Муниципальная система управления качеством образования как фактор повышения эффективности образовательной деятельности

Актуальность исследования. В связи с необходимостью реализации целевых установок государственной образовательной политики возникает необходимость поиска новых подходов в управлении образовательной деятельностью на муниципальном уровне.

Основной стратегической целью обновленной Федеральной целевой программы развития образования до 2010 года, утвержденной 03.03.2005 г. распоряжением Правительства РФ № 134 о-р, является обеспечение условий для удовлетворения потребностей граждан, общества и рынка труда в качественном образовании путем создания новых институциональных механизмов регулирования в сфере образования, обновление нго структуры и содержания, развитие фундаментальности и практической направленности образовательных программ, формирование системы непрерывного образования. Для достижения этой цели выдвинут ряд задач, связанных с повышением качества образовательных услуг, эффективности управления в сфере образования, эффективности образовательной деятельности в целом. Программой предусматривается создание общероссийской системы оценки качества образования, направленной на создание механизмов объективной оценки качества образования на всех уровнях и ступенях образования, что в конечном счете позволит обеспечить его качество и доступность.

В рамках муниципальных образовательных систем осуществляется педагогическая и управленческая деятельность, связанная с реализацией образовательных программ, повышением профессионализма педагогических кадров, ресурсным обеспечением деятельности образовательных учреждений и т. п. От их эффективности во многом зависит устойчивость муниципальной образовательной системы, выполнение возложенных на нее задач.

Для повышения эффективности образовательной деятельности, основных ее составляющих необходимо принятие комплекса мер системного характера на данном уровне управления при условии следования соответствующим концептуальным установкам. Это возможно в рамках создаваемой муниципальной системы управления качеством образования, позволяющей объединить основные ресурсы (финансовые, кадровые, материально-технические, информационно-методические и др.) и усилия всех субъектов образовательной деятельности, позволяющие, более эффективно решать текущие и перспективные проблемы.

Выбор проблемы исследования обусловлен противоречиями между:

— социальными потребностями в повышении эффективности образовательной деятельности и отсутствием научно обоснованных подходов к решению данной задачи;

— усложнением условий образовательной деятельности, влияющих на ее эффективность, и относительно медленным внедрением адекватных им новых технологий и методов управления на муниципальном уровне;

— тенденцией к повышению значимости критериев качества и эффективности в современном образовании и игнорированием их в управленческой деятельности, опоре преимущественно на экстенсивные критерии.

Основной проблемой, на решение которой направлено данное исследование, является разработка и научное обоснование такой системы управления качеством образования на муниципальном уровне, которая способствовала бы повышению эффективности образовательной деятельности, создавала условия для наиболее полного выполнения образовательной системой своих функций.

Цель исследования: разработать и реализовать модель управления качеством образования на муниципальном уровне, ориентированную на обеспечение эффективности образовательной деятельности.

Объект исследования — муниципальная система управления качеством образования.

Предмет исследования — комплекс социально-педагогических факторов и условий обеспечения эффективности образовательной деятельности на муниципальном уровне.

Гипотеза исследования: эффективность процессов функционирования и развития муниципальной образовательной системы может быть повышена, если в ее рамках будут реализованы принципы системного управления качеством (внедрены процедуры, обеспечивающие регулирование основных, управленческих и поддерживающих процессов с учетом этапов их жизненного цикларазработаны и внедрены в управленческую практику перспективные методы и средства управления качествомиспользован весь спектр видов и технологий управления качествомосуществлены трансформация и совершенствование организационных структур и механизма управления образовательной системой в интересах постоянного повышения эффективности образовательной деятельностиобеспечено рациональное и адресное использование всех видов ресурсоворганизованы контроль и оценка качества образования на всех уровнях и по всем направлениям с опорой на рефлексивные методы.

Задачи исследования:

1. Разработать теоретико-методологическую основу совершенствования системы управления качеством образования на муниципальном уровне с опорой на применение комплекса современных методов и средств обеспечения эффективности образовательной деятельности.

2. Выявить социально-педагогические факторы и условия, обусловливающие эффективность образовательной деятельности и определить способы воздействия на них в рамках муниципальной системы управления качеством образования.

3. Разработать и апробировать модель муниципальной системы управления качеством образования, ориентированной на обеспечение эффективности образовательной деятельности.

Теоретико-методологической основой исследования являются положения диалектического метода познания, системный и комплексный подходы к изучению педагогических явленийтеории педагогической интеграции, программно-целевого управления, принятия решенийквалитология как триединая наука, включающая теорию качества, теорию управления качеством, теорию оценки качества (квалиметрию).

Теоретической базой исследования выступают также идеи управления качеством в сфере производства и услуг, образования (Н.Н. Булынский, И. А. Ивлиева, П. Конти, М. Г. Круглов, А. А. Макаров, А. Е. Марон, В. В. Окрепилов, В. П. Панасюк, М. М. Поташник, Н. А. Селезнева, В. Н. Спицнадель, А. И. Субетто, С. Ю. Трапицын, А. Фейгенбаум, М. Дж. Фразер, В. И. Шиленко, Г. М. Шишков, В. В. Щипанов и др.), положения общей теории управления, теории внутришкольного управления (В.Г. Афанасьев, Е. С. Березняк, В. И. Бондарь, В. В. Васильев, Г. Г. Габдуллин, А. И. Жилина, В. И. Загвязинский, В. А. Ириков, Ю. А. Конаржевский, В. Ю. Кричевский, B.C. Лазарев, О. Е. Лебедев, Б. З. Мильнер, A.M. Моисеев, А .Я. Найн, А. А. Орлов, В. И. Подобед, Г. С. Поспелов, В. П. Симонов, А. Г. Соколов, Н. С. Сунцов, Л. И. Фишман, П. В. Худоминский, Р. Х. Шакуров, И. К. Шалаев, Т. И. Шамова, Е. А. Ямбург и др.), управления муниципальными и региональными образовательными системами, их инновационным развитием (И.Н. Белозеров. Л. В. Королева, Л.А.

Серебрякова, Г. А. Соколенко, О. Г. Хомерики и др.), исследования по методологии квалиметрии, в частности — квалиметрии образования, мониторинга в образовании (З.Д. Жуковская, В. А. Исаев, Н. А. Кулемин, Э. В. Литвиненко, А. Н. Майоров, Н. А. Селезнева, А. И. Субетто, B.C. Черепанов, М. Б. Челышкова и др.).

Методы исследования определялись целями и задачами работы и опирались на методы общей теории систем, квалитологии, системологии, квалиметрии: в работе использован анализ педагогической, психологической, социологической литературы, научных трудов по теории управлениязаконодательных актов, федеральных и региональных программ развития образования, обобщение инновационный опыт управления образованиемиспользованы также методы анкетирования, интервью, педагогического эксперимента, проектирования и моделирования систем, математической статистики, экспертного оценивания.

Новизна исследования состоит в том, что в на муниципальном уровне создана и апробирована модель управления качеством образования, в которой ключевая роль отводится повышению эффективности образовательной деятельности. Отличие настоящей работы от других исследований, посвященных проблематике управления муниципальными образовательными системами, состоит в том, что в ней выявлен комплекс объективных социально-педагогических факторов и условий, определяющих эффективность образовательной деятельности, на муниципальном уровнеразработаны технологии воздействия на факторы, поддающиеся регулированию в рамках системы управления качеством.

Теоретическая значимость исследования: определены новые направления совершенствования управления образованием на муниципальном уровне, опирающиеся на применение системных методов, новейшие достижения педагогики, квалитологии, теории управления и повышение качества и эффективности деятельности образовательных учрежденийразработана и применена методология реализации процессного подхода в управлении образовательными учреждениями на основе нормативных положений международных стандартов качества ISO серии 9000:2000.

Практическая значимость исследования заключается в разработке технологичных схем, методик и процедур анализа, оценки и контроля качества образования в рамках управления муниципальной образовательной системой. Результаты диссертационного исследования будут полезны руководителям управления образованием и могут составить основу для проектирования и внедрения на муниципальном уровне систем управления качеством образования и их отдельных элементов.

База исследования: муниципальные органы управления образованием, муниципальные методические службы Ленинградской области и других регионов России, образовательные учреждения Всеволожского района Ленинградской области.

Исследование проводилось в 4 этапа:

I этап (1997;1998 гг.) — изучение и теоретический анализ научно-педагогической литературы и формирующегося опыта по проблеме исследования.

II этап (1998;1999 гг.) — проведение констатирующего эксперимента и сбор первичного материала для реорганизации сложившейся системы управления качеством образования на муниципальном уровне.

III этап (1999;2002 гг.) — разработка и научное обоснование теоретической модели муниципальной системы управления качеством образования.

IV этап (2003;2005 гг.) — апробация модели муниципальной системы управления качеством образования и ее отдельных компонентов, анализ полученных результатов.

Положения, выносимые на защиту.

1. Целью управления качеством образования на муниципальном уровне является обеспечение педагогической, социальной, экономической и организационно-управленческой эффективности деятельности образовательных учреждений.

2. Система управления качеством образования на муниципальном уровне играет ключевую роль в обеспечении эффективности образовательной деятельности. В реализации этой целевой установки она активно взаимодействует с системами управления качеством образования институционального, регионального и федерального уровней. Такое взаимодействие предполагает согласование политики в области качества, основных рабочих процедур, компетенции и предметов ведения субъектов и органов управления.

3. Перспективными направлениями повышения эффективности образовательной деятельности в рамках муниципальной системы управления качеством образования являются: совершенствование системы изучения образовательных потребностей населения территорииразработка политики в области качества образованияразвитие рефлексивной культуры участников образовательного процессареализация процедур управления ресурсамикомплексное совершенствование основных, управленческих и поддерживающих процессов.

Апробация работы. Основные положения диссертации обсуждались на межрегиональных научно-практических конференциях и научно-практических семинарах, проводимых в Институте образования взрослых Российской Академии образования и в.

Ленинградском областном институте развития образования (2002, 2003, 2004 гг.), а также нашли отражение в шести публикациях по теме исследования.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и трех приложений. Работа иллюстрирована таблицами, графиками, диаграммами.

Выводы по главе П.

Эффективность образовательной деятельности на муниципальном уровне во всех своих измерениях и аспектах (экономическая, социальная, педагогическая, управленческо-организационная) определяется множеством факторов и условий, действующих непосредственно и опосредованно, поддающихся и не поддающихся регулированию. Сложное сочетание данных факторов и условий задает определенные границы текущего функционирования и развития образовательной системы, ее отдельных компонентов.

В результате проведенного социального исследования с использованием метода контент-анализа документальных источников был сформирован массив факторов и условий эффективности образовательной деятельности в муниципальной образовательной системе Всеволожского района Ленинградской области.

В числе важнейших факторов, определяющих педагогическую эффективность, следующие по значимости: качество состава и стабильность педагогических кадров (оценка по 5-балльной шкале — 4,17) — совершенство методов, средств, технологий обучения и воспитания (4,07) — фактор содержания образования (3,88).

Факторы уггравленческо-организационной эффективности по рангу важности представлены следующим образом: фактор нормативного регулирования образовательной деятельности (4,01 балла по 5-балльной шкале) — развитие рефлексивной культуры участников образовательной деятельности (3,96) — наличие статистики, банков данных (3,79) — фактор гармоничности распределения прав, полномочий, ответственности среди субъектов и уровней управления (3,79).

Среди факторов социальной эффективности на первое место поставлен фактор «Наличие в системе управления специальных процедур по изучению образовательных потребностей (4,19). Второй ранг у фактора «Имидж школы» (3,96).

Экономическую эффективность образовательной деятельности участники экспертного оценивания в первую очередь связали с факторами: «Совершенство управления ресурсами» (4,22) — «Наличие планов экономии, лимитов (нормативов) на расходование финансовых и материальных средств» (3,92).

В целом можно констатировать, что эффективность образовательной деятельности во многом зависит от совершенства тех процедур и механизмов, которые являются атрибутами любой системы менеджмента качества: информационно-методическое обеспечение образовательной деятельностиее нормативное регулированиерефлексивные методы контроля качестваизучение образовательных потребностей, маркетинговые исследованияуправление ресурсами.

Отдельное исследование имело целью определение уровня развития муниципальной системы управления качеством образования, ее отдельных составляющих, степени ее влияния на эффективность образовательной деятельности. Анализу и оценке подвергались такие составляющие технологии муниципальной системы управления качеством образования, как: целевой, собственно-педагогический, мотивационно-стимулирующий, нормативный, информационный, оценочно-критериальный, содержательный и организационный.

Констатирующий срез состояния муниципальной системы управления качеством образования выявил неравномерность развития ее основных составляющих. В частности, наименьшее развитие получили критериальная, организационная и содержательная составляющие (обобщенные оценки по 5-балльной шкале соответственно — 3,36- 3,37 и 3,46). Более детальный анализ показал, что в муниципальной системе управления качеством образования практически не используется такой элемент системы менеджмента качества, как статистический контроль качества образованиянедостаточное развитие получили рефлексивные методы обеспечения качества образованияслабо просматривается роль общественных институтов в контроле и обеспечении качества образованияуровень оценочной культуры участников образовательной деятельности характеризуется как недостаточный.

Достаточно низкие оценки получены по показателям, характеризующим функциональную составляющую муниципальной системы управления качеством образования. Она не охватывает в должной мере основные, управленческие и поддерживающие процессы в образовательной системе, а следовательно, имеют место неуправляемые элементы деятельности и непреднамеренные результаты.

Сопоставление результатов данных двух исследований позволило оценить и сопоставить реальный вклад отдельных составляющих муниципальной системы управления качеством образования и видение педагогическими работниками их роли в обеспечении эффективности образовательной деятельности. В частности, по мнению респондентов, фактор совершенства организационных структур и организационного механизма управления образовательной деятельностью оценивается с точки зрения его влияния на эффективность в 3,68 балла. Реальное же проявление согласованности (скоординированности) деятельности всех структур, органов и должностных лиц, отвечающих за обеспечение качества образования оценивается в 3,46 балла. Фактор нормативного регулирования образовательной деятельности имеет влияние, по мнению респондентов, на уровне 4,01- реально же полнота закрепления в нормативных документах требований к качеству образования оценивается в 3,89 балла. Развитие рефлексивной культуры участников образовательной деятельности оценено в 3,96 баллов, а реальное развитие рефлексивных методов контроля, оценки и анализа качества образования оценено в 3,29 баллов.

Констатирующий эксперимент позволил не только составить представление о том, посредством чего в стихийно сложившейся системе образования обеспечивается должная эффективность образовательной деятельности, но и определить ряд несоответствий в этом плане. Всесторонняя оценка и анализ муниципальной системы управления качеством образования на предмет ее способности обеспечивать должную эффективность образовательной деятельности позволили определить первоочередные меры по ее совершенствованию, составившие основу дальнейшей экспериментальной работы. В числе таких мер: ® разработка муниципальной политики в области качества- ® развитие рефлексивной культуры участников образовательной деятельности;

• совершенствование организационных структур управления образовательной системойразработка параметрической модели и соответствующих методик для оценки различных составляющих эффективности образовательной деятельности- ® документирование и согласование в муниципальной образовательной системе основных, управленческих и поддерживающих процессов;

• совершенствование информационного обеспечения управленческой деятельности, освоение статистических методов контроля качества образованияформирование в муниципальной образовательной системе норм и стандартов качества и эффективности образовательной деятельностивыявление образовательных потребностей, определение степени их удовлетворения в ходе образовательной деятельности. В ходе моделирования муниципальной системы управления качеством образования, ориентированной на обеспечение эффективности образовательной деятельности сформулировано ряд принципов ее организации:

1. общественно-государственный характер деятельности субъектов управления качеством;

2. наличие системообразующего фактора в виде ГОС;

3. принцип многоуровневого построения МСУКО;

4. многовариантность организационных и технологических решений на разных уровнях системы менеджмента качества;

5. принцип доминирования рефлексивных методов управления качеством, оптимального соотношения и баланса внешнего и внутреннего управления качеством образования.

Данные принципы нашли свою конкретизацию и воплощение в ходе работ по совершенствованию муниципальной системы управления качеством образования. Создание системы управления качеством на муниципальном уровне было ориентировано на ключевые положения международных стандартов качества ISO, предполагало поэтапную отработку с экспериментальной апробацией ее блоков, составляющих, оценку эффективности.

Конкретной реализацией положений стандартов ISO, применительно к управлению качеством образования на муниципальном уровне, явилась опора на процессный подход. В отношении ряда основных и управленческих процессов (учебный процесс, процесс управления образовательной системой района, процесс управления материальными ресурсами, процесс управления кадровыми ресурсами) разработаны концепции и схемы, предполагающие определение их целей, описание и графическое представление, показ их взаимосвязей, построение матриц компетентности, направлений и критериев измерения их параметров, улучшения на основе данных измерений.

Значительное место при реализации процессного подхода к управлению образовательной системой района заняли вопросы ориентации на потребителя, как стороны, определяющей социальный заказ сфере образования, оценивающей качество образования, исходя из своих предпочтений.

Разработанный для анализа и оценки качества процесса управления муниципальной образовательной системой комплекс показателей выявил положительные сдвиги в качественном ее обновлении, повышении эффективности образовательной деятельности в районе. В частности, выполнение контрольных параметров и достижение расчетных показателей целевых программ и стратегических планов выросло на 19,5%, показатели качества знаний учащихся по результатам аттестации общеобразовательных школ на 4,0%- удовлетворенность родителей качеством образования, обеспечиваемого школой, — на 0,22 балла при применении 10-балльной оценочной шкалы.

Реализация в управлении качеством образования на муниципальном уровне процессного подхода в отношении управления материальными ресурсами позволило добиться улучшения показателей ресурсной обеспеченности образовательной деятельности, большей эффективности их использования. В частности, выросли показатели обеспеченности школ комплектами учебников, доступности качественных образовательных услуг в системе дополнительного образования, обеспеченности школ средствами транспорта, мебелью, техническими средствами обучения, инвентарем, средствами электронно-вычислительной техники и т. д.

Экспертная реализация схемы и механизма процесса управления кадровыми ресурсами в тесной связи с учебными процессом позволило положительно изменить ситуацию с кадровым обеспечением системы образования. Процессный подход, предполагающий такие процессные шаги, как определение потребностей, запросов педагогических работников, проектирование механизма и моделей повышения уровня их профессионализма, тщательное планирование, документирование, всестороннее обеспечение этого процесса, комплексную оценку качества, позволили повысить удельный вес учителей с высшим образованием в общем их числе с 78,6% в 2001 г. до 86,1% в 2004 г., укомплектовать учителями школ до 99,1%, повысить уровень материального вознаграждения учителей и уровень их жизни. Качественные изменения произошли также в системе повышения квалификации педагогических кадров. Эффективность действующей системы переподготовки и повышения квалификации педагогических кадров, с точки зрения достижения стоящих перед ней задач, оценена руководителями образовательных учреждений как высокая или приемлемая в 64,5% случаев, учителями в 69,7% случаев. 86,5%о респондентов из числа руководителей образовательных учреждений в той или иной мере согласны с утверждением, что сложившаяся система управления кадровыми ресурсами позволяет эффективно использовать человеческий потенциал, направлять его на улучшение качества образования.

Результаты специально проведенного эксперимента показали большую эффективность применения системных методов управления кадровыми ресурсами по сравнению с традиционными, эксперимент показал, что существует реальная возможность переноса акцентов в повышении профессионализма педагогических работников, качества кадровых ресурсов на уровень образовательных учреждений. Этосвоеобразный резерв повышения качества образования.

Заключение

.

Изменения, происходящие в системе образования на всех уровнях, включая и муниципальный, и выражающиеся в диверсификации образовательных программ, моделей обучения, повышении вариативности, изменении распределения прав и ответственности субъектов образовательной деятельности и т. п. ставят на повестку дня вопрос об эффективности функционирования и развития муниципальной образовательной системы в плане ее текущего функционирования.

Критерий эффективности во всех своих проявлениях и измерениях (педагогическая, организационно-управленческая, социальная, экономическая эффективность) интегрально отражает полноту достижения определенных результатов, степень использования для этого всех видов ресурсов (кадровых, материально-финансовых, информационно-методических). В современных условиях акцентирования внимания в управлении социальными системами на показатели эффективности в сфере образования назрела необходимость поиска новых механизмов и подходов к ее обеспечению. Таким механизмом может стать разработка и реализация концепции муниципальной системы управления качеством образования.

Такая система позволяет интегрировать наличные ресурсы в интересах достижения ключевых социальных и педагогических целей, добиваться более экономного их использования, выйти на приемлемые показатели соотношения объема приложенных ресурсов и достигнутых результатов.

Международными стандартами качества ISO серии 9000:2000 предусматривается ряд процедур, направленных на придание большей эффективности деятельности той или иной организации, где они внедряются. Эти процедуры регулируют основные, управленческие и поддерживающие процессы, взаимосогласовывают их в логике решения определенных задач, позволяют отслеживать эффективность каждого из них, что в результате ведет к повышению общей эффективности организационной системы. В рамках муниципальной образовательной системы первоочередное значение могут иметь такие процедуры, атрибуты и механизмы системы менеджмента качества, как стратегическое планирование и разработка политики в области качества, проведение маркетинговых исследований, мониторинг качества образования, управление материальными, кадровыми ресурсами и т. д.

Исследование уровня развития и действенности существующей муниципальной системы управления качеством образования, с точки зрения ее влияния на эффективность образовательной деятельности, подтвердили первоначально выдвинутые предположения, определили направления дальнейшего развития и совершенствования муниципальной системы управления качеством образования.

В ходе экспериментальных исследований выявлены факторы эффективности образовательной деятельности по каждому из ее аспектов. Установлено, что значительной части этих факторов можно придать управляемый характер, если ориентироваться на системные методы управления муниципальной образовательной системой.

Внедрение в практику ряда таких методов, инноваций, в рамках совершенствования муниципальной системы управления качеством образования, имело своим положительным результатом, наряду с общим повышением эффективности образовательной деятельности, улучшение ее отдельных составляющих. В частности, по итогам экспериментальной работы значимо уменьшились показатели социальной эффективности образовательной деятельности, связанной с полнотой удовлетворения образовательных потребностей жителей территории. Рост экономической эффективности выразился в улучшении показателей, характеризующих состояние образовательной инфраструктуры, полноту обеспечения образовательной деятельности материальными ресурсами в соотнесении с их отдачей, влияние на успешность выполнения образовательными учреждениями своих функций. Создание муниципальной системы управления качеством образования благоприятно отразилось также на выполнении этапных и конечных задач различных планов и программ, реализуемых на муниципальном и региональном уровнях, то есть всего того, что охватывается понятием «организационно-управленческая эффективность».

Наконец, внедрение элементов системного управления качеством образования, в первую очередь, направленных на регулирование основных процессов (учебный процесс, воспитательная, методическая работа), управленческих процессов (стратегическое планирование, управление персоналом), позволило добиться существенных результатов в отношении педагогической эффективности. В муниципальной образовательной системе выросли показатели качества подготовленности выпускников образовательных учреждений, качества образовательных программ, личностных достижений участников образовательного процесса.

Проведенные исследования, полученные результаты позволяют сделать вывод о возможности и целесообразности разработки и развертывания в рамках муниципальной образовательной системы системы менеджмента качества как инструмента повышения эффективности образовательной деятельности.

Разработанная в данной работе модель муниципальной системы управления качеством образования ориентирована на применение в различных условиях в зависимости от наличных ресурсов, квалитативной и управленческой подготовленности субъектов управления, степени распространения системных методов управления качеством, квалиметрических методик и процедур.

Вариативность ее реализации является важной предпосылкой действенности усилий по достижению большей эффективности образовательной деятельности в существующих границах.