Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в условиях макроэкономической нестабильности

Введение

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в условиях макроэкономической нестабильности Выводы и рекомендации Использованные источники

Тема контрольной работы «Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в условиях макроэкономической нестабильности» по дисциплине «Управление экономикой».

Цель работы — проанализировать состояние выполнения «Общегосударственной программы реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства Украины на 2009;2014 годы» в разрезе запланированных направлений, выявление обстоятельств, которые осложнили ее реализацию; определить основные проблемы и риски относительно достижения ее запланированной цели и заданий, сформулировать предложения относительно обеспечения надлежащего и своевременного выполнения ее мероприятий в соответствии с утвержденным законом плану.

Реформирование жилищно-коммунального хозяйства в условиях макроэкономической нестабильности

Цель «Общегосударственной программы реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства на 2009—2014 годы» (далее — Программа), утвержденной Законом Украины в 2009 г., заключается в определении принципов реализации государственной политики реформирования жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ), осуществлении мер по повышению эффективности и надежности его функционирования, обеспечении устойчивого развития для удовлетворения потребностей населения и хозяйственного комплекса в жилищно-коммунальных услугах (ЖКУ) в соответствии с установленными нормативами и национальными стандартами.

Согласно Программе, основными направлениями реформирования рынка ЖКХ определены следующие:

— проведение взаимосогласованной тарифной, инвестиционной политики и политики в сфере развития внутреннего рынка; разработка прозрачного механизма формирования цен и тарифов на продукцию и услуги предприятий ЖКХ;

— реализация эффективной антимонопольной политики и осуществление институциональных преобразований на рынке жилья и ЖКУ, направленных на развитие рыночных отношений и конкуренции;

— стимулирование инновационной, инвестиционной и энергосберегающей активности субъектов хозяйствования.

Проведение мониторинга реализации данной Программы и корректировка (актуализация) предусмотренных ею мер являются предпосылкой успеха реформ и должны стать важным элементом государственной политики в этой сфере. Не случайно законом предусмотрен ряд мер по привлечению к мониторингу Верховной Рады Украины (ежегодное, до мая месяца, предоставление ей отчета о выполнении Программы) и общественности, а также обеспечение органом управления, отвечающим за деятельность в данной сфере, широкого распространения (обнародования) информации по этим вопросам. В соответствии с законом, результаты мониторинга, в частности, должны освещаться в СМИ в порядке, установленном Кабинетом Министров Украины.

Поскольку с момента принятия данной Программы прошло уже 2,5 года (из отведенных на ее реализацию 5,5), можно сделать предварительные выводы о полученных результатах, определить угрозы и риски относительно ее выполнения в соответствии с утвержденными законом направлениями, предоставить рекомендации по совершенствованию проведения реформы.

Наиболее существенные результаты достигнуты в направлении «Развитие государственного регулирования естественных монополий на рынке коммунальных услуг». Так, был принят Закон Украины «О Национальной комиссии регулирования рынка коммунальных услуг (НКРРКУ). До ее же создания лицензирование деятельности предприятий в сфере теплоснабжения (с производственными мощностями свыше 20 Гкал), водоснабжения и водоотведения (для компаний, обслуживающих населенные пункты с численностью свыше 100 тыс. чел., а также несколько населенных пунктов) и формирование тарифов на соответствующие услуги временно переданы Национальной комиссии регулирования электроэнергетики Украины (НКРЭ), что позволило постепенно уйти от популистских подходов к формированию тарифов, и перейти на внедрение прозрачных, понятных и согласованных процедур установления тарифов на услуги тепло-, водоснабжения и водоотведения, а также на газ и электроэнергию и т. п.

Нерешенность вопроса создания НКРРКУ тормозит развитие нормативно-правового регулирования в этой сфере, задерживает процесс приведения коммунальных тарифов к экономически обоснованному уровню. Как следствие, не удается остановить рост убытков предприятий ЖКХ, отсутствуют условия для проведения модернизации и реконструкции предприятий, почти не реализуются энергосберегающие программы, продолжают расти потери энергетических и других ресурсов.

В 2009 г. уровень доходов, позволяющий населению получать субсидии на оплату жилья и ЖКУ, был снижен с 20 до 15% от совокупного дохода семьи, а для пенсионеров — с 15 до 10%, поэтому возможное постепенное повышение тарифов до экономически обоснованного уровня не приведет к возникновению социальной напряженности в обществе. Процедуры установления тарифов должны быть прозрачными и понятными для населения и бизнеса, как это и предусмотрено законом о НКРРКУ.

В последнее время Президент Украины предложил ряд инициатив по совершенствованию государственного регулирования на рынке естественных монополий. В частности, своим поручением от 14.02.2011 г. «О совершенствовании государственного регулирования деятельности субъектов естественных монополий на рынке коммунальных услуг» он обязал Правительство:

— рассмотреть вопросы целесообразности установления ограничений на включение в тарифы на коммунальные услуги, производимые или предоставляемые предприятиями теплоснабжения, расходов на обслуживание привлеченных кредитных ресурсов;

— установить предельные уровни рентабельности для предприятий, производящих или предоставляющих коммунальные услуги;

— проанализировать принципы формирования тарифов на коммунальные услуги, производимые или предоставляемые предприятиями;

— определить составляющие расходов, учтенных при установлении тарифов, а также их экономическую обоснованность;

— подготовить и утвердить соответствующий порядок формирования тарифов на коммунальные услуги.

Эти поручения, несомненно, своевременны. Однако для их должного выполнения необходимо окончательно определиться с субъектом, осуществляющим регулирование естественных монополий на рынке коммунальных услуг (это должно быть либо создание новой комиссии, либо внесение изменений в законодательство и утверждение функций регулирования на этом рынке в полномочиях НКРЭ).

Кроме того, Президент дал поручение Правительству обеспечить переход к установлению единых по всей Украине тарифов на коммунальные услуги (тепло-, водоснабжение и водоотведение). Считаем такое решение ошибочным, поскольку оно не отвечает принципам Программы, а именно: тариф на тепловую энергию, по состоянию на 1 июля 2010 г., для разных предприятий Украины колебался в пределах от 130,6 (Киев) до 399,79 грн./Гкал (Ужгород), то есть отличался почти втрое; диапазон тарифов на водоснабжение был от 1,44 (Винница) до 4,17 грн./м³ (Черновцы), то есть отличался почти в 3 раза; на водоотведение — соответственно, от 0,78 (Симферополь) до 3,06 грн./м³ (Луганск), то есть почти в 3,5 раза.

Такая ситуация обусловлена структурой использования топливных ресурсов, эффективностью оборудования соответствующих коммунальных предприятий, организацией процесса производства, возможностями погашения разницы в тарифах за счет городского бюджета и т. п. При таких условиях переход на единый тариф экономически нецелесообразен, поскольку не будет поощрять предприятия ЖКХ внедрять энергоэфективные технологии и оптимизировать свои расходы, так как это не будет влиять на тариф, который всегда будет «средним по больнице». Не понятно, как отдавать кредиты, взятые предприятиями для внедрения энергоэфективных мер, поскольку не будет экономии, за счет которой они должны погашаться. Не понятно также, кто и как будет регулировать капитальные расходы отдельных предприятий ЖКХ, в том числе оплаченные за счет кредитов. Таким образом, полностью теряется смысл привлечения частного капитала к модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры и, соответственно, реализации проектов на принципах государственно-частного партнерства.

По своему качеству коммунальные услуги чрезвычайно отличаются по отдельным населенным пунктам, поэтому должны иметь разную стоимость для соответствующих потребителей. В противном случае возникает социально несправедливая и рискованная ситуация, когда население, получающее некачественные коммунальные услуги (например, некачественную питьевую воду, которая, к тому же, подается лишь несколько часов в день), будет платить ту же цену, что и население, которое пользуется более качественными услугами. Таким образом, те, кто получают некачественные коммунальные услуги, практически будут дотировать через оплату усредненных тарифов тех, для кого будут предоставляться качественные коммунальные услуги. В случае привлечения к выравниванию ситуации денежных средств, например, государственного бюджета, она вряд ли станет более справедливой, поскольку высокий качественный уровень коммунальных услуг для определенной части общества будет оплачивать все общество, причем в большинстве случаев за счет социально незащищенных слоев населения (через снижение уровня социальных выплат, заработных плат бюджетников, пенсий и т. п.).

Важно заметить, что, согласно действующему законодательству, коммунальная инфраструктура является собственностью соответствующей территориальной общины, а потребителями коммунальных услуг — ее члены. Следовательно, именно они должны решать вопросы оптимального соотношения между качеством коммунальных услуг и тарифами (которые конкретная территориальная община будет способна оплатить, в том числе с учетом возможностей местного бюджета). При этом в отдельных случаях может быть предусмотрено предоставление государственной помощи: государственное кредитование на льготных условиях, государственные гарантии под кредиты международных финансовых организаций, трансферты местным бюджетам под определенные социально и экологически значимые программы развития коммунальной инфраструктуры. Однако считаем, что основным источником развития коммунальной инфраструктуры конкретной территориальной общины должны быть взносы ее членов (через тарифы) и денежные средства местного бюджета. При таких условиях каждая конкретная территориальная община должна определиться, какой именно набор коммунальных услуг и какого качества для нее приемлем с точки зрения обобщенного (в пределах территории) уровня платежеспособности населения.

На наш взгляд, регулирующая и социальная роль государства в развитии территориальных коммунальных сетей (в том числе и в отношении тарифов) должна быть сосредоточена, в первую очередь, на таких важных аспектах, как охрана окружающей среды и энергосбережение (через государственную поддержку инвестиционных проектов энергосберегающего и экологического характера), а также поддержка социально уязвимых слоев населения (через совершенствование адресного субсидирования оплаты ЖКУ).

Переход на единые тарифы является очень сложным процессом и может привести к существенным отрицательным последствиям для отдельных предприятий и территорий. Не понятно, каким образом будет возмещаться (за счет государственного бюджета, взаиморасчетов между предприятиями и т. п.?) разница в тарифах для предприятий, где себестоимость производства коммунальных услуг значительно превышает среднюю по Украине.

Кроме того, в условиях, когда оплата коммунальных услуг покрывает 100% расходов, предприятия с разным уровнем себестоимости товара (услуги) оказываются в неравных условиях хозяйствования, а именно:

а) предприятия, где себестоимость производства тепловой энергии, водоснабжения или водоотведения ниже соответствующего среднего тарифа по Украине, будут иметь возможность покрывать свои расходы на 100%, независимо от уровня оплаты соответствующих услуг на конкретной территории;

б) предприятия, где себестоимость производства коммунальных услуг превышает соответствующий средний тариф по Украине, не будут получать достаточно денежных средств для компенсации своих расходов.

К тому же компенсационные платежи эти предприятия будут получать с задержкой, что приведет к быстрому наращиванию ими долгов, невозможности рассчитаться с поставщиками топлива, перебоям в предоставлении услуги спровоцирует социальную напряженность на соответствующей территории. Заметим, что подобный подход 4—5 лет назад был внедрен на рынке электроэнергии. Несмотря на то, что на электроэнергетическом рынке существует государственное предприятие «Энергорынок», осуществляющее взаиморасчеты между энергетическими компаниями в рамках функционирования единого оптового рынка электроэнергии, подобная система проявила себя как крайне неэффективная. Ввиду этого Программой экономических реформ, утвержденной Президентом Украины, для электроэнергетической отрасли предусмотрено упразднение системы единых тарифов.

Почти ничего не удалось сделать в направлении «Формирование государственной жилищной политики, создание развитой конкурентной среды на рынке обслуживания жилья, в том числе внедрение комплексной реконструкции кварталов (микрорайонов) устаревшего жилого фонда, с привлечением инвесторов-застройшиков на конкурсных основах». Между тем эта задача является одной из первоочередных в данной Программе, а жилищная проблема в Украине — одной из наиболее болезненных, поскольку очень влияет на уверенность людей в будущем, производительность их труда, состояние здоровья и продолжительность жизни. Согласно исследованию, проведенному в апреле 2008 г. Украинским центром социальных реформ и Центром «Социальный мониторинг», нерешенность жилищной проблемы — вторая среди причин отсрочки рождения первого (следующего) ребенка и уступает место только трудностям материального обеспечения. По результатам опросов, в 2007 г. доля домохозяйств, оставшихся очень неудовлетворенными жилищными условиями, составляла 5,7%, неудовлетворенными — 18%, не очень удовлетворенными — 34,1%. По результатам социологического опроса, проведенного Институтом социологии НАН Украины, в 2008 г. 51,2% украинцев имели жилищные условия, требовавшие улучшения, а 3,1% — жилищные условия, не пригодные для проживания.

Согласно оценке Института экономики и прогнозирования НАН Украины, сделанной накануне кризиса, те, кто способен самостоятельно обеспечить себя жильем, реально составляют лишь 10% населения, из них только 3% могут покупать и строить жилье с любыми (то есть даже очень высокими) техническими, количественными и ценовыми характеристиками, 7% — строить жилье в кредит. Для 80% населения перспективы обновления или улучшения жилищных условий остаются неопределенными. Потребности очередников в жилье ежегодно удовлетворяются лишь на 1,4—1,6%. Следовательно, при постановке на учет можно надеяться получить квартиру не раньше, чем через 65—67 лет. По предварительным оценкам, накануне кризиса доля населения, потенциально способного приобрести жилье, не превышала 15%, а доля населения, способного приобрести жилье в течение 5 лет, — 3%. Финансово-экономический кризис усугубил существующие проблемы. Социально незащищенные слои остались без внимания государства — программа социального жилья не работает и существует лишь на бумаге. Новая форма объединения граждан для обслуживания жилых домов — ОСМД — в условиях действующего правового регулирования оказалась неэффективной и порождает значительно больше проблем, чем их решает.

Неспособность на протяжении последних 10 лет подготовить и принять новый Жилищный кодекс, который бы решил ряд проблем, существующих на рынке жилья в Украине, аматорский подход к совершенствованию жилищного законодательства (в частности, об ОСМД) свидетельствуют о необходимости применения комплексных системных подходов к реализации жилищной политики в Украине. Одной из первоочередных задач Программы в этой сфере признаны подготовка и принятие Закона Украины «Об основах государственной жилищной политики», который должен утвердить общие принципы и подходы к решению жилищной проблемы в Украине и формированию современного рынка по обслуживанию жилья. В соответствие с этими принципами должны быть приведены проект Жилищного кодекса Украины, законодательство об ОСМД, социальное жилье, энергоэффективность зданий и т. п.

В 2009 г. предыдущее Правительство подготовило и внесло на рассмотрение Верховной Рады Закон Украины «Об основах государственной жилищной политики», который должен был заложить фундамент для формирования в Украине новой жилищной политики. К сожалению, он не был поддержан. Таким образом, на начало 2011 г. новый законопроект об основах государственной жилищной политики не подготовлен, Жилищный кодекс в редакции ко второму чтению содержит ряд несогласованных вопросов, а также ряд положений, которые не будут способствовать обеспечению граждан Украины правом на жилье, поэтому он не выносится на окончательное рассмотрение Верховной Рады. Закон «Об энергоэффективности зданий», после возвращения в профильное министерство в связи с изменением состава Правительства, до сих пор не доработан и не представлен Правительству. Принятая распоряжением Кабинета Министров Украины от 17.02.2010 г. № 243-р «Концепция развития жилищной кооперации и внедрение жилищных строительно-сберегательных касс в Украине» не реализуется.

Приостановлены прогнозирование потребностей в жилье по категориям населения и определение его необходимых объемов на среднеи долгосрочную перспективу, несмотря на то, что это предусмотрено Программой. Не осуществляется мониторинг рынка жилья и жилищных услуг. Вопросы обеспечения граждан, которые пользуются правом на социальное жилье и стоят в очереди на его приобретение, остались открытыми, учет таких граждан не ведется.

Почти ничего не сделано в плане технического переоснащения ЖКХ, сокращения удельных показателей использования энергетических и материальных ресурсов, необходимых для производства (предоставления) ЖКУ, в том числе не создан действенный и прозрачный механизм стимулирования использования альтернативных источников энергии и видов топлива. И дело не только в том, что профильным министерством почти не выполнены меры, запланированные Программой. Проблема, в основном, заключается в следующем: в несовершенстве системы финансирования модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры, в частности, в отсутствии эффективной тарифной политики, критериев и методов предоставления государственной поддержки в этой сфере (за счет бюджетных средств и налогового стимулирования); в несовершенстве правового регулирования государственно-частного партнерства и привлечения денежных средств международных финансовых организаций. В разработанных для отдельных территорий схемах тепло-, водоснабжения и водоотведения содержатся приемлемые варианты технического переоснащения отрасли. Вместе с тем нет расчетов окупаемости предложенных мер по модернизации инфраструктуры, не определены источники привлечения финансовых ресурсов, механизмы и правовые формы их использования, не предусмотрены меры стимулирования энергоэффективности и энергосбережения. Без решения этих вопросов негативные тенденции в жилищно-коммунальной инфраструктуре будут лишь усиливаться.

Как положительный момент можно назвать принятие Законов Украины «Об особенностях передачи в аренду и концессию объектов централизованного тепло-, водоснабжения и водоотведения, находящихся в коммунальной собственности» и «О государственно-частном партнерстве», что стало важной законодательной базой для широкого привлечения частного капитала в развитие коммунальной сферы. В то же время сегодня серьезный частный сектор не имеет экономических стимулов для реализации проектов в форме государственно-частного партнерства на предприятиях ЖКХ вследствие отсутствия рыночной модели хозяйствования в этой сфере, ограничений в формах собственности и слишком высоких рисков инвестирования. Решение этих проблем требует активных совместных усилий органов центральной власти по вопросам ЖКХ и развития государственно-частного партнерства путем разработки эффективных нормативно-правовых актов.

Согласно информации Министерства регионального развития, строительства и ЖКХ, в сфере централизованного теплоснабжения на условиях аренды объектов коммунальной теплоэнергетики на сегодняшний день работает 32 предприятия в 13 регионах, на условиях концессии сроком на 40 лет — лишь 1 предприятие (Артемовск Донецкой области). В сфере централизованного водоснабжения на условиях аренды работает ООО «Инфоксводоканал» (Одесса), на условиях концессии — ООО «Лугансквода» и ООО «Чистая вода — Бердянск». Опыт деятельности этих предприятий говорит о целом ряде серьезных проблем во взаимоотношениях частных инвесторов, государства, органов местного самоуправления и населения.

Важным направлением реализации Программы являются привлечение инвестиций и сотрудничество с международными финансовыми и донорскими организациями. Несмотря на то, что сегодня существуют определенные положительные примеры сотрудничества предприятий ЖКХ со Всемирным банком в рамках реализации проекта «Развитие городской инфраструктуры» (общей стоимостью 140 млн. дол.), подобные проекты не получили своего дальнейшего распространения. Так, например, подписанное 2 февраля 2010 г. в Киеве финансовое соглашение с Европейским инвестиционным банком (проект «Развитие системы водоснабжения и водоотведения в Николаеве») до сих пор даже не представлено на ратификацию Верховной Рады, что отрицательно сказывается на имидже Украины и ухудшает экологическую ситуацию в Николаеве.

В определенной мере отвечает Программе процесс привлечения общественности к формированию жилищной политики и реформированию ЖКУ.

Однако в настоящее время не создана информационно-аналитическая система сбора, передачи, анализа и мониторинга информации о реформировании этой отрасли. Как следствие, невозможно определить степень достижения индикаторов Программы на протяжении ее реализации. Отчет Министерства по вопросам ЖКХ (предоставление которого было предусмотрено еще в мае 2010 г.) о ходе реализации Программы не рассмотрен Верховной Радой и не опубликован. Заметим, что анализ состояния выполнения данной Программы по имеющимся в информационном пространстве данным оказался сложным. Показатели, достижение которых предусмотрено Программой, отсутствуют даже в материалах последней коллегии отраслевого министерства, которая состоялась летом 2010 г., не говоря уже о других открытых источниках (сайт министерства, печатная информация). Таким образом, можно сделать вывод о ненадлежащей работе данного министерства по созданию научно обоснованного подхода к мониторингу реализации Программы и проведению мер по широкому распространению информации среди общественности.

Анализ результатов выполнения Программы за 2010 г. по основным показателям обнаружил, что информация по многим запланированным индикаторам отсутствует в статистических справочниках и электронном информационном пространстве. В то же время имеющиеся данные свидетельствуют, что запланированные показатели достигнуты лишь по количеству созданных ОСМД (по состоянию на 1 июля 2010 г. — 10 945).

Вызывает обеспокоенность то, что отрицательные процессы на рынке ЖКХ не только не остановились, но и достаточно активно развиваются. Так, на 1 июля 2010 г., например, дебиторская задолженность предприятий ЖКХ составила 12,2 млрд. грн. (по сравнению с 8,1 млрд. грн. в 2007 г.), кредиторская — 13 млрд. грн. (по сравнению с 8 млрд. грн.). Убытки предприятий ЖКХ за I полугодие 2010 г. достигли 968 млн. грн., тогда как в 2006 г. были равны 1,6 млрд. грн. Общая же задолженность предприятий теплокоммунэнерго за газ с 2000 по 2010 г. достигла в целом 9311,6 млн. грн. (по оценкам специалистов, по объему их можно сравнить с бесплатным потреблением газа всеми предприятиями отрасли на протяжении года). Возрастает доля сетей, находящихся в аварийном состоянии (в 2010 г. — 37% водопроводных сетей по сравнению с 33% в 2007 г., 34% канализационных сетей по сравнению с 30% в 2007 г.), и т. п.

Заметим, что любую программу можно реализовать согласно плану только при условии ее надлежащего финансирования. Начиная с 2002 г. в Украине внедрен программно-целевой метод формирования бюджета, по которому для каждой государственной целевой программы должна разрабатываться бюджетная программа, содержащая в себе показатели результативности и эффективности ее реализации и необходимый для ее выполнения объем денежных средств. Такой подход дает результаты благодаря проведению эффективной финансовой политики.

Государственным бюджетом Украины на 2010 год на финансирование «Общегосударственной программы реформирования и развития жилищно-коммунального хозяйства на 2009—2014 годы» и «Общегосударственной программы „Питьевая вода Украины“ на 2006—2020 годы» в целом предусмотрено 541 124,2 тыс. грн., из которых, по состоянию на 1 января 2011 г., фактически профинансировано 435 099,7 тыс. грн., или 80,4% от запланированного.

Проанализируем, как финансировалась Программа в соответствии с Государственным бюджетом Украины на 2010 год (табл. 1, 2) и основными принципами программно-целевого метода.

В таблице 1 приведены данные о финансировании из Государственного бюджета Украины бюджетных программ в сфере ЖКХ в рамках указанных общегосударственных программ.

Из приведенного в таблице 2 сравнительного анализа направлений деятельности и объемов их финансирования следует, что:

— формирование бюджетных программ профильным министерством непрозрачно и непонятно с точки зрения выполнения мер, утвержденных отмеченными Программами;

— направления деятельности по реформированию и развитию ЖКХ, предусмотренные Программой, и показатели ее результативности слабо коррелируются с бюджетными программами в сфере ЖКХ. Кроме того, ежегодно изменяются их перечень и название, что не позволяет государству проводить определенную стратегическую политику в этой сфере и оценивать эффективность ее реализации.

Таким образом, финансирование данных общегосударственных программ в сфере ЖКХ противоречит принципам Бюджетного кодекса Украины, которым предусмотрено использование программно-целевого метода, а именно:

Таблица 1

Финансирование бюджетных программ в сфере ЖКХ в 2010 г.

Таблица 2

Сравнительный анализ запланированных и предусмотренных в Государственном бюджете Украины на 2010 год денежных средств на реализацию Программы

* Государственный бюджет Украины на 2010 год не содержит отдельной бюджетной программы «Общегосударственная программа реформирования и развития ЖКХ» .

реформирование жилищный коммунальный риск

— бюджетные средства распределяются не по логично-целостным программам (или отдельным направлениям в рамках утвержденных программ), выполнение которых обеспечивает достижение конкретных целей, а по бюджетным программам, не сопоставимым с запланированными мерами. Сформированные таким образом бюджетные программы не отвечают принципам прозрачности, обоснованности, эффективности и результативности использования бюджетных средств, что является фундаментом применения программно-целевого метода в бюджетном процессе;

— невозможно оценить результативность выполнения Программы реформирования и развития ЖКХ и других программ в этой отрасли (в том числе по отдельным запланированным направлениям), а следовательно — обеспечить прозрачное и эффективное использование бюджетных средств;

— государство не может обеспечивать надлежащий контроль за использованием бюджетных средств в соответствии с их целевым назначением исходя из оценки достижения (выполнения) измеримых целевых показателей конкретных мер, предусмотренных законом.

Анализ реализации Программы в 2009—2010 гг. позволяет сделать следующие выводы.

Начальный период реализации программы совпал во времени с двумя широкомасштабными избирательными кампаниями (Президента Украины и в органы местного самоуправления), что, во-первых, не позволило принять ряд непопулярных мер на протяжении 2009—2010 гг., в частности, таких как повышение тарифов до экономически обоснованного уровня, ограничение бюджетной поддержки предприятий ЖКХ и т. п.; во-вторых, привело к смене команды в ответственном за процессы реформирования министерстве. В декабре 2010 г. в рамках административной реформы профильное министерство было вообще ликвидировано, а его функции переданы вновь созданному Министерству регионального развития, строительства и жилищно-коммунального хозяйства.

За анализируемый период Верховной Радой отклонен проект Закона Украины «Об основных принципах государственной жилищной политики» и возвращены на повторное рассмотрение в профильное министерство проекты Законов «Об энергетической эффективности зданий», «О жилищно-коммунальных услугах», «О внесении изменений в Закон Украины «О теплоснабжении» «. Профильным министерством приостановлена работа над согласованным министерствами и ведомствами законопроектом «О централизованном водоснабжении и водоотведении». Как следствие, продвижение по определенным направлениям Программы приостановилось или пошло по другому сценарию.

Проведенное в 2008 г. Институтом социологии НЛН Украины по заказу Министерства по вопросам ЖКХ социологическое исследование доказало, что отсутствие активной работы с населением по вопросам реформирования ЖКХ является критическим для проведения реформы. По результатам исследования. 84% опрошенных вообще не осведомлены относительно реформ, запланированных в ЖКХ; среди остальных — 62% оценивают уровень своей осведомленности как низкий.

В качестве основных источников информации названы центральное (49%) и местное (30%)телевидение, местные газеты (31%) родственники, соседи и коллеги (21%). По оценкам респондентов, полученная ими информация является неполной (89.5%). фрагментарной (88,2%), политически заангажированной (71.2%) и неквалифицированно представленной (62.8%). Чтобы исправить ситуацию Программой предусмотрены широкое распространение информации о ходе реализации реформы ЖКХ и ежегодное проведение социологических исследовании по вопросам реформирования. К сожалению, положение дел с информированностью общества о содержании и особенностях реализации реформ за эти годы изменить не удалось. Более того, несоответствие предвыборных лозунгов непопулярным мерам после завершения избирательной кампании привело к снижению доверия общества к государственным институтам. Таким образом, следует усилить внимание к этому направлению реализации данной Программы, поскольку без поддержки общества надеяться на успех нельзя.

Наиболее проблемным оказалось направление по формированию новой жилищной политики и созданию конкурентного рынка в сфере обслуживания жилья. Несмотря на наличие ряда соответствующих законов и законопроектов в этой сфере (закон о жилищном фонде социального назначения, об общежитиях, проект Жилищного кодекса, изменения к закону об ОСМД. проект закона об энергоэффективности зданий и т. п.), отсутствует единое системное видение относительно государственной политики; отдельные законодательные акты и законопроекты противоречат друг другу, являются фрагментарными и бессистемными, вызывают недовольство в обществе, неуверенность людей в будущем. Поскольку жилищная проблема является главной и постоянно обостряется, на современном этапе реформирования ЖКХ необходимо сосредоточиться на концептуальных вопросах организации рынка жилья и его обслуживания, сформировать единую социально ответственную экономическую модель организации этих рынков и по результатам ее широкого обсуждения в обществе утвердить и внедрить системный подход к развитию законодательства в этой сфере.

Следует отметить определенные положительные изменения в направлении развития системы государственного регулирования естественных монополий на рынке коммунальных услуг. Вместе с тем, вследствие нерешенности вопроса о создании НКРРКУ. реализация положений законодательства приостановлена, что не позволяет двигаться дальше в модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры ухудшает состояние предприятий ЖКХ. ослабляет надежность, снижает качество соответствующих услуг.

До сих пор не сформирована система финансового обеспечения реализации права человека на жилье и модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры, не определено место ее отдельных составляющих (тарифной политики, социальной, в частности, бюджетной поддержки, налогового стимулирования и развития государственно-частного партнерства) и их роль в реформировании ЖКХ. Даже на концептуальном уровне не решены вопросы стимулирования энергосбережения на предприятиях ЖКХ и повышения энергоэффективности зданий, обеспечения субъектов рынка ЖКХ (в том числе бытовых потребителей) приборами учета и регулирования. Все это тормозит реализацию серьезных программ в этой сфере, препятствует привлечению частного капитала к развитию жилищно-коммунальной инфраструктуры.

Вопреки положениям Бюджетного кодекса Украины, финансирование ЖКХ осуществляется бессистемно, не отвечает утвержденным Программой направлениям финансирования, не ориентируется на долгосрочный период в соответствии с утвержденными Программой долгосрочными целями, а следовательно, является ярким примером неэффективного использования бюджетных средств, не ориентированных на конкретный результат. Ввиду этого, требует существенного совершенствования система бюджетного финансирования мер по реализации Программы, приведения ее в соответствие с принципами программно-целевого метода бюджетирования.

За первые 1,5 года не удалось обеспечить должный уровень контроля за реформированием ЖКХ со стороны общества. В этой сфере недостает как методологических разработок (проведения статистических наблюдений в соответствии с определенными Программой индикаторами), так и прозрачности, доступности информации по вопросам реформирования (сайт профильного министерства, публикация ежегодных отчетов о реформировании и т. п.). В определенной мере такая ситуация объясняется переформированием профильного министерства. Вновь созданное министерство должно наладить четкий мониторинг выполнения Программы, а также обеспечить доступность информации по этому вопросу для широких масс. Важным направлением работы министерства также должна стать просветительская деятельность об общественной необходимости и сущности осуществляемых реформ, их широкой популяризации, с обязательным освещением вопросов социальной защиты уязвимых слоев населения.

Выводы и рекомендации

По результатам проведенного анализа считаем целесообразным предоставить следующие рекомендации.

Одной из первоочередных задач реализации Программы должно стать формирование системы финансового обеспечения деятельности предприятий на соответствующем рынке. Для этого необходимо: создать НКРРКУ, что предусмотрено соответствующим законом; подготовить и утвердить порядок формирования тарифов на услуги тепло-, водоснабжения и водоотведения, заложив в них инвестиционную составляющую (с учетом замечаний о нецелесообразности перехода на единый тариф на коммунальные услуги по Украине); усовершенствовать бюджетную поддержку (привести финансирование деятельности профильного министерства в соответствие с программно-целевым методом формирования бюджета); определить порядок предоставления государственных и местных гарантий для реализации предприятиями ЖКХ программ модернизации инфраструктуры; внедрить специальный режим налогообложения в сфере ЖКХ для стимулирования энергосбережения и энергоэффективности.

С целью формирования государственной жилищной политики и создания развитой конкурентной среды на рынке обслуживания жилья необходимо: разработать и принять Закон Украины «Об основах государственной жилищной политики», как это предусмотрено законом о реформировании ЖКХ; в соответствии с основными принципами жилищной политики доработать проект Жилищного кодекса, законы об ОСМД, общежитиях и жилищном фонде социального назначения; возобновить деятельность по прогнозированию потребностей в жилье по категориям населения для определения необходимых объемов строительства жилья на среднеи долгосрочную перспективу; усовершенствовать систему учета граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий, в том числе за счет социального и доступного жилья; доработать и принять Закон Украины «Об энергоэффективности зданий»; обеспечить реализацию мер, предусмотренных Концепцией развития жилищной кооперации, в частности, внедрить жилищные строительно-сберегательные кассы.

Для активизации процесса привлечения общественности к реформированию и развитию ЖКХ необходимо: ввести мониторинг реализации Программы реформирования ЖКХ в соответствии с предусмотренными ею индикаторами и обеспечить их оперативное освещение на сайте профильного министерства; практиковать обнародование ежегодных отчетов по вопросам выполнения Программы и организацию их обсуждения с общественностью.

Отмеченные задачи должны решаться при активном участии учреждений Национальной академии наук Украины и широких масс. В первую очередь, необходимо сосредоточиться на научных исследованиях вопросов: создания экономической модели организации рынка жилья и модернизации жилищного фонда Украины; определения финансовых механизмов реновации, строительства и приобретения жилья в Украине; осуществления прогнозных расчетов количественного и качественного состава населения Украины и, соответственно, его потребностей в жилье на среднеи долгосрочную перспективу; разработки энергоэффективных технологий строительства и термомодернизации жилья, применения новых энергоэффективных приборов, оборудования и строительных материалов; развития законодательного и нормативно-правового обеспечения в жилищно-коммунальной сфере, в частности, формирования эффективной тарифной политики, совершенствования системы бюджетного финансирования и налоговой политики в направлении стимулирования энергосбережения и уменьшения расходов энергии и других ресурсов; совершенствования системы социальной поддержки населения в сфере обслуживания жилья и предоставления ЖКУ; проведения социологических исследований по отдельным проблемам реформирования ЖКХ.

Использованные источники

1. Официальный сайт Верховной Рады Украины (http://portal.rada.gov.ua/).

2. Официальный сайт Министерства по вопросам жилищно-коммунального хозяйства (http://www. mini kg. go v. ua/).

3. Стратегический план работы Министерства по вопросам жилищно-коммунального хозяйства Украины, сентябрь 2008 г.