Конституционно-правовые основы статуса области как субъекта Российской Федерации: На примере Новосибирской области

Понятия, виды, государственные признаки субъекта.

Российской Федерации.9.

Правовое положение области как субъекта Российской Федерации.25.

Компетенция Новосибирской области.37.

§ 1 Общие понятия, предметы ведения и полномочия. 37.

§ 2 Устав Новосибирской области. 47.

Органы государственной власти области. 63.

§ 1 Общие положения. 63.

§ 2 Законодательный (представительный) орган государственной власти: избрание, функции, компетенция. 67.

§ 3 Структура законодательного (представительного) органа государственной власти области, организация его работы. 74.

§ 4 Депутат законодательного (представительного) органа государственной власти области. 80.

§ 5 Исполнительная власть области. 88.

§ 6 Судебная власть в Новосибирской области. 101.

§ 7 Государственная служба в Новосибирской области. 105 Законодательство области. Законодательный процесс и его стадии. 110.

Проблемы взаимоотношений с федеральным центром. 137.

Взаимоотношения области с другими субъектами.

Российской Федерации. 147.

Заключение

161.

Список использованных источников и литературы

164.

Вступление в силу Федеративного договора от 31 марта 1992 года стало началом действительно законодательного закрепления принципа наделения республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов статусом субъекта Российской Федерации, окончательно закрепленное Конституцией России, принятой в 1993 году (чЛ ст. 5, ст.65). В связи с этим многое изменялось в возможностях, обязанностях субъектов, принципах и формах деятельности их органов государственной власти. Большинству субъектов пришлось осваивать совершенно новый вид деятельности — разработку и принятие законов и других нормативных актов субъекта федерации, участвовать в законотворческом процессе Российской Федерации, по новому строить отношения между ветвями государственной власти, с местным самоуправлением, в изменившихся условиях налаживать контакты с другими субъектами федерации, с ее федеральным центром.

Кардинальные преобразования социально-экономических отношений в Российской Федерации сопровождаются формированием адекватной правовой системы. Новая политико-правовая концепция ориентирована на построение двухуровневой системы в рамках единого правового пространства. Теперь в России помимо федеральной существует региональная правовая система, включающая правовые системы 89 субъектов Российской Федерации.

Законодательные системы субъектов Российской Федерации развивались в ходе реформы неравномерно, с разными темпами и широтой охвата жизненных процессов, что отражало, прежде всего, дифференциацию социально-экономического, научного и кадрового потенциала российских регионов. Там, где законотворческая деятельность опиралась на развитую научную базу, квалифицированные кадры и стимулировалась интенсивным процессом социально-экономических преобразований, созданы достаточно эффективные нормативно-правовые массивы, с каждым годом приобретающие все большее значение в правовом регулировании.

Всестороннее осмысление теоретических и прикладных проблем правотворческой деятельности в наиболее продвинутых в этом отношении субъектов федерации, обобщение их позитивного опыта по реформированию правовых отношений, анализ на их примере взаимодействия между федеральным и региональным уровнями правовой системы представляется важным направлением современной юриспруденции. Работа в этом русле позволит оценить результаты пройденного этапа правовой реформы в России с точки зрения теории права, будет способствовать повышению научной обоснованности дальнейших законотворческих решений, преодолению диспропорций сложившейся двухуровневой правовой системы Российской Федерации.

Вышеизложенные обстоятельства определяют актуальность исследования процесса формирования новой системы правовых отношений в субъекте Российской Федерации, проведенного на примере Новосибирской области.

Новосибирская область занимает важное место в составе Российской Федерации. Значительный экономический потенциал, роль важнейшего транспортного узла восточной части страны, развитая финансовая инфраструктура, редкая концентрация науки и образования, соответственно, высокий профессиональный и интеллектуальный уровень населения — предопределили особенности процесса формирования правовой системы в области. Во-первых, динамизм социально-экономических преобразований потребовал высоких темпов разработки юридического обеспечения новых отношений. Во-вторых, органы власти области имеют возможность опираться на научные разработки и привлекать квалифицированных специалистов. Поэтому нормотворчество в Новосибирской области развивалось относительно успешно, было подготовлено и принято немало законов по предметам совместного ведения с Российской Федерацией до принятия соответствующих федеральных законов. Вместе с тем, область никогда не проявляла ни малейших признаков посягательства на права федерального центра и в целом федерации. Более того, в области постоянно обращается внимание на необходимость соблюдения федеральных законов.

Приведенные доводы можно рассматривать как аргументы принципиальной важности выбора Новосибирской области в качестве субъекта федерации, на примере которого про ведены исследования по теме диссертации.

Цель данной работы состоит в исследовании правовой системы субъекта Российской Федерации как составной части единой двухуровневой законодательной системы России.

Реализация цели потребовала постановки и решения следующих взаимосвязанных задач:

— уяснить правовое положение субъекта в составе федерации как формы организации государства;

— исследовать законотворческую деятельность в субъекте Российской Федерации в плане организации процесса, его участников, их взаимодействия;

— подвергнуть всестороннему анализу сформированную в конкретном субъекте федерации правовую систему, рассмотреть теоретические и прикладные проблемы ее развития;

— проанализировать взаимосвязь федерального и регионального уровней в структуре правовой системы Российской Федерации и в процессе ее развития;

— рассмотреть проблемы правовых отношений субъекта федерации с остальными субъектами, а также государствами СНГ и другими зарубежными странами.

Методологическая основа исследования. В процессе исследования диссертант руководствовался диалектическим методом научного познания, предполагающим исследование всех процессов и явлений в их развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности. Использовались и другие принятые в юриспруденции методы — системный, формально-юридический, сравнительно-правовой. В работе над диссертацией автор опирался на идеи и разработки специалистов правоведения: С. С. Алексеева, A.M. Абрамовой, С. А. Авакьяна, М. В. Баглая, И. В. Выдрина, И. П. Ильинского, А. Е. Козлова, А. Н. Кокотова, Б. С. Крылова, О. Е. Кутафина, А. Н. Лебедева, Н. А. Михалевой, В. В. Невинского, А. С. Соломаткина, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова и других.

В качестве эмпирической базы исследования привлекались Конституция Российской Федерации 1993 года, действующие федеральные законы. Устав, законы и нормативные акты Новосибирской области.

Теоретическая и практическая значимость работы состоит в том, что она вносит определенный вклад в развитие теории российской правовой системы и научное обоснование ее дальнейшего развития.

Положения и выводы диссертации мотуг быть использованы для разработки научно-правовой базы законотворческой деятельности регионов. Возможно их привлечение в качестве аналитического материала при разработке проектов нормативных актов. Наконец, результаты исследования могут применяться в процессе обучения государственных служащих основам правотворческой деятельности, что будет способствовать повышению юридической культуры регионального законотворчества.

Апробация результатов исследования и положений работы состоялась в ходе докладов, представленных на планерных заседаниях и парламентских слушаниях в Государственной Думе, в комитетах Совета Федерации, на сессиях и в рабочих группах Конгресса местных и региональных властей Совета Европы. Положения диссертации были апробированы на опыте личного участия автора в законотворческом процессе Новосибирской области, а также в разработке Европейской хартии регионального самоуправления: автор работы в течение шести лет возглавлял законодательный орган государственной власти области, представлял область в Совете Федерации — был председателем Комитета по проблемам федерализма, участвовал в работе Парламентской Ассамблеи и Конгресса местных и региональных властей Совета Европы.

Основные положения и выводы диссертации опубликованы:

1. Сычев А. П. Актуальные вопросы развития российского федерализма // Федерализм власти и власть федерализма: Сборник. —М.: ТОО «ИнтелТех», 1997. -С.226−235.

2. Сычев А. П. Как найти оптимальный баланс? // Российские Регионы РИА «Новости».-1996.-Ml .-С.6−7.

3. Сычев А. П. Российский Федерализм: проблемы и перспективы // Деловой мир.-1996.-31 мая.-С.З.

4. Сычев А. П. Какую же государственность мы создаем? // Рос. газ.-1997.-29 января.

5. Сычев А. П. Нормотворчество субъекта Российской Федерации (на примере Новосибирской области) // Журнал российского права.-М., 2001.-№ 1 -С.91−95.

6. Проблемы развития российского федерализма, 4июня 1996 года. («Круглый стол» Совета Федерации / Рос. Федерация. Совет ФедерацииВып.2).-М:Известия, 1996.-С.28−32.

7. Зональный семинар «Проблемы и особенности нормотворческой деятельности законодательных органов власти субъектов Российской Федерации», Уфа, 21−22марта 1997 года: Сборник. Изд.- секретариат Государственного собрания Республики Башкортостан, 1997. С.65−70.

8. Парламентские слушания «Проблемы комплексного развития регионов Восточной Сибири и Дальнего Востока в процессе интеграции со странами Азиатско-Тихоокеанского региона», Иркутск, 6−9 окт. 1997 года: Информ.-аналит. материалы ЗАО «АТР», 1997. С.9−10, 27−30.

9. Проблемы и перспективы развития российского федерализма: Первая Всероссийская научно-практическая конференция, 19−20 января 1998 года: Материалы М. Изд. Совета Федерации С.62−71, 176.

10. Петербургский экономический форум: Заседания «круглых столов», 19 июня 1997 г., Санкт-Петербург: СПб.: Секретариат МПА, 1998, — С, 64−67,95.

11. Зональный семинар «Правотворчество и проблемы развития федеративных отношений в Российской Федерации». Новосибирск, 16 апреля 1999 года: Сборник.-Изд.- секретариат Новосибирского областного Совета депутатов, 1999. С.41−45.

Заключение

.

Обобщая результаты исследования, перечислим основные выводы о конституционно-правовых основах области как субъекта Российской Федерации, о состоянии и развитии региональной правовой системы как составной части единого федерального правового пространства,.

1. Правовой статус области определяется системой законодательных актов — Конституцией Российской Федерации, Федеративным договором, федеральными законами. Уставом области. Можно выделить четыре основных направления реализации конституционного статуса области:

— разработка и принятие Устава области, как учредительного документа высшей юридической силы, определяющего статус области, основного закона области, которому должны соответствовать все другие законы и подзаконные акты;

— обладание областью — субъектом федерации — совместной компетенцией с Российской Федерацией;

— обладание областью гарантированным правом законотворчества в пределах своей исполнительной компетенции;

— обладание областью правом выступать в качестве самостоятельного участника международных отношений.

2. Закрепленное де-юре равенство правовых статусов субъектов Российской Федерации де-факто реализуется не полностью. По существу. Российская Федерация представляет собой асимметричную федерацию с разным правовым статусом субъектов. Правовая асимметрия возникает за пределами законодательства, в сфере исполнительно-распорядительной деятельности. Подзаконное нормотворчество приводит к тому, что равные конституционные права субъектов оборачиваются для них разными возможностями в области правоприменения.

3. Содержание законотворческого процесса в субъекте федерации составляют: прогнозирование и планирование законотворческой деятельностиподготовка проектов законов и нормативных актовпринятие законов и нормативных актоввведение их в действие или прекращение действиятолкование, учет и систематизация нормативно-правовых актов.

4.Анализ нормотворческой работы в Новосибирской области в 1994;1999 г. г. показал стремление органов власти субъектов федерации прежде всего к правовому обеспечению своей деятельности, деятельности органов управления и местного самоуправления, созданию нормативно-правовой поддержки развитию экономики и отдельных ее отраслей, государственному стимулированию инвестиционного процесса, решению вопросов жизнеобеспечения населения, экологических проблем. Проведенная автором классификация нормативно-правовых актов, принятых Новосибирским областным Советом депутатов в течение 6 лет, подтверждает отмеченные приоритеты. Так, доля нормативно-правовых актов, регулирующих финансово-хозяйственную деятельность составила 41 процент от общего их числа, удельный вес законов и правовых актов, регулирующих вопросы социального блока — 19 процентов, правовое обеспечение деятельности органов власти и управления — 11 процентов, законодательство по вопросам экологии — 9 процентов.

5. В законодательстве области сложились признаки системности. Регламентированы: порядок формирования и действия органов власти и местного самоуправлениябюджетного устройства и бюджетного процессапорядок владения, управления и использования государственной и муниципальной собственностирешения основных социальных проблем — то есть основные составляющие социально-экономической жизни области.

6. Важным фактором повышения качества нормотворческой деятельности в субъектах федерации должна стать хорошо организованная на федеральном уровне методическая работа, которая будет способствовать формированию единых по стране правовых стандартов, укреплению правовой системы России в целом. Весьма эффективна в этом смысле разработка модельных законов. Безусловно полезна и эффективна деятельность Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации по научно-методическому обеспечению нормотворческого процесса как в Российской Федерации, так и в ее субъектах. Представляется позитивной также практика создания правовых институтов регионального значения. По мнению автора, дальнейшая активизация работы в этом направлении позволила бы снять массу проблем и противоречий российского законотворчества.

7. Институт межрегиональных объединений становится составной частью российской государственной системы. Одновременно формируется новый уровень правовых отношений. Можно назвать его межрегиональным. Более тесное экономическое взаимодействие, совместное хозяйственное освоение природных ресурсов, совместное ведение производственными объектами — становятся объективной предпосылкой появления нормативно-правовых актов, действующих в пределах группы регионов, обеспечивающих правовой регламент их взаимоотношений.

Вселяет надежду на более эффективную работу и реализация Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».