Правовое регулирование деятельности уполномоченных банков в сфере валютных отношений

4 Актуальность темы исследования. Переход российской экономики к рыночным отношениям, ее постепенная интеграция в мировое хозяйство и международные финансовые структуры, расширение внешнеэкономических связей ставят в ряд актуальных вопросов проблемы определения механизма регулирования валютных отношений, осуществляемых банками. Данный механизм имеет экономическую природу, однако осуществляется и реализуется в правовой форме.

Формирование правовой базы, определяющей валютные правоотношения, происходит недостаточно эффективно и сопряжено с Л. определенными трудностями, поскольку для Российской Федерации это не совсем разработанное направление деятельности. В период существования валютной монополии государства субъектами валютных правоотношений мог быть только узкий круг специализированных государственных предприятий, а осуществление международных расчетов производилось на основе государственных планов. В сфере внешнеторговых сделок роль банков была незначительной, и на осуществляемые операции вводилась разрешительная система. Все это не способствовало развитию законодательства в области валютных отношений. Расширение круга * участников и сферы данной деятельности после либерализации экономики повлекло за собой появление большого количества разноуровневых правовых актов в сфере валютного регулирования. Однако, как известно, большинство принятых нормативных актов не было сведено в единую систему, а научные исследования ограничивались простым комментированием существующих норм. Сложившаяся нормативно-правовая база, регулируя систему валютных правоотношений в сфере банковской деятельности, с одной стороны, закрепляет те отношения, которые сложились и оформились в настоящий период времени, а с другойспособствует отражению тенденций дальнейшего совершенствования и развития, создавая для этого реальные предпосылки. В связи с этим в исследование правового регулирования валютной деятельности, осуществляемой банками, включаются отрасли гражданского, административного, уголовного и других отраслей права.

Правовое регулирование валютной деятельности, реализуемой банками, на сегодняшний момент осуществляется бессистемно. В совокупности с другими факторами все это приводит к значительной утечке капитала за рубеж, обращению значительного объема финансовых ресурсов в теневом обороте, отсутствию конкуренции на валютном рынке и его криминализации, и, соответственно, к медленной интеграции России в мировую экономическую систему.

В силу указанных обстоятельств правовое регулирование деятельности уполномоченных банков в сфере валютных отношений представляет собой один из важных объектов правового регулирования.

Недостаточная разработанность рассматриваемой темы в научной литературе (о чем свидетельствуют последние публикации, которые исследуют экономические, а не правовые аспекты деятельности банков, довольно фрагментарны, не комплексны), а также отсутствие института «банковское право» обусловили выбор темы настоящего исследования, структуру обозначенных в нем вопросов и определили подходы к их освещению.

Степень разработанности проблемы исследования. Следует отметить, что развитие и становление правового регулирования валютных отношений в Российской Федерации в целом имеет недолгую историю, и, как следствие этого, недостаточно изучены вопросы, связанные с деятельностью уполномоченного банка как субъекта валютных правоотношений. Некоторые общие вопросы, касающиеся валютных правоотношений, освещены в работах А. Б. Альтшулера, Е. П. Андреева, Н. М. Артемова, Д. В. Винницкого, В. И. Гуреева, А. В. Емелина, А. Н. Козырина, И. И. Кучерова, А. Ю. Меркулова, О. М. Олейник, В. И. Новоселова, Б. П. Носко,.

Е.В. Покачаловой, Н. В. Сапожникова, Ю. Ф. Симонова, Г. А. Тосунян, О. Е. Царевой. Из авторов, рассматривавших экономические проблемы валютных отношений, следует назвать С. А. Александрова, В. П. Астахова, И. Т. Балабанова, А. С. Булатова, С. В Котелкина, А. В, Круглова, Л. И. Красавину, А. Г. Наговицина, А. Л. Яковлева.

В ряде исследований, посвященных деятельности Центрального банка Российской Федерации, затрагивались отдельные вопросы валютного регулирования в банковской сфере (A.M. Асадов, В. А. Белов, О. В. Боброва, Н. М. Бородина, А. Г. Братко, Я. А. Гейвандов, Л. Г. Ефимова, Д. А. Красиков, Н. В. Неверова, Е. Н. Пастушенко, С.В. Рыбакова).

Комплексное же исследование правового регулирования деятельности уполномоченных банков в сфере валютных отношений, предпринятое в работе, осуществляется впервые.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является комплексный системный анализ механизма правового регулирования деятельности уполномоченных банков в сфере валютных отношений, возможностей дальнейшего развития правовой базы, а также разработка мер по предотвращению нарушений и подготовка рекомендаций по совершенствованию валютного законодательства применительно к сфере банковской деятельности. Цель исследования обусловила постановку и решение следующих задач: проанализировать понятия «валюта» и «система валютного законодательства" — рассмотреть правовой статус кредитных организаций, участвующих в валютных правоотношенияхопределить участников общественных отношений в сфере обращения иностранной валютынаучно обосновать пути развития валютного законодательствасформулировать предложения по совершенствованию валютного законодательствадать анализ прав и обязанностей уполномоченных банков в сфере валютных отношенийвыявить особенности ответственности уполномоченных банков за нарушение валютного законодательстваопределить пути совершенствования правового регулирования деятельности уполномоченных банков в сфере валютных отношенийрассмотреть аспекты правового воздействия по борьбе с нарушениями валютного законодательства.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие при участии уполномоченных банков в сфере валютных отношений.

Предметом исследования выступают нормы валютного законодательства, теоретические разработки в данной области, материалы правоприменительной практики, данные, характеризующие состояние, динамику и структуру валютных правоотношений, осуществляемых уполномоченными банками.

Методологическая, теоретическая и нормативно-правовая база исследования. Основу методологии диссертационного исследования составили общенаучные частнонаучные методы познания: диалектический, исторический, системный, функциональный, а также формально-логический (анализ, синтез, аналогия и т. д.) сравнительно-правовой, формально-юридический, логико-юридический. Их применение позволило исследовать избранный объект целостно и всесторонне, соединить в работе теоретический анализ с решением задач практического характера.

Теоретическую основу исследования представляют труды российских ученых-теоретиков в области права, а также специалистов связанных с темой диссертации в сфере банковской деятельности и валютного регулирования. Научные труды по теории государства и права, административному и финансовому праву следующих авторов:

С.С. Алексеева, А. П. Алехина, М. И. Байтина, Д. Н. Бахраха, А. В. Брызгалина, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, А. В. Малько,.

Н.И. Матузова, М. В. Карасевой, Ю. М. Козлова, А. Н. Козырина, В. М. Манохина, О. М. Олейник, В. И. Новоселова, Е. Н. Пастушенко, Е. В. Покачаловой, И. В. Рукавишниковой, П. П. Сергун, Ю. Н. Старилова, Ю. А. Тихомирова, Г. А Тосунян, Н. И. Химичевой, В. Н. Хропанюк.

Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм Конституции Российской Федерации, федеральных законов, нормативных актов Центрального банка Российской Федерации и иных ведомств, валютного законодательства. Были привлечены к анализу материалы судебной практики, юридическая и экономическая литература, публикации в периодической печати, материалы компьютерной сети INTERNET.

Научная новизна исследования. Диссертация является первым в отечественной юридической науке комплексным исследованием правовых проблем регулирования деятельности уполномоченных банков в сфере валютных отношений. На основе анализа сущности и современных тенденций в правовом регулировании деятельности уполномоченных банков в сфере валютных отношений выявлены их специфика, правосубъктность, права и обязанности, сформулированы и обоснованы практические рекомендации по совершенствованию валютного законодательства. Это позволило сформулировать следующие теоретические положения и практические выводы, выражающие научную новизну данного исследования. Наиболее существенные результаты, выносимые на защиту:

1. Рассмотрена эволюция валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации. Дан анализ становления и развития валютного регулирования и валютного контроля в России, начиная с советского периода, позволивший выделить основные этапы, которые оказали существенное влияние на данную* сферу валютных отношений. Сформулирован вывод о том, что валютное регулирование и валютный контроль находятся на стадии дальнейшего развития и совершенствования, характеристика определенных этапов позволяет учесть положительный опыт и использовать его для решения современных проблем в банковской сфере.

2. Дополнительно обоснована целесообразность применения понятия валюты и валютного законодательства в широком аспекте с уточнением их содержания. Приведены классификации валют. Сформулировано понятие валюты, которое включает несколько аспектов, в том числе и в экономический, обусловливающий то, что валюта представляет собой не новый вид денег, а способ их функционирования, в то время как национальные деньги опосредуют международные торговые и кредитные отношения. Рассмотренные в работе классификации валют наиболее полно отражают ее многоаспектный характер. Определение валютного •законодательства следует давать с учетом его комплексного характера, интегрирующего в себя сущность нескольких образований, но регулируемых с позиции права.

3. Дана систематизация валютного законодательства. Валютное законодательство включает в себя нормативные акты различного уровня, что затрудняет их использование в правоприменительной практике. Обоснована необходимость систематизации и унификации валютного законодательства. Основанием для классификации является правовая сила нормативных актов.

4. Сформулировано понятие валютных правоотношений. Валютные правоотношения определяются с учетом приоритетности финансово-правовых норм при одновременном существовании административных и гражданско-правовых составляющих элементов. Отнесение к валютным правоотношениям валютного регулирования и валютного контроля обусловливает специфику субъектов и их полномочия.

5. Уточнены классификации субъектов валютных правоотношений. Обоснована необходимость выделения следующих субъектов валютных отношений: Банк Россиигосударственные органы, являющиеся органами валютного контроляфизические лица и организации (резиденты и нерезиденты) — уполномоченные банки. Рассмотрены формы валютного регулирования, осуществляемого Банком России, государственными органами, резидентами и нерезидентами.

6. Определен статус уполномоченного банка в зависимости от вида общественных отношений в сфере финансовой деятельности государства, в которых он участвует. Уполномоченные банки в законодательстве, регулирующем финансовые отношения, рассматриваются в следующих аспектах: 1) как кредитные организации, которые имеют специальное разрешение правительственных органов на проведение определенных банковских операций по поручению этих органов- 2) как кредитные организации, представляющие интересы правительства своей страны в международных валютно-кредитных организациях- 3) как кредитные. организации, получившие лицензии Центрального банка Российской Федерации на проведение валютных операций. Обоснована необходимость упорядочения на законодательном уровне порядка придания кредитной организации статуса уполномоченного банка. В целях реализации правоотношений в сфере финансовой деятельности государства на внутреннем и международном рынке государственные органы наделяют кредитную организацию статусом «уполномоченного банка», хотя законодательно такой статус не определен.

7. Обоснована необходимость четкого определения понятия уполномоченного банка на законодательном уровне. Уполномоченным банком должны признаваться не все кредитные организации, а только банковские кредитные организации.

8. Уточнен объем прав и обязанностей уполномоченного банка как субъекта валютных правоотношений. Уполномоченные банки выступают в валютных правоотношениях как резиденты и как агенты валютного контроля. В зависимости от того, в какой роли они выступают, и различаются их полномочия. Специфика их правового положения заключается в том, что они в соответствии с законом, помимо общепринятых, наделены полномочиями контроля за валютными операциями своих клиентов. Уполномоченные банки, с одной стороны, обязаны защищать интересы государства, а с другой — своих клиентов.

9. Сформулированы предложения по совершенствованию системы органов государственного управления в сфере валютных отношений. Обоснована необходимость создания специального федерального органа исполнительной власти, осуществляющего проведение единой общегосударственной политики в области организации государственного и, прежде всего, финансового контроля за соблюдением валютного законодательства органами исполнительной власти, хозяйствующими субъектами (включая уполномоченные банки), гражданами. Обоснована необходимость разделения государственных органов на занимающиеся. валютным контролем и занимающиеся контролем за внешнеэкономической деятельностью.

10. Разработаны и обоснованы меры по упорядочению действующего валютного законодательства.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования определяется актуальностью и новизной поднятых в нем проблем и предлагаемых путей их решения. Сформулированные в работе предложения могут оказаться полезными при разработке и обсуждении проектов нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок и условия осуществления уполномоченными банками деятельности в сфере валютных отношений.

Выводы и предложения могут быть использованы при подготовке учебников и учебных пособий, практикумов, планов семинарских занятий и другой учебно-методической литературы по курсам финансового и банковского права, в том числе спецкурсам «Основы валютного законодательства России», «Валютный контроль в деятельности уполномоченных банков», «Ответственность за нарушение валютного законодательства Российской Федерации», а также в преподавании этих учебных дисциплин в юридических и экономических высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и выводы диссертации прошли апробацию в различных формах: при подготовке автором научных публикацийв выступлениях автора на научных и научно-практических конференцияхпри обсуждении настоящей работы на заседании кафедры финансового, банковского и таможенного права Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права" — при чтении лекций и проведении семинарских занятий в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права», а также в Государственном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Саратовская государственная академия права» — Юридический институт предпринимательства и агробизнеса.

Структура диссертации обусловлена сформулированными целями и поставленными задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка использованных источников.

Заключение

.

В настоящее время, не смотря на принятие Федерального Закона от 10 декабря 2003 года «О валютном регулировании и валютном контроле» стройная система валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации находится на стадии совершенствования и развития. Система валютного контроля со стороны государства не всегда является эффективной.

Перечень полномочий различных органов и агентов валютного контроля имеет общий недифференцированный характер, из чего можно сделать следующие выводы:

• полномочия, отнесенные к совместной компетенции органов и агентов валютного контроля, во многом совпадают и могут быть реализованы в одинаковом объеме;

• органы валютного контроля имеют равные права по его осуществлению, и объём реализации этих прав совпадает;

• агенты обладают равным объемом полномочий, независимо от их правового статуса.

Однако, на практике такое положение невозможно в силу особенностей правового статуса отдельных субъектов, отнесенных законом к органам и агентам валютного контроля. Уполномоченные банки как агенты действуют только в отношении валютных операций своих клиентов и не вправе проверять валютные операции организаций, если расчеты по таким операциям проводятся через счета, открытые в других банках.

В целях повышения эффективности валютного контроля необходимо: во-первых, урегулировать данные отношения в комплексном законодательном акте, отдельный раздел которого следует посвятить регулированию полномочий органов и агентов валютного контроля. При этом важно четко разграничить компетенции различных ведомств в этой сфере, детально регламентировать деятельность должностных лиц органов и агентов валютного контроля, их права и обязанности.

Во-вторых, создать специальный федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий проведение единой общегосударственной политики в области организации государственного контроля за соблюдением валютного законодательства органами исполнительной власти, хозяйствующими субъектами (включая уполномоченные банки), гражданами. Эти меры позволят повысить эффективность валютного контроля в России и исключить совмещение функций государственного контроля за валютными операциями с их правовым регулированием.

Новый Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле» несомненно содержит положительные моменты, а именно.

• устанавливает, что в состав валютных ценностей входят только иностранная валюта и внешние ценные бумаги. Таким образом, из перечня видов имущества, признаваемых валютными ценностями, исключаются драгоценные металлы и камни;

• четко определяет перечень разрешенных операций в иностранной валюте между резидентами. В прежней версии закона такой нормы не было;

• отсутствует установление органами валютного регулирования требования о получении резидентами и нерезидентами индивидуальных разрешений;

• закрепляется право резидентов открывать без ограничений счета в банках, расположенных на территории иностранных государств, являющихся членами Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) или Группы разработки финансовых мер борьбы с отмыванием денег (ФАТФ), в уведомительном порядке. Юридическим лицам такое право будет предоставлено через год после вступления закона в силу.

Позитивное в целом содержание нового закона в значительной степени искажено сохраняющимися в нем ограничительными нормами, ряд из которых носит даже более жесткий характер, чем в ранее действующем законе. В частности, вводится порядок, в соответствии с которым валютная выручка экспортеров, подлежащая обязательной продаже, должна реализовываться непосредственно Центральному банку Российской Федерации и лишь с его согласия на внутреннем рынке.

Требование осуществлять обязательную продажу валютной выручки в течение семи календарных дней со дня ее поступления на счет резидента не позволяет развивать базу для становления в стране срочного валютного рынка неспекулятивного характера. К тому же вышеуказанное требование затрудняет для предпринимателей эффективное управление своими активами, накладывает на них дополнительное бремя непроизводительных расходов.

Однако главным недостатком нового закона является требование об обязательном резервировании от 20% до 100% денежных средств на срок от 2 до 12 месяцев при проведении трансграничных операций резидентов и нерезидентов. Беспроцентное резервирование денежных средств на срок до истечения отсрочки платежа нерезидентов серьезно ущемляет права резидентов-экспортеров, снижает их конкурентоспособность и наносит ущерб интересам государства, поскольку вынужденная продажа экспортируемой продукции по заниженным ценам уменьшает налогооблагаемую базу.

К тому же новый закон не решил ряд проблем, которые имеются в настоящее время.

Гражданский кодекс Российской Федерации не регулирует оборот валютных ценностей. В части определения видов имущества, признаваемых валютными ценностями, и порядка совершения сделок с ними, а также порядка осуществления, расчётов в иностранной валюте, он отсылает к Федеральному закону «О валютном регулировании и валютном контроле», который в свою очередь, содержит много отсылочных норм по вопросам, относящимся к предмету его регулирования. С учётом этого пробела в законодательстве функция валютного регулирования осуществляется Центральным банком Российской Федерации либо Правительства Российской Федерации.

Регулирование Центральный банк Российской Федерации осуществляет с помощью издания многочисленных нормативных актов, не составляющих какой-либо системы, и друг другу противоречащих. Кроме этого, он издаёт официальные разъяснения своих нормативных актов, подготовленных Департаментом валютного регулирования Центрального банка Российской Федерации, где он сам себе отвечает на вопросы, как же всё-таки следует применять его нормативные акты. При этом Департамент валютного регулирования занимается толкованием действующего валютного законодательства, хотя такие полномочия ему не предоставлены.

Необходимо внести изменения и дополнения в Федеральный закон от 10 декабря 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле». Изменения и дополнения должны затронуть порядок совершения сделок с валютными ценностями в России и порядок использования иностранной валюты при осуществлении расчётов внутри России. Закон не должен содержать отсылочных норм и норм, устанавливающих, что регулирование осуществляется каким-либо органом исполнительной власти.

Исходя из того, что государство имеет право устанавливать ограничения внешнеторговой и иной внешнеэкономической деятельности, например, обязанность возврата экспортной выручки и обязанность её частичной продажи, необходимо, чтобы эти торговые ограничения были закреплены в законодательстве.

Необходимо убрать барьеры во внешнеэкономической деятельностизаконодательно установив, что внутреннее валютное регулирование и связанные с ним ограничения оборота валютных ценностей в Российской Федерации не распространяются на внешнеэкономическую деятельность.

Органы валютного контроля не должны вмешиваться во внешнеэкономическую деятельность. За нарушение ограничений, связанных с внешнеэкономической деятельностью, должна быть введена уголовная ответственность в главе «Экономические преступления».

Вышеперечисленные меры по изменению системы валютного регулирования и валютного контроля соответствуют общепризнанной мировой практике. Они необходимы для стимулирования экономического развития Российской Федерации. Считаем, что необходимо как можно скорее принять новые законы о государственном регулировании внешнеэкономической деятельности и государственном контроле за ней.

Данные меры будут способствовать и упрочению правового положения уполномоченных банков, при реализации ими своих компетенций. В отношении уполномоченных банков следует отметить, что в настоящее время в законодательстве, регулирующем финансовые отношения, уполномоченные банки рассматриваются в следующих аспектах:

1) как кредитные организации, которые имеют специальное разрешение правительственных органов на проведение определенных банковских операций по поручению этих органов- 2) как кредитные организации, представляющие интересы правительства своей страны в международных валютно-кредитных организациях- 3) как кредитные организации, получившие лицензии Центрального банка РФ на проведение валютных операций.

Рассмотрение особенностей названных компетенций позволило прийти к выводу, что правовое положение уполномоченных банков в финансовом праве различается, в зависимости от того, в какие правоотношения они вступают.

Анализ российского валютного законодательства, позволил сделать вывод, что законодатель, применяя в новом Федеральном законе «О валютном регулировании и валютном контроле» термин «уполномоченные банки», не проводит при этом разграничений между понятиями «банки» и небанковские кредитные организации", относя и те, и другие к понятию уполномоченных банков. Такое несоответствие между валютным и банковским законодательством подлежит устранению.

При сложившейся ситуации, учитывая понятие, содержащееся в Федеральном законе от 10 декабря 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле», небанковская кредитная организация, так же как и банковская кредитная организация, может быть признана уполномоченным банком, ибо относится к понятию кредитной организации и традиционно рассматривается как её самостоятельный вид (наряду с другим её видомбанковскими кредитными организациями, то есть в собственном смысле слова).

Подобная ситуация требует разрешения на законодательном уровне, что необходимо для выработки четких критериев определения того, что же представляет собой уполномоченный банк и каким требованиям должен отвечать его правовой статус.

Уполномоченные банки выступают в валютных правоотношениях как резиденты и как агенты валютного контроля. В зависимости от того, в какой роли они выступают, и различаются их полномочия.

При реализации должностными лицами уполномоченных банков полномочий агентов валютного контроля, в случаях выявления нарушений законодательства предпринимаются меры, как по устранению выявленных нарушений, так и по обеспечению реализации мер ответственности за нарушение валютного законодательства.

Уполномоченный банк, одновременно являясь резидентом (субъектом экономических отношений) и агентом валютного контроля будет по-разному нести ответственность в зависимости от того, в какой роли он выступает: как резидент или как агент валютного контроля.

В соответствии с п. 12. ст. 23 Федерального закона «О валютном регулировании и валютном контроле» агенты валютного контроля и их должностные лица несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации, за неисполнение функций, установленных настоящим Федеральным законом, а также за нарушение ими прав резидентов и нерезидентов.

Проблема наложения санкций на кредитные организации за нарушение валютного законодательства выводит на общую проблему применения мер принуждения Центральным Банком Российской Федерации. По нашему мнению, целесообразно разработать новый нормативный акт о порядке применения мер принуждения Центральным Банком Российской Федерации к уполномоченным банкам.