бюджеты, консолидированный бюджет (свод федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ и бюджетов местного уровня), местный бюджет (представляющий собой смету доходов и расходов местных органов государственного управления, включая бюджеты текущих затрат и бюджеты капитальных затрат).

В качестве принципов регулирования бюджетного устройства Бюджетный кодекс РФ (гл. 5) закрепил следующие: единство бюджетной системы (ст. 29), разграничение доходов и расходов (ст. 30), самостоятельность бюджетов и равенство бюджетных прав субъектов РФ, муниципальных образований (ст. 31).

Социальная составляющая в федеральном бюджете, региональных и местных бюджетах отражается по следующим видам: расходы на социальную сферу, включая: ЖКХ; охрану окружающей среды; образование; культуру, кинематографию и средства массовой информации; здравоохранение и физическую культуру, социальную политику; трансферты в государственные внебюджетные фонды.

В последние годы по этой группе расходов их совокупная величина примерно составляла:

• — 50% от общей величины расходов федерального бюджета;
• — 70% от общей величины расходов бюджетов субъектов РФ;
• — 80% от общей величины расходов местных бюджетов^[4].

При подготовке бюджетных проектировок в федеральном, региональных и местных бюджетах учитываются реальные доходы населения (оплата труда, пенсионное обеспечение, социальные выплаты), рассчитанные на основе прогноза социально-экономического развития страны по следующим показателям: величина ВВП, реальные располагаемые доходы населения, реальная заработная плата, численность населения по основным возрастным группам (трудоспособного возраста, моложе и старше трудоспособного возраста), ожидаемая продолжительность жизни, показатели состояния рынка труда (по видам деятельности и численности безработных), величина прожиточного минимума (в том числе для трудоспособного населения, пенсионеров, детей), численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума и т. д.

С социальной точки зрения, т. е. точки зрения организации жизнедеятельности населения страны, в целом, и в территориальном разрезе федеральный, региональные, муниципальные бюджеты и бюджеты государственных внебюджетных фондов определяют:

• — перечень услуг для населения (медицинских, социальных, коммунальных);
• — доходов (пенсий и пособий, заработной платы для работников бюджетной сферы);
• — публичных благ в форме обеспечения безопасности и правопорядка.

Бюджетное финансирование социальной сферы является важнейшей функцией государства, охватывающее обеспечение и управление процессами жизнедеятельности населения, создающего условия для постоянного и непрерывного процесса его воспроизводства, что требует значительных по объему финансовых ресурсов.

Весьма значительные объемы перераспределения средств в масштабах современных государств (от шестой до третьей части ВВП) вызвали необходимость существенного увеличения налогов на работающих и их работодателей. Это выразилось в росте так называемой величины предельной общей налоговой ставки, которая в 2012 г. варьировала в диапазоне от 32% в Японии до 66% в Бельгии (табл. 14).

Таблица 14

Величины налогов, доли социальных расходов в ВВП и продолжительность работы в ряде стран ОЭСР в 2011 г.

Источник: Кларк Г. Прощай нищета! Краткая экономическая история мира / пер. с англ. М.: Изд-во Института Гайдара, 2012. С. 217.

Обратить внимание!

Величина предельной общей налоговой ставки применяется для налогообложения дохода, в границах которого доход облагается налогом по определенной ставке, которую относят к определенной величине дохода. Тем самым применяются так называемые ступени налоговой шкалы (taxation bracrets). Например, доходы в Великобритании в начале 2000;х гг. в размере от 3000 до 19 300 фунтов стерлингов облагались налогом по ставке 25%; сумма дохода, превышающего 19 300 фунтов стерлингов — по ставке 40 %^[5].

Величина предельной общей налоговой ставки включает: налоги на физических лиц, страховые отчисления работников и работодателей в системы пенсионного, медицинского и других видов социального страхования, а также налог с продаж. Например, в США подоходный налог с физических лиц по прогрессивной шкале: годовой доход до 9,5 тыс. долл, включительно облагается налогом по ставке 10% (это минимальная налоговая ставка подоходного налога), свыше 500 000 долл. — по ставке 37%.

В России отсутствует практика прогрессивной налоговой шкалы для взимания подоходного налога с заработной платы. Она применяется только в случае пенсионного страхования, при этом ее отличие состоит в использовании регрессивной ставки. На 2018 г. верхний предел заработной платы составил 991 тыс. руб., а тариф был установлен в размере 22% от заработной платы, Выше этого предела страховой тариф уплачивается в пониженном размере — 10% от величины заработной платы.

Тем самым прогрессивные шкалы при исчислении подоходного налога, которые применяется в большинстве ЭРС при взимании подоходного налога, а также регрессивные страховые взносы на пенсионное страхование являются важнейшими механизмами перераспределения трудового дохода на протяжении всей трудовой жизни и в послетрудовой период.

Примечательно, что величина налогов, как видно из табл. 14, не увязана с фактическими трудовыми затратами (с величиной отработанного времени в годовом исчислении), хотя доля социальных расходов на общественные блага (доля социальных расходов в ВВП) весьма существенна: от 16% ВВП (Япония) до 37% (Дания). Это свидетельствует о важности сложившихся перераспределительных механизмах, основанных на принципах солидарности.

В то же время финансирование социальной сферы не может быть отнесено исключительно только к функциям государства. Активную роль играют институты обязательного и добровольного социального страхования, а также корпорации.

Финансовая организация системы социального страхования в определяющей степени зависит:

• • от видов и структуры пособий;
• • условий их выплат (расходов);
• • механизма сбора и распределения страховых ресурсов, который связывает воедино взносы и выплаты.

Достижение баланса доходов и расходов в системе социального страхования достигается с помощью учета:

• • численности плательщиков страховых взносов;
• • численности получателей пособий, пенсий или медицинских услуг;
• • объемов требуемых средств для бенефициариев;
• • величины заработной платы застрахованных лиц.

Для обеспечения достаточности финансовых ресурсов социальное страхование распределяет ущерб от социальных рисков между всеми страхователями с помощью предварительной оценки расходов и сбора средств (авансированных платежей) на будущие расходы.

Социальное страхование осуществляется через автономные страховые фонды, формируемые за счет страховых взносов, которые выплачиваются за каждого застрахованного его работодателем, самим работнике ком и в необходимых случаях органами государственного управления (центральными и местными) из бюджетных средств; крут обеспечиваемых в его рамках — застрахованные лица. Например, в России сегодня используется резервирование части оплаты труда, которое осуществляется в форме выплат страховых взносов в государственные внебюджетные фонды. Примечательно, что в отличие от большинства ЭРС, в которых финансово участвуют в резервировании средств сами работники (за счет своей заработной платы), в России роль страхователей играют исключительно только работодатели (табл. 15). Во многом это объясняется заниженными размерами заработной платы у большинства российских работников.

Таблица 75

Существующая финансовая модель распределения страховых взносов по видам обязательного социального страхования в России, % от величины заработной платы

наемного персонала

В большинстве ЭРС доля затрат на рабочую силу составляет 50—60% ВВП. В составе российского ВВП на эти затраты в 2015 г. приходилось не больше 32 %^г. Например, при существующем размере страхового тарифа на пенсионное страхование в размере 22% от заработной платы и сложившихся периодов трудовой деятельности (38 лет) и получения пенсий (20 лет) размеры заработной платы в обрабатывающих отраслях экономики, сложившемся эффективном страховом тарифе позволяют зарезервировать средств на пенсии, которые по коэффициенту замещения находятся в интервале 35—39% от размера заработной платы (что ниже рекомендованного МОТ размера в 40% при минимальном трудовом стаже в 30 лет, а также весьма низки с позиции покупательной способности: находятся, как правило, в диапазоне 110— 170% от прожиточного минимума пенсионера, что примерно на треть ниже, уровней достигнутых в СССР в 1970—1980 гг.)^[6][7].

С финансовых позиций социальное страхование выступает как институт, обеспечивающий соответствие денежного эквивалента объема прав застрахованных с объемом финансовых ресурсов. Используя специальные финансовые механизмы, он должен обеспечивать устойчивую сбалансированность доходов и расходов системы социального страхования и включает в себя механизмы:

• • накопления страховых ресурсов для покрытия будущих расходов;
• • прогнозной оценки и статистики страховых событий, заблаговременного распределения финансовых ресурсов во времени (регулярная долгосрочная и авансированная уплата взносов) между теми застрахованными наемными работниками, кто подвержен риску, а также их работодателями;
• • социальной защиты, основанной на сочетании принципов солидарности и возмездности в рамках общественной взаимопомощи, на публичных (обязательных по характеру) правовых отношениях.

В этой связи речь идет об управлении общественными финансами, объектом управления которых выступают денежные ресурсы «совместного» использования (общественные финансы), что и отличает их от денежных ресурсов «индивидуально» используемых юридическими (корпоративные финансы) или физическими (личные финансы) лицами.

Субъектами управления общественными финансами являются публично-правовые образования (Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования), действующие в соответствии с нормами публичного права и наделенные ими определенными властными (т. е. предусматривающими право или обязанность применения мер принуждения) полномочиями для достижения общественно-значимых целей. Важнейшей характеристикой любой системы управления общественными финансами является сложная многоуровневая (иерархичная) структура ее элементов. В каждом публично-правовом образовании решения принимаются высшими законодательными и исполнительными органами (парламентом, правительством, администрацией), а также финансовым органом, уполномоченным разрабатывать проект бюджета и организовывать его исполнение ведомствами, которые исполняют бюджет и которые могут иметь несколько соподчиненных уровней, и подведомственными им бюджетными учреждениями.

Поэтому эффективность бюджетных институтов (правил и процедур) в существенной степени зависит от разграничения полномочий (прав и обязанностей) и ответственности между субъектами принятия решений. В этой связи их развитие в основном сводится к поиску оптимальной степени децентрализации управления общественными финансами. При этом различают: а) децентрализацию ресурсов и децентрализацию полномочий, и б) формальную и неформальную децентрализацию.

Организационной формой управления общественными финансами выступает циклический во времени процесс составления, утверждено

ния, исполнения, аудита и контроля бюджетов (бюджетный процесс), являющийся неотъемлемым атрибутом любого публично-правового образования.

Целью управления общественными финансами является исполнение финансовых обязательств публично-правовых образований, возникающих в связи с осуществлением их полномочий и функций перед физическими и юридическими лицами, другими публично-правовыми образованиями, субъектами международного права, т. е. расходных обязательств разного типа.

Для справки

В Бюджетном кодексе РФ (гл. 4) среди 11 видов расходов выделяются следующие их направления, предназначенные для реализации социальной политики государства в следующих областях: ЖКХ, охрана окружающей среды, образование, здравоохранение, спорт, культура, социальное обслуживание, социальное обеспечение населения.

Одной из предпосылок развития системы управления социальным сектором является знание современного уровня расходов и обоснования их финансовых объемов. Например, насколько эффективно они расходуются, а также для целей прогнозирования социальных расходов и финансовой нагрузки на различные группы плательщиков взносов (работодатели, работники и правительства). В этой связи существенное значение для характеристики целевых направлений государственных и муниципальных расходов имеет их классификация, отражающая их целевое назначение.

• [1] Бизнес: Оксфордский толковый словарь: англо-русский. М.: Изд-во «Прогресс-Академия», 1995. С. 80.
• [2] Мацкуляк И. Д. Энциклопедический словарь. Современная рыночная экономика /общ. ред. В. И. Кушлин, В. П. Чичканов. М.: Изд-во РАГС, 2004. С. 48.
• [3] Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / под ред. Г. Б. Поляка. 4-е изд. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015.С. 32.
• [4] Бюджетная система России: учебник для студентов вузов, обучающихся по экономическим специальностям / под ред. Г. Б. Поляка. С. 99, 100, 104, 111, 112.
• [5] Бизнес: Оксфордский толковый словарь: англо-русский. М.: Изд-во «Прогресс-Академия», 1995. С. 628.
• [6] Эти цифры ежегодно фиксируются в федеральных законах РФ о бюджетах ПФР, ФФОМС и ФСС.
• [7] Аналогичная картина с крайне низкой официально регистрируемой заработнойплатой фиксируется в большинстве постсоветских стран. Например, в Азербайджане, Армении, Казахстане, Таджикистане доля оплаты труда в ВВП составляла в последниегоды весьма скромные доли 17—22%.