Совершенствование инструментария оценки эффективности управления деятельностью учреждений общего образования в регионе

Актуальность темы

исследования. Современный этап социально-экономического развития страны, характеризующийся проведением ряда реформ — административной, социальной, бюджетной, — выдвигает необходимое требование существенно повысить функциональную действенность органов государственного управления, актуализируя проблему оценки их эффективности как в теоретическом, так и в практическом аспекте.

Модернизация сферы социальных услуг, в целом, и системы образования, в частности, является одним из приоритетных направлений социально-экономического развития Российской Федерации на ближайшую перспективу, так как в современном мире важнейшим фактором развития страны, обеспечения её конкурентоспособности на международном рынке является уровень и качество образования населения. Международные исследования в этой сфере показали значительное снижение уровня общего образования в России в последнее время. Возрастающий объем финансирования этой отрасли при снижении качества образования свидетельствует о неэффективном расходовании выделяемых государственных ресурсов.

Одним из базовых направлений анализа экономической основы функционирования системы образования, в условиях доминирующей роли государственных финансов как источника инвестирования, является оценка влияния расходов бюджета на результаты образовательного процесса и применение научного подхода к управлению целевым использованием бюджетных ресурсов путем оптимизации его каналов и режима транспарентности в соответствии с принципами новой системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Нерешенность теоретико-методологических и практических проблем в области создания комплексной системы оценки эффективности управления деятельностью учреждений общего образования, обеспечивающей интегратив-ность показателей, с учетом действующих в России специфических факторов и условий социально-экономического развития, обусловили актуальность и предопределили выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработки проблемы. Исследование научных публикаций по проблеме диссертации можно представить по следующим тематическим направлениям:

— одной из первых концептуальных моделей, связывающей эффективность государственного управления с классическим пониманием бюрократии как социального феномена, был подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. Ставший классическим, анализ Вебера М.1 поднял проблему возникновения нового социального типа трудовой мотивации, представил идею рациональности деятельности в ее конкретно-исторической постановке, как формирование целостного социокультурного механизма, обеспечивающего максимальное достижение человеческих целей. Новейшие теории «нового государственного менеджмента» Худа К., Меннинга Н.2 и других легли в основу современной административной реформы государственного управления в России, проблемой которой стала оценка деятельности государственного управления — эффективность;

— исследованию эффективности управления посвящены работы многих ученых: Архипова А., Атаманчук Г., Белокрыловой О., Кетовой Н., Козбаненко В., Колесникова Ю., Игнатова В., Игнатовой Т., Ларионова В., Пугачева М., Мельник М., Мишуровой И., Мхитарян М., Некрасова В., Овчаренко Г., Овчинникова В., Резника С., Руденко Г. и многих других;

1 Вебер. М. Избранные произведения/-М.Вебер, — М., 1990.

2 Hood С. Beyond the Public Bureaucracy State? Public Administration in the 1990s. London: Detarment of Government, London School of Economies and Political Science, 1990; Managing Across Levels of Government. Paris: Organisation for Economic Cooperation and Development, 1997.

3 Архипов, А. Ю. Современное экономическое мышление (Вопросы теории и практики развития): Дис.. д-ра экон. Наук. — Ростов н/Д, 1999. — С. 341. Атаманчук, Г. В. Теория государственного управления [Текст] / Г. В. Атаманчук. — М.: Юридическая литература, 1997. Белокрылова, О. С. Региональная экономика и управление [Текст] / О. С. Белокрылова, H. Н. Киселева, В. В. Хубулова: — М.:Альфа, 2009. Кетова, Н. П. Экономический механизм наращивания инвестиционного потенциала Юга России [Текст]// Н. П. Кетова, Ю. К. Альтудов, Стратегии и проблемы региональной экономики. — 2002. — № 5. Козбаненко, В. А. Государственное управление: основы теории и организации [Текст]// В. А. Козбаненко, М. Г. Анохин, Е. В. Волкова, Н. В. Высоцкая и др. —М.: Статут, 2000. — С.912.-3 Колесников, Ю. С. Стратегическое планирование социально-экономического развития региона в условиях модернизации [Текст] / Ю. С. Колесников. — Ростов н/Д: Изд-во ЮФУ, 2009.¡-Колесников Ю. С. Силуэты региональной экономической политики на Юге России/ Ю. С. Колесников, В.Н. ОвчинниковРостов н/Д.: Изд-во ЮФУ,-'2009.-3 Игнатов, В. Г. Повышение эффективности государственной власти и управления — жизненно важная проблема сохранения российской государственности. [Текст] / В. Г. Игнатов //Проблемы повышения эффективности государственной власти и управления в современной России. Вып. 1. — Ростов н/Д., 1998. — С. 5. Игнатова, Т. В. Модернизация государственного аппарата в контексте административной реформы. [Текст] / Т. В. Игнатова // Государственный аппарат и политические реформы в России и Германии: доклады на международной научно-практической конференции, май 2006. Вып. 1. — Ростов н/Д.: Изд-во СКАГС, 2006. — С. 38−45. Лугачев, M Экономическая информатика.

Введение

в экономический анализ информационных систем. [Текст] / М. Лугачев, М. Когаловский, Е. Анно. — М.: Инфра, 2005. Мишурова, И. В. Современные технологии и.

— большой вклад в разработку и теоретическое обоснование методов оценки управленческой деятельности по её результатам внесли работы отечественных и зарубежных ученых Афанасьева М., Бараховского А., Баха Дж., Даймонда Дж., Климанова В., Лаврова А., Лексина В., Мошера Ф., Нивена П., Трота С., Эдди Д. и многих других-4.

— вопросам бюджетирования, ориентированного на результат, уделено достаточное внимание в работах Ананенко С., Афанасьева М., Богатырева М., Голик Е., Дуганова М., Клюкович 3., Мерсера Д., Понамарева А., Сингара Г., Типенко Н., X. де Брюйна, Хатри Г., Швецова А., Шика А. и многих других-5.

— исследованию различных аспектов теории человеческого капитала посвящены труды ученых Шульца Т. и Беккера Г. Свой вклад в развитие этой теории внесли Бен-Поэт Й., Блауг М., Боулс С., Вейсброд Б., Лэйард Р., Минцер Дж., Псахаропулос Дж., Уэлч Ф., Хансен Ли, Чизуик Б. и др.6 Российские-ученые, занимающиеся изучением теории человеческого капитала с учетом особенностей инструментарий управления Ростовский государственный экономический университет «РИНХ». -Ростов н/Д: 2007. С. 70. Методика оценки эффективности малого бизнеса в различных отраслях / Под ред. Мишуровой И. В., — Ростов н/Д.: Изд-во РЭУ «РИНХ». — 2001, С. 48. Мхитарян, B.C. Эконометрика [Текст] / В. С. Мхитарян [и др.]: — М.: Проспект, 2009. — С.380 .- Некрасов, В. Н. Экономическая теория: Основы экономической теории, микроэкономика, макроэкономика, история экономических учений [Текст]/ Некрасов В. Н., Игнатова Т. В., Васильев П. П. — Ростов н/Д.: Феникс, 2010. Овчаренко, Г. В. Стратегическое управление. [Текст]// Г. В. Овчаренко, Н. Г. Овчаренко. — Ростов н/Д.: 2006. Овчинников, В. Н. Уроки и проблемы реализации стратегии развития Юга России [Текст] / В. Н. Овчинников // Экономический вестник Ростовского государственного университета. -2003. — Т. 1. — № 1. Резник, Г. А. Управление в социальных и экономических системах. Управление региональным рынком труда// Под ред.С. Д. Резника. — Пенза: ПГУАС, 2006.-Руденко, Г. Экономика труда. [Текст]//Руденко Г. Г., Одегов Ю.Г.-М.:Волтерс Клувер-2011.

4 Афанасьев М. И. Основы бюджетной системы. — М.: Издательский дом: ГУ — ВШЭ, 2004. 243с.- Климанов В. В. Региональное развитие и экономическая самостоятельность субъектов Российской Федерации.- Лексин, В. Н. Бюджетное отношение в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию/.

B.Н. Лексин, А. Н. Швецова. — М.: Формулы права, 2001. — 242 е.- Mosher Frederik С/ Program Budgeting. Theory and Practice with Particular Reference to the U.S. Department of the Army. — Washington, 1987. — Pp 80−81.-4 Ни-вен П. Р. Сбалансированная система показателей для государственных и неприбыльных организаций. — М: Баланс бизнес букс, 2005. Trott С.Е., Baj J. Building State System Based on Perfomance: The Workforce Development Experience. A Guide for States. — National Governors Association, Center for Best Practices. — 1996. Eddi Devid M. Perfomance Measurement: Problem and Solutions. // Health Affairs. — 1998. — July//- Pp 7−25. Daimond J. From Profram to Perfomance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economtes // IMF Working Paper, 2003. -No. 03/169.;

5 Ананенко, С. Повышение эффективности бюджетных расходов с помощью системы сбалансированных целевых показателей // Финансы. 2004. — 39. — С.21−24. Богатырев М. А. Налоги, налоговое администрирование РФ: монография / М. А. Богатырев, T.B. Игнатова, А. И. Пономарев. — М.: Изд-во «Финансы и статистика», 2008.

C.400. Голик, E.H. Потребности государства как экономическая основа налога // Вестник Ростовского государственного экономического университета «РИНХ». — /Ростов-н/Д.: Изд-во РГЭУ «РИНХ». — 2005. — № 1(20) .- Дуганов, М. Д. Оценка эффективности расходов на здравоохранение на региональном и муниципальном уровне [Текст] / М. Д. Дуганов. — 2007: [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http: www.iet.ru.- Клюкович, З. А. Налоги и налогообложение//З.А.КлюковичРостов н/Д:ФениксС.2009. Schik Allen. Reflections on the New Zeland Model. // New Zeland Treasury [Электронный ресурс]. — 2001. Режим доступа: www.treasury.govt.nz.

6Becker, G. «Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education», The University of Chicago Press.: — Chicago, 1993. отечественной экономики, представлены трудами Дятлова С., Добрынина А., Егоршина А., Критского М., Курганского С., Марцинкевича В., Скорова Г., Струмилина С.;

— проблематикой эффективности образования, в том числе экономической эффективности, занимались современные ученые Щетинин В., Хроменко Н., Рябушкин Б.

Тем не менее, в свете накопленного положительного опыта применения методов оценки эффективности управления деятельностью органов государственного управления в регионах России разрабатываются и совершенствуются подобные методы оценки.

Теоретическая и практическая востребованность наработок, необходимых для понимания сущности, функций и инструментов оценки эффективности управления деятельностью региональных органов учреждениями сферы общего образования в настоящее время, обусловила актуальность и выбор темы настоящего исследования, постановку её цели и задач.

Исходя из изложенного, исследование данной проблемы представляется практически значимым и может внести определенный вклад в разработку методических аспектов оценки эффективности управления расходованием бюджетных средств. Оно приобретает особое значение в свете принятой Программы повышения эффективности бюджетных расходов, Национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» и федерального закона «Об образовании».

Цель и задачи диссертационной работы. Цель диссертационной работы состоит в разработке направлений повышения функциональной действенности институционально-методического инструментария оценки эффективности управления деятельностью учреждений общего образования в регионе в контексте императивов концепции управления по результатам.

Для достижения поставленной цели возникла необходимость решить следующие задачи:

1 Щетинин, В. П. Экономика образования. [Текст] / В. П. Щетинин, H.A. Хроменко, B.C. Рябушкин — М.: Российское педагогическое агентство, 1998.

— раскрыть содержание категории «эффективность» и «результативность» управления с позиций системно-функционального подхода;

— проанализировать особенности применения программно-целевых методов для повышения эффективности управленческой деятельности учреждений общего образования и результативности расходования ими бюджетных средств;

— рассмотреть и проанализировать международный и российский опыт в области управления распределения ресурсов, ориентированного на результат, в системе государственного регулирования экономики и бюджетного планирования и выявить факторы его дальнейшего развития;

— проанализировать сложившиеся методы оценки эффективности деятельности администрации региона по управлению учреждениями сферы общего образования;

— обосновать целесообразность внедрения методов управления развитием сферы образования, ориентированных на прогнозируемые результаты деятельности;

— разработать методический подход к оценке эффективности управления деятельностью учреждений общего образования, ориентированный на достижение конечных результатов;

— предложить алгоритм (последовательность операций) оценки эффективности управления расходованием бюджетных средств в сфере учреждений общего образования в контексте императивов управления по результатам;

— предложить рекомендации о применении результатов данного исследования при обосновании преобразований системы управления учреждениями общего образования и моделирования механизмов финансирования.

При этом акцент делается на создание системы мониторинга: получения аналитической информации и отслеживания динамики показателей, которая может быть использована для выявления и устранения недостатков системы финансирования субъекта образовательного процесса, принятия управленческого решения и планирования его деятельности в будущих периодах с соответствующей корректировкой утвержденных показателей.

Объект диссертационного исследования. В качестве непосредственного объекта исследования выступают система учреждений общего образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области в аспекте изучения эффективности управления деятельностью учреждений сферы общего образования.

Предметом исследования являются совокупность способов, методов и средств оценки эффективности управленческой деятельности как инструментария регулирования системы экономических отношений, возникающих в процессе организации, функционирования и развития деятельности учреждений общего образования на основе концепции управления, ориентированного на результат, с использованием сбалансированной системы показателей.

Теоретической и методологической основой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных авторов в области управления экономикой, государственного регулирования, региональной экономики, общей теории эффективности экономики общественного сектора, сформировавшие авторскую концепцию определения эффективности управления как отношения достигнутых результатов к выделенным ассигнованиям.

При разработке основных положений концепции диссертационной работы, заключений и предложений использовались научные исследования по изучаемой проблеме в периодических изданиях, специализированной печати, монографические работы, материалы научно-практических конференций и семинаров.

Инструментарно-методический аппарат исследования. Востребованность разработки теоретических и практических аспектов проблематики диссертационной работы обусловили необходимость использования таких общих методов научного исследования, как анализ и синтез, дедукция и индукция, а также частных приемов сравнительного, структурного, функционального, экономико-статистического анализа и других приемов, применяемых в рамках единого системно-функционального подхода.

Для решения поставленных задач была использована методология сбалансированной системы показателей, обеспечивающая «селекцию» индикаторов управления стратегией и повышения эффективности управления деятельностью государственных органов и функционирования негосударственных организаций экономически развитых стран.

Институционально-нормативную базу диссертационного исследования составили законодательные и нормативные акты органов государственной власти РФ, нормативные акты региональных законодательных и исполнительных структур, министерства образования Ростовской области.

Информационно-эмпирическая база исследования сформирована на основе официальных данных Федеральной службы государственной статистики (Росстата) и его региональных подразделений, а также исследований, опубликованных в периодической печати и размещенных в справочных системах и сети Интернет, а также материалов финансового отдела, отдела образования и первичной отчетности учреждений общего образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области, впервые вовлеченных в научный оборот.

Рабочая гипотеза диссертационного исследования базируется на предположении автором о том, что оценка эффективности управления деятельностью учреждений общего образования в регионе должна основываться на оценке сложившейся ситуации, а также на модели совершенствования методики оценки дифференцированных условий функционирования учреждений общего образования (с учетом особенностей сельских и городских) с включением инструментов активной мотивации эффективности использования выделенных средств.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Уточнено предметное содержание понятия «эффективность управления». Изучение точек зрения ученых по вопросу толкования сущности понятия «эффективность деятельности региональных органов управления в сфере образования» с позиций системно-функционального подхода позволило сделать вывод о том, что рассмотренные дефиниции, являясь категориями теории экономики общественного сектора, позволяют определить эффективность управления как отношение достигнутых результатов к выделенным ассигнованиям.

Рассмотрение механизма управления, ориентированного на результат, позволило:

— сделать акцент на взаимосвязи величины государственных ресурсов, с одной стороны, количества и качества оказываемых социальных услуг, с другой;

— установить критерии обоснованности расходования ассигнований, выделяемых конкретному учреждению сферы образования;

— целеориентировать расходование бюджетных средств на достижение планируемого результата оказания социальной услуги.

2. Предложена модель системы управления деятельностью учреждений сферы образования, ориентированной на результат. Модель представлена как концептуально целостная совокупность принципов управления, целей, задач, функций, организационных структур и инструментов управления. Предложенная концептуальная модель включает:

— новые инструменты стратегического и программно-целевого управления как организационной основы опережающего развития сферы образования;

— систему показателей для анализируемых образовательных учреждений, на основе которых рассчитывается интегральный индикатор итоговых результатов их деятельности, участвующий в дальнейшем определении их оценки эффективности управления;

— алгоритмы кластеризации учреждений сферы общего образования для достижения типологического единства субъектов эффективного ресурсного управления;

— механизм распределения средств между учреждениями сферы общего образования для обеспечения ее целостности, баланса территориальных и отраслевых интересов, включающий дополнительное стимулирующее финансирование.

3. Предложена коррекция действующей Методики оценки эффективности управления деятельностью региональной администрации в сфере образования, не учитывающей особенности данной сферы и уровня социально-экономического развития территорий. В действующей Методике оценки эффективности управления деятельностью региональной администрации в сфере образования были введены корректирующие коэффициенты (сетевые нормативы, транспортная доступность и дисперсность расселения). Данными изменениями предполагалось устранить несовершенство оценки неэффективных расходов на основе перехода от расчета по показателям внутренней эффективности (средняя наполняемость классов, соотношение учащихся и преподавателей и т. д.) к расчету затрат на достижение конечных результатов.

Отмечено, что в действующей Методике:

— не в полной мере учитывается зависимость показателей деятельности учреждений сферы образования от уровня социально-экономического развития региона;

— существуют недостатки способа «преобразования» данных корректирующих коэффициентов (часть школ расположена в сельской местности и норма наполняемости в городской и сельской местности различна);

— существуют недостатки, связанные с трактовкой «избыточности персонала» в сфере общего образования, расчет которого осуществляется по версии «лишних классов» (из-за завышенное&tradeнорматива наполняемости класса).

Исследование существующей системы оценки эффективности деятельности органов регионального управления позволило выявить инструментарную дисфункцию применяемых в настоящее время методических средств планирования.

4. Обоснован методический подход к формированию системы распределения средств среди образовательных учреждений с учетом результатов оценки эффективности бюджетных расходов. Изучение в сравнительном плане значительного объема применяемых в мировой практике методов определения эффективности образовательной деятельности выявило, что в российском законодательстве отсутствуют модельные нормативно-типовые методики оценки эффективности расходов и алгоритмы формирования бюджетов с учетом оценки эффективности расходования выделенных средств.

По результатам анализа методик субъектов РФ, разработанных самостоятельно регионами8, сделан вывод о том, что вся ответственность за качество, доступность образования и эффективность расходов на него возлагается только на орган управления регионального уровня.

Предложенный в диссертации методический подход состоит в реализации идеи совокупной оценки эффективности расходования бюджетных средств на содержание учреждений общего образования с учетом детерминантов, оказывающих наибольшее воздействие на их показатели. Этот подход дает возможность сравнить деятельность учреждений общего образования с помощью интегрального показателя результатов, что существенно упрощает процесс анализа.

Разработан алгоритм определения системы показателей результатов деятельности учреждений общего образования, необходимой для обоснования рекомендуемого методического подхода к оценке эффективности использования расходов.

Предлагаемый методический подход состоит из шести этапов: — выявление детерминантов, влияющих на эффективность расходования выделенных ресурсов;

8 Хабаровский край, Красноярский край, Республика Хакасия, Омская область, Иркутская область, Республика Коми, Кировская область, Костромская область, Республика Мордовия, Ленинградская область, Ставропольский край, Краснодарский край и др.

— обоснование системы показателей управления деятельностью учреждений общего образования;

— изучение причинно-следственных связей между показателями управления этой деятельностью;

— расчет показателей эффективности расходования бюджетных средств учреждений общего образования;

— анализ и формирование кластеров учреждений общего образования по уровню эффективности;

— обоснование рекомендаций по повышению эффективности управления расходованием бюджетных средств.

5. Осуществлена верификация предложенной методики оценки эффективности расходования бюджетных средств на примере анализа эффективности управления деятельностью учреждений сферы общего образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области. Ретроспективный анализ системы планирования и финансирования расходов на обеспечение деятельности учреждений сферы общего образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области позволил сделать вывод о низком качестве планирования процесса управления распределением бюджетных средств на содержание учреждений общего образования, а также об отсутствии зависимости ассигнований, выделяемых конкретному общеобразовательному учреждению бюджетных средств, от результатов управления его деятельностью.

В соответствии с произведенными расчетами получена оценка эффективности расходования бюджетных средств каждого из 12 учреждений общего образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области. На основании полученных оценок для каждого из трех исследуемых периодов была осуществлена кластеризация учреждений сферы общего образования по уровню эффективности расходования бюджетных средств, в результате чего исследуемые учреждения общего образования разделены на 5 кластеров.

Была выявлена большая степень дисперсии между показателями эффективности деятельности учреждений общего образования, имеющих сопоставительные показатели количества обучающихся, идентичные принципы финансирования и приблизительно схожие обстоятельства функционирования, что свидетельствует о возможности существенного повышения уровня эффективности расходования выделенных ресурсов для большинства изучаемых учреждений общего образования.

6. Разработан механизм распределения средств финансирования по кластерам учреждений сферы общего образования в соответствии с оценкой эффективности использования выделенных средств. Анализ показателей сформированных кластеров общеобразовательных учреждений позволил определить влияние различных детерминантов на показатель эффективности расходования бюджетных средств в соответствии с которыми сформулированы рекомендации по повышению эффективности бюджетных средств для исследуемых учреждений.

Действие механизма распределения средств осуществляется следующим образом:

— при формировании средств финансирования учреждений сферы общего образования предлагается осуществлять распределение ресурсов в зависимости от величины отклонения соответствующего показателя результатов деятельности учреждения от максимального значения рассматриваемого показателя по изучаемой совокупности учреждений;

— распределение дополнительных бюджетных средств стимулирующего характера по подведомственным учреждениям предлагается осуществлять за лучшие показатели эффективности расходования выделенных средств в предыдущем году.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в разработке методологических основ и методических подходов, концептуальных положений и инструментарных средств, теоретических выводов и практических рекомендаций по совершенствованию алгоритма оценки эффективности управления деятельностью учреждений сферы общего образования и повышению мотивационной действенности механизма её финансирования.

Конкретно, в отличие от ранее полученных результатов, элементы научной новизны диссертационного исследования заключаются в следующем:

1. На основе изучения дефиниций «эффективность» и «результативность» управления определена сущность понятия «эффективность деятельности региональных органов управления в сфере образования» как соотнесение достигнутого результата с производственными затратами или как адекватность достигнутых результатов планируемым целям, степень приближения результата к цели с учетом расходов (трудовых, материальных и финансовых ресурсов) через призму взаимодействия управляемой и управляющей систем, т. е. как интегрированный результат управления процессом.

Границы объема понятия «эффективность» расширены за счет включения в него «социальной компоненты», активизирующей внимание к социальной сущности взаимодействия органов власти с социумом, и к оценке социальных эффектов управления на федеральном и региональных уровнях.

2. Выявлены особенности применения программно-целевых методов для повышения эффективности управленческой деятельности и результативности расходования государственных ресурсов в сфере общего образования в отечественной и зарубежной практике, которые адаптированы к разработке индикативной системы их комплексной оценки, как необходимому шагу к переходу на модель управления по результатам.

3. Предложен новый принцип формирования доказательно-аналитической базы расчета ключевых показателей системы бюджетного финансирования сферы общего образования, учитывающих специфику наполняемости классов городских и сельских школ и численности в них учащихся, приходящихся на одного преподавателя, что позволило выявить дисфункции действующих сегодня методических средств планирования.

4. Разработан методический подход к оценке эффективности управления расходами на общее образование, который основан на отнесении общеобразовательного учреждения к тому или иному кластеру, учитывающий специфику его деятельности и влияние сумм ассигнований на результаты последней благодаря аналитическому инструментарию оценки, включающему её формализованные и неформализованные методы.

5. Обоснован состав системы показателей непосредственных и конечных результатов управления функционированием учреждений общего образования за счёт включения в неё индикаторов, отражающих объём и качество образовательной услуги, что позволяет адаптировать её применение к императиву ориентированности на конечный результат.

6. Предложен механизм управления распределением объемов финансирования между общеобразовательными учреждениями по кластерам в процессе формирования бюджета на плановый период в соответствии с уровнем эффективности расходования выделенных средств в отчетном году, учитываемых в поправочных коэффициентах ранжирования.

Теоретическое значение полученных результатов. Авторский подход к формированию системы информационно-аналитического обеспечения процедуры определения эффективности управления развитием сферы услуг позволяет на основе предлагаемых методических разработок расширить функциональные возможности аппарата оценки, повысить её объективность и достоверность, а также обеспечивает: обоснованность бюджетной политикипереход на комплексное и согласованное использование аналитических методов и технологий финансового менеджмента на основе принципа эффективного бюджетирования, осуществляемого главными распорядителями бюджетных средств (ГРБС) — расширение возможностей ее использования в высших учебных заведениях при подготовке менеджеров, а также специалистов экономического и финансового профиля и в процессе реализации программ повышения квалификации и переподготовки кадров в области управления бюджетными расходами.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования разработанных в нём положений, выводов, практических рекомендаций для повышения эффективности финансовых инвестиций в сферу образования и в другие отрасли социальной сферы. Полученные результаты исследования целесообразно использовать органами государственной власти различных уровней при разработке мер финансовой, социальной политики в целях повышения эффективности расходования бюджетных средств, обеспечения устойчивого социально-экономического развития регионов. Полученные авторские исследования возможно применять в преподавании учебных дисциплин: «Менеджмент», «Менеджмент в образовании», «Управление персоналом», «Разработка управленческих решений».

Апробация работы. Основные положения, результаты и выводы из диссертационного исследования использовались при оценке эффективности деятельности региональной администрации в управлении развитием сферы образования Октябрьского (сельского) района Ростовской области.

По материалам диссертационного исследования автором опубликовано 6 научных работ общим объемом 2,13 п.л., в том числе 3 статьи в журналах, рекомендованных ВАК.

Диссертационная работа выполнена в соответствии с паспортом научной специальности ВАК 08.00.05 — «Экономика и управление народным хозяйством»:

Специализация «Менеджмент»: п. 10.6. Управление по результатамп. 10.8. Управление изменениями в экономических системахп.10.10. Новые формы функционирования и развития систем управления организациямип.10.11. Целеполагание и планирование в управлении организацией. Механизмы и методы принятия и реализации управленческих решенийп.10.12. Оценка управления организациями как социальными и экономическими системами. Критерии оценки эффективности управления. Методы и показатели оценки результативности управления.

Специализация «Экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами (сфера услуг)» п. 1.6.111. Ресурсный потенциал отраслей сферы услуг и эффективность его использованияп.1.6.115. Социально-экономическая эффективность и качество обслуживания населения в отраслях сферы услугп. 1.6.116. Механизмы повышения эффективности и качества услуг.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих восемь параграфов, заключения, списка использованных источников из 216 наименований и приложений. Работа проиллюстрирована 15 таблицами и 19 рисунками.

Выводы:

1. Предложен методический подход к оценке эффективности расходования бюджетных средств общеобразовательными учреждениями, представляющий собой систему упорядоченных и согласованных процедур, призванную, с одной стороны, оценить, с другой стороны, стимулировать эффективное использование выделенных средств. Разработанный методический подход включает систему показателей оценки результатов деятельности, систему причинно-следственных связей между показателями, методику расчета показателя эффективности расходования бюджетных средств, а также критерии формирования кластеров образовательных учреждений.

2. Рекомендованная методика расчета показателя эффективности расходования бюджетных средств общеобразовательным учреждением позволяет оценить совокупное влияние всех факторов, оказывающих воздействие на результаты деятельности общеобразовательных учреждений и определить уровень эффективности использования выделенных средств.

3. Ретроспективный анализ систем планирования и финансирования, в ряде общеобразовательных учреждений Октябрьского (сельского) района Ростовской области, показал отсутствие зависимости между суммами выделяемого финансирования и достигнутыми (планируемыми) результатами деятельности учреждений.

4. В соответствии с разработанным методическим подходом и предложенной методикой выполнены расчеты и впервые получены результаты оценки эффективности расходования бюджетных средств общеобразовательными школами Октябрьского (сельского) района Ростовской области. Апробация методического подхода проводилась на 12 из 25 общеобразовательных учреждений Октябрьского (сельского) района Ростовской области в каждом году исследуемого периода (2008;2010гг.).

5. Разработан механизм использования результатов оценки эффективности при формировании бюджета на последующий период для более объективного распределения бюджетных средств по кластерам между общеобразовательными учреждениями, а также для стимулирования повышения уровня эффективности их расходования.

Необходимо отметить, что преимущества данного методического подхода делают его привлекательным при анализе эффективности расходов именно в системе образования, потому что целью применения рекомендованного метода является оценка эффективности, а не объяснение неэффективности и определение границ, что характерно для методики Министерства регионального развития РФ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное в рамках диссертационной работы исследование позволяет сформулировать ряд выводов, расширяющих теоретическое понимание и представление о практических аспектах оценки эффективности управления деятельностью региональной администрации в сфере образования.

1. Авторская трактовка содержания понятия «эффективность деятельности региональных органов управления в сфере образования» исходит из идеи и позиций системно-функционального подхода.

2. Вопросы совершенствования оценки эффективности деятельности региональной администрации по управлению учреждениями сферы образования должны рассматриваться в комплексе с вопросами совершенствования системы их бюджетирования.

3. Особенности применения программно-целевых методов при оценке эффективности управленческой деятельности и результативности бюджетных расходов в сфере образования в отечественной и зарубежной практике является процесс разработки индикативной системы комплексной оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств. Данный процесс — необходимый шаг к бюджетированию по результатам.

4. Для общества в целом и для управления деятельностью учреждений сферы образования преимущества управления, ориентированного на результат, состоят в том, что оно позволяет лучше понять, какие цели ставят перед собой органы власти в области образования, насколько они отвечают приоритетам государственной политики и в какой степени органам управления образованием удается достичь поставленной цели.

5. Имеется востребованность в разработке методического инструментария для создания индикаторной системы оценки эффективности управленческой деятельности и результативности расходования бюджетных средств, учитывающего комплексность показателей, для последующего использования подобной системы при мониторинге эффективности управленческой деятельности в области расходования бюджетных средств в сфере образования.

6. Инвестирование средств в сферу образования (и здравоохранения), в сравнении с другими отраслями социальной сферы, имеет приоритетный характер, поскольку способствует формированию и укреплению стратегического преимущества страны — накоплению и реализации ее интеллектуального капитала, являющегося одним из основных условий становления инновационной экономики, а также повышения качества жизни населения.

7. Разработанная методика оценки эффективности управленческой деятельности региональной администрации в сфере образования, в значительной степени определяется интегрированным подходом к учету различных результатов деятельности образовательных учреждений. К их числу относятся:

— непосредственные результаты — объем и качество образовательных услуг, оказанных их получателям;

— конечные результаты — польза и выгода от предоставленных образовательных услуг их потребителям и обществу;

— результативность — численная мера прогресса, достигнутого на пути к результату.

Данные детерминанты, представляя собой наиболее важные направления повышения результативности функционирования образовательных учреждений, способствующих росту общей эффективности вкладываемых в сферу образования средств, не исчерпывают всего потенциала ее повышения.

8. Совокупность применяемых технологий управления выделенными средствами и самим образовательным процессом с использованием индикаторов, отражающих объём и качество образовательной услуги, является немаловажным фактором повышения эффективности деятельности региональной администрации в сфере образования, что позволяет адаптировать её применение к условиям управления, ориентированного на результат.

9. Проведенный анализ подходов к оценке эффективности осуществленных расходов показал большое разнообразие применяемых регионами методик как по составу индикаторов, так и по способам определения результатов деятельности общеобразовательных учреждений.

Установлено, что одни из них базируются на сопоставлении абсолютных значений индикаторов результатов и затрат, в других применяются методы расчета интегральных показателей результатов. Однако большинство методик не содержит описания механизма использования результатов оценки эффективности при формировании соответствующего бюджета на последующий период. Кроме того, в этих методиках отсутствует системный подход к рассмотрению деятельности общеобразовательных учреждений. Вместе с тем наблюдается недостаточная теоретическая проработка методик, в результате понятие «эффективность» подменяется «результативностью», степенью соответствия плану или даже просто качеством оказываемых услуг.

10. Действующая система определения эффективности деятельности органов регионального управления имеет ряд недостатков, которые не позволяют рассматривать ее как эффективный в полной мере, инструмент корректной оценки. Эти недостатки касаются трех составляющих системы оценки: состава показателей, способов сбора и обработки данных для расчета показателей и методов анализа показателей.

11. В работе отмечено, что рассмотренные методические подходы требуют совершенствования, а именно:

1) четкого определения индикаторов результатов деятельности общеобразовательных учреждений с применением принципов системного подхода к идентификации детерминантов, оказывающих влияние на эффективность расходования бюджетных средств;

2) обеспечения сопоставимости индикаторов результатов деятельности, имеющих различные единицы и способы измерения;

3) формирования механизма использования результатов оценки эффективности расходования выделенных средств при формировании последующего бюджета.

12. Предложен методический подход к оценке эффективности использования выделенных средств общеобразовательными учреждениями, представляющий собой систему упорядоченных и согласованных процедур, призванную, с одной стороны, оценить, с другой — стимулировать эффективное расходование бюджетных средств. Разработанный методический подход включает систему показателей оценки результатов деятельности, систему причинно-следственных связей между показателями, методику расчета показателя эффективности использования выделенных средств, а также критерии формирования кластеров образовательных учреждений.

13. Предложена коррекция действующей Методики оценки эффективности деятельности региональной администрации в сфере образования, не учитывающей специфики наполняемости классов в городских и сельских школах, дисперсность селитебной сети в сельской местности и уровня социально-экономического развития территории.

Введение

поправочных коэффициентов (сетевых нормативов, транспортной доступности и дисперсности расселения) позволило определить новые реальные нормативы планирования применительно к типам школ городской и сельской местности дифференцировано для ряда субъектов Российской Федерации.

14. Рекомендуемый методический подход к оценке эффективности деятельности региональной администрации в сфере образования, в отличие от существующих, применим как на уровне региона, так и на муниципальном уровне и предназначен непосредственно для использования образовательными учреждениями. Методика расчета показателя эффективности расходования бюджетных средств базируется на методике балльных оценок к индикаторам результатов деятельности общеобразовательных учреждений (в связи с их неоднородностью). Сама система индикаторов сформирована с использованием принципов системного подхода к определению результатов деятельности общеобразовательных учреждений.

15. Выявление и исследование причинно-следственных связей между показателями результатов деятельности образовательных учреждений создает основу для выявления причин неэффективного расходования бюджетных средств, а также для разработки рекомендаций по повышению уровня эффективности их использования.

16. Проведен ретроспективный анализ систем планирования и финансирования ряда общеобразовательных учреждений Октябрьского (сельского) района Ростовской области. По результатам анализа сделан вывод об отсутствии зависимости между суммами выделяемого финансирования и достигнутыми (планируемыми) результатами деятельности учреждений.

17. В соответствии с разработанным методическим подходом и предложенной методикой выполнены расчеты и впервые получены результаты оценки эффективности использования бюджетных средств общеобразовательными учреждениями Октябрьского (сельского) района Ростовской области. Апробация методического подхода проводилась на 12 из 25 общеобразовательных учреждений Октябрьского (сельского) района Ростовской области в каждом году исследуемого периода (2008;2010гг.).

18. По результатам оценки, общеобразовательные школы района были сгруппированы в зависимости от достигнутого уровня эффективности расходования бюджетных средств по 5 кластерам. Выявлена большая степень дисперсии показателей эффективности общеобразовательных учреждений, имеющих соответствующее количество обучающихся и педагогического персонала, схожие принципы финансирования и требования к содержанию образовательного процесса, что указывает на возможность значительного повышения уровня эффективности расходования выделенных средств для многих исследуемых учреждений.

19. Сформулирован ряд рекомендаций по повышению эффективности расходования бюджетных средств для исследуемых образовательных учреждений с учетом анализа показателей результатов деятельности, а также схемы распределения бюджетных средств в соответствии с потребностью в них отдельных учреждений.

20. В контексте достижения поставленной цели — повышения функциональной действенности институционально-методического инструментария оценки эффективности управления деятельностью учреждений общего образования в регионе — разработан механизм использования результатов оценки эффективности расходования бюджетных средств при формировании бюджета на последующий период для более объективного распределения бюджетных средств по кластерам между общеобразовательными учреждениями, а также для стимулирования повышения уровня эффективности расходования бюджетных средств.

Применение подобной методики позволяет значительно упростить процесс принятия управленческих решений, повысить результативность деятельности, а также увеличить информативность публичной отчетности.