Административно-правовая организация государственного бюджетно-финансового контроля

Современные структурные преобразования экономики России характеризуются глобальным изменением доминирующей формы собственности, внедрением в экономические отношения принципов федерализма и соответственно разграничения компетенции Российской Федерации и ее субъектов в бюджетной и хозяйственной сферах. Изменение самой формы финансовой работы государственных органов, в том числе в связи с более четким и определенным разделением властей, ставит организацию и отработку адекватной системы финансового контроля одним из непременных условий успеха экономических реформ.

Активное использование рыночных механизмов для удовлетворения общественных потребностей сужает сферу непосредственного государственного управления российской экономикой, обусловливает переход к опосредованному государственному регулированию экономических процессов. Следовательно, основными функциями государства все в большей степени становятся определение стратегии и тактики экономической работы на благо общества и контроль за их реализацией.

Финансовый контроль в то же время является важнейшей функцией государственного управления. Его роль особенно значительна в период перестройки используемых в России форм управления экономикой — от командных к рыночным, так как особая специфика этого вида управленческой деятельности позволяет активно воздействовать на интенсивность перестроечных процессов.

Финансовый контроль представляет собой систему органов и мероприятий по проверке законности и целесообразности действий в сфере образования, распределения и использования денежных фондов государства и органов местного самоуправления, одну из форм государственного контроля, способствующую обеспечению законности, охране собственности, правильному, эффективному и экономному использованию бюджетных, заемных и собственных средств, помогающую вскрыть нарушения финансовой дисциплины.

Назначение финансового контроля — содействие успешной реализации финансовой политики, эффективному использованию финансовых ресурсов.

Финансовый контроль, будучи одним из звеньев (функцией) управления, также имеет определенную специфику практики применения и целевую направленность, которые отличают его от других видов контроля.

Финансовый контроль осуществляется путем применения научно обоснованных методов установления степени соответствия практики управления финансовыми ресурсами во всех сферах производства и распределения общественного продукта задачам финансовой политики. Институт финансового контроля представляет собой составной элемент общей структуры контрольных органов государства и вместе с тем выступает как важнейший составной элемент финансового механизма.

Под финансовым контролем следует понимать многоаспектную межотраслевую систему наблюдения наделенных контрольными функциями государственных и общественных органов за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, учреждений и организаций с целью объективной оценки экономической эффективности этой деятельности, установления законности и целесообразности хозяйственных и финансовых операций и выявления резервов доходов государственного бюджета.

Бюджетно-финансовый контроль в субъектах Российской Федерации находится в процессе становления. Это связано с тем, что существовавшая ранее система контроля в ходе преобразований последних лет была разрушена, а оставшиеся ее элементы неспособны осуществлять эффективный контроль. Потребовалось создание новых элементов системы финансового контроля, принципы организации, компетенция, функции и полномочия которых были бы адекватны новым политическим и экономическим условиям. Последние характеризуются такими основополагающими особенностями, связанными с глубинными изменениями политико-экономической системы российского общества, как:

— переустройство политической системы общества на основе принципа разделения властей с соответствующим разграничением компетенции законодательных (представительных) и исполнительных органов власти, в том числе в сфере бюджетно-финансового контроля;

— построение взаимоотношении между центральными органами власти Российской Федерации и регионами на принципе федерализма, в том числе бюджетного, с соответствующим разделением финансовых и материальных ресурсов и компетенции в области контроля над ними;

— коренное преобразование отношений собственности и переход от непосредственного государственного управления к опосредованному государственному регулированию экономических процессов, что требует укрепления функции государственного финансового контроля и его диверсификации, в том числе структурной.

Важной задачей является отработка правового механизма восстановления эффективного государственного бюджетно-финансового контроля в России, так как в ходе социально-экономических преобразований последних лет система контроля в стране была практически разрушена. Ослаблен, а частично и ликвидирован ведомственный контроль, не уделялось достаточного внимания четкой организации внутреннего контроля в государственных учреждениях. Ликвидирована основная форма общественного контроля за рациональным и эффективным использованием финансовых и материальных ресурсов, передаваемых в управление государству, какой являлись в свое время органы народного контроля. Таким образом, расходование государственных, т. е. общественных, средств, которые должны производиться и тратиться на общественное благо, в значительной степени вышло из-под контроля налогоплательщиков.

Необходимость налаживания четкого механизма всестороннего контроля диктуется также усложнением финансовых аспектов деятельности государства в рыночных условиях, в том числе активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием инфраструктуры банков и других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных средств, выходом государства на рынок в качестве собственника имущества и производителя товаров и услуг.

Потребность в эффективном контроле вызывается также тем, что такой контроль обеспечивает необходимую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Это во многом помогает избежать ошибок, которые в экономике очень дорого обходятся.

Кроме того, хорошо поставленная система финансового контроля способствует более активному привлечению иностранных партнеров и инвесторов, формированию доверия к региональным властям.

В последнее время мы много слышим о недостатке финансовых средств в государстве, о дефиците бюджета. Предпринимаются решительные меры для увеличения собираемости налогов. Однако совершенно очевидно, что потратить можно любые деньги. Но почему-то замалчивается вопрос о том, как мы тратим народные средства, насколько рационально и эффективно используем с таким трудом собранные с населения общественные деньги. А здесь большой и важный круг проблем, который включает в себя оценку деятельности государственных органов с точки зрения и управленческой квалификации, и профессиональной компетентности.

Вместе с тем в механизме расходования государственных средств есть большие резервы, которые во многом лежат в грамотном и добросовестном использовании рыночных инструментов, таких как активное использование конкурсного отбора исполнителей по госзаказам, грамотное использование приемов маркетинга, применение современных методов экономического анализа при разработке государственных программ и, наконец, развитие системы финансового контроля на всех этапах экономической деятельности государственных органов.

Глава 26 БК РФ в основном определяет органы, ответственные за осуществление финансового контроля на соответствующем уровне бюджетной системы РФ. Отсутствие в Бюджетном кодексе и других федеральных законах основ контрольной деятельности, принципов организации специализированных органов финансового контроля создает для нижестоящих уровней бюджетной системы определенные трудности и одновременно условия для неограниченного правотворчества, которое уже сейчас приводит к развитию положений о финансовом контроле без учета целостности и правового единства бюджетной системы РФ.

Системный подход к проблеме государственного финансового контроля предполагает еще и поиск механизмов целостности, путей взаимодействия контрольно-счетных органов различных уровней бюджетной системы, законодательное обеспечение их функционирования, четкое закрепление координационных и субординационных связей между ними в единую методологию совместной деятельности. Серьезным шагом в реализации этого направления стало создание Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации, Декларация о создании которой была принята 9 декабря 2000 г. и тогда же утвержден Регламент Ассоциации.

Принимая во. внимание необходимость повышения эффективности системы государственного финансового контроля за исполнением бюджетов, использованием государственных средств и собственности, превращения его в важнейший механизм экономической и социальной политики государства, защищающей основы конституционного строя, права и свободы граждан, а также недостаточное правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации, отсутствие единых научно обоснованных стандартов и методик контрольных мероприятий, Декларация провозгласила создание Ассоциации в целях взаимодействия федеральных и региональных органов государственного финансового контроля, координации деятельности контрольно-счетных органов различных уровней и укрепления сотрудничества между ними.

Объектом предпринятого диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие между специально уполномоченными органами исполнительной власти по поводу организации и функционирования четкой системы бюджетного финансового контроля.

Предмет диссертационного исследования.

В качестве предмета диссертационной работы определено содержание административно-правового регулирования в сфере обеспечения функционирования бюджетного финансового контроля, как обязательного и непременного элемента финансовой политики государства.

Цель диссертационного исследования заключается в методологическом и теоретическом обосновании необходимости повышения эффективности и действенности административно-правовых форм и методов, реализуемых в рамках осуществления государственно-управленческой деятельности, направленной на регулирование бюджетного финансового контроля, посредством реализации административно-принудительных мер специально уполномоченными органами государственного контроля и надзора в процессе обеспечения законности в бюджетных правоотношениях.

Для достижения указанной цели решаются следующие задачи:

— исследование природы и сущности категории бюджетного финансового контроля как сферы правового регулирования;

— выявление специфических черт государственно-управленческой деятельности в сфере бюджетного финансового контроля, а также особенностей реализуемых в ходе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности государственными органами федерального и регионального уровня форм и методов в сфере бюджетного финансового контроля, обусловленных сложившейся экономической ситуацией;

— изучение законодательной базы, направленной на регулирование отношений, возникающих между субъектами бюджетных правоотношений по поводу законности выделения и использования бюджетных средств;

— исследование системы органов государственного управления контроля и надзора за обеспечением законности использования бюджетных средств;

— определение юридической сущности процесса обеспечения государственного бюджетного финансового контроля;

— проведение анализа практической деятельности контролирующих органов в области обеспечения бюджетно-финансовой дисциплины;

— разработка и обоснование аргументированных предложений и рекомендаций по совершенствованию организации механизма государственного бюджетно-финансового контроля.

Аленчиков Д.И., Алешин С. М., Горбунова О. В., Нефедов В. П., Альский A.C., Андреев ИА., Белобжецкий ИА., Белуха Н. Т., Бельский К. С., Белявский Ф., Виояпин В. И., Барсукова И. В., Вознесенский Э. А., Врублевская О. В., Грачева Е. Ю., Куфакова H.A., Данилевский ЮА., Журко В. Ф, А. П. Гуляева, Коняев А. И., Кочерин Е. А., Крамаровский JI.M., Ленин В. И., Лончаков А. П., Лябис А. А,. Максименко Г. Д., Морозов Л. Ф., Портнов В. П., Остапенко Ю. С., Погосян Н. Д., Соловьев ГА., Химичева И. И., Черноморд П. В., Чугунов А. И., Якуненко К., Терннло В., Шохин С.О.

Исследование административно-правовых отношений, составляющих предмет диссертационной работы, осуществлялось на основе общепринятого диалектического метода познания и вытекающих из него частнонаучных методов: формальнологического, статистического, сравнительно-правового, системно-структурного, анализа и синтеза, исторического и других.

Информационную базу исследования составляют:

— нормативно-правовые акты Российской Федерации, Хабаровского края и органов местного самоуправления Хабаровского края;

— материалы судебных дел по вопросам привлечения правонарушителей к административной ответственности за нарушения бюджетно-финансового законодательства;

— публикации в Российских периодических изданиях;

— официальные данные и отдельные публикации Федеральных государственных органов по управлению имуществом, органов финансового контроля.

Теоретическая значимость работы состоит в следующем:

— углубляет представление о юридической сущности правоотношений в сфере бюджетного финансового контроля на федеральном уровне, субъектов федерации и на уровне местного самоуправления;

— выявляет основные причины и особенности административных правонарушений в сфере бюджетных правоотношений, а также выделяет проблемы, связанные с административной ответственностью в этой сфере;

— уточняет функциональные обязанности органов осуществляющих бюджетно-финансовый контроль и некоторых правоохранительных органов, обладающих административно-юрисдикционными полномочиями в данной сфере;

— обосновывает необходимость установления мер административной ответственности в сфере бюджетных правоотношений.

Практическая значимость исследования заключается в том, что на основе анализа исполнительно-распорядительной деятельности органов управления муниципальным имуществом сформулирован перечень наиболее эффективно решаемых задач в сфере бюджетно-финансового контроля при взаимодействии правоохранительных органов и органов местного самоуправления. Выявлены наиболее характерные административные правонарушения в сфере приватизации объектов муниципальной собственности и предложен механизм противодействия им, выработаны рекомендации к контрольно-ревизионных органов в отношении предупреждения, выявления и пресечения административных проступков.

Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства о приватизации муниципального имущества, организационно-управленческой деятельности органа по управлению муниципальным имуществом, практической деятельности некоторых правоохранительных органов (судов, прокуратуры), а также в учебном процессе по дисциплинам «Муниципальное право», «Административное право», «Конституционное право», «Правоохранительные органы» и другим. Большое практическое значение работа может иметь при повышении квалификации специалистов.

Результаты диссертационного исследования используются в учебном процессе при подготовке специалистов по специальности 02.11.00. -" Юриспруденция" в Дальневосточном юридическом институте Хабаровского государственного технического университета.

Объем и структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав (шесть параграфов), заключения, списка использованной литературы, Исследование выполнено в объеме, соответствующем требованиям, предъявляемым к кандидатским диссертациям.

е) выводы о не целевом использовании средств федерального бюджета по статьям бюджетной классификации Российской Федерации, суммы не целевого использования средств федерального бюджета, а также нарушенных нормативных актовж) сведения для начисления штрафных санкций за не целевое использование бюджетных средств, в том числе количество дней не целевого использования средств федерального бюджета, сумма не целевого использования бюджетных средств.

Передача материалов предусмотренных выше осуществляется контрольно-ревизионными управлениями в управления федерального казначейства в 2-недельный срок после подписания акта ревизии (проверки) и урегулирования всех имеющихся разногласий по акту.

После получения представлений от контрольно-ревизионных управлений управления федерального казначейства в 2-недельный срок со дня получения рассматривают их и информируют контрольно-ревизионные управления о принятых к исполнению.

Представления контрольно-ревизионных управлений, не принятые к исполнению управлениями федерального казначейства, возвращаются с указанием причин возврата.

Управления федерального казначейства в течение 5 рабочих дней с момента принятия от контрольно-ревизионных управлений к исполнению представлению обязаны направить в Главное управление федерального казначейства — уведомление с предложением по уменьшению текущего финансирования бюджетополучателей, не имеющих внебюджетных источников финансирования либо в государственные налоговые инспекции по субъектам Российской Федерации — предписания на взыскание средств в доход федерального бюджета с бюджетополучателей, имеющих внебюджетные источники доходов.

Контрольно-ревизионные управления обеспечивают участие своего представителя в судебных заседаниях в качестве третьего лица со стороны ответчика в случаях обжалования в судебном порядке действий управлений федерального казначейства, предпринятых им по материалам проверок контрольно-ревизионного аппарата.

Управления федерального казначейства ежемесячно, в срок до 10 числа каждого месяца, информируют контрольно-ревизионные управления о реализации принятых к исполнению представлений по материалам ревизий и проверок.

В России стратегия экономической безопасности введена Указом Президента Российской Федерации от 29.04.96 г. N 608 «О Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)». Во исполнение этого Указа было принято постановление Правительства Российской Федерации от 27.12.96 г. N 1569 «О первоочередных мерах по реализации Государственной стратегии экономической безопасности.

Российской Федерации (Основных положений), одобренной Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. N 608″. В указанных документах определены цель и объекты государственной стратегии экономической безопасности, дана характеристика угроз экономической безопасности России, сформулированы критерии и параметры состояния экономики, отвечающие требованиям экономической безопасности, описаны механизмы и меры экономической политики, направленные на обеспечение экономической безопасности.

Постановлением N 1569 выдвинута задача разработки количественных и качественных параметров критериев экономической безопасности, мониторинга и прогнозирования факторов, способствующих возникновению угроз экономической безопасности, проведения исследований для определения тенденций и возможностей развития угроз и поиска оптимальных путей их преодоления. При этом система экономической безопасности должна выявлять ситуации, при которых фактические или прогнозируемые параметры экономического развития выходят за пределы пороговых значений, разрабатывать меры для их преодоления, проводить экспертизу принимаемых нормативно-правовых актов, государственных решений по финансово-хозяйственным вопросам с позиции экономической безопасности России.

Важнейший элемент экономической безопасности страны — финансовая безопасность. Это — основное условие способности государства осуществлять самостоятельную финансово-экономическую политику в соответствии со своими национальными интересами. Сущность финансовой безопасности государства (в данном случае — России), по нашему мнению, в целом можно определить как состояние экономики, при котором обеспечивается формирование положительных финансовых потоков государства в объемах, необходимых для выполнения его задач и функций.

Финансовая безопасность обусловливается, в частности, способностью его органов (институтов власти): обеспечивать устойчивость финансово-экономического развития государства, платежно-расчетной системы и основных финансово-экономических параметровнейтрализовывать воздействие мировых финансовых кризисов, теневых структур на национальную экономическую и социально-политическую системупредотвращать крупномасштабную утечку капиталов за границупреодолевать разногласия между органами управления на разных уровнях по поводу распределения и использования ресурсов национальной бюджетной системыпривлекать и использовать наиболее оптимально для экономики страны средства иностранных заимствованийпредотвращать и пресекать финансовые нарушения. Угрозы финансовой безопасности России (факторы, которые могут препятствовать реализации национальных финансово-экономических интересов) подразделяются на внутренние и внешние. Внутренние угрозы порождаются в основном неэффективной системой государственного финансового контроля (ГФК), низкой способностью финансовой системы обеспечивать воспроизводство, обслуживать государственный долг, неадекватной финансово-экономической политикой, нестабильностью и низкой эффективностью многих финансовых институтов, отсутствием целостности правового обеспечения, в том числе государственного регулирования финансовых рынков, и др.

Среди основных причин возникновения внешних угроз финансовой безопасности России, по нашему мнению, следует выделить такие, как стремительное развитие процесса транснационализации экономических связей, интеграция национальных финансовых рынковотносительное ослабление регулирования мировых финансовых рынковрасширение мировой финансовой системы за счет вхождения в мировую экономику развивающихся странвысокая степень концентрации финансовых ресурсов как на макроэкономическом, так и на глобальном уровнерост интенсивности финансовых трансакций, глубокая взаимозависимость финансовых рынковмногообразие и динамизм финансовых инструментовбеспрецедентное взаимопроникновение внутренней и внешней политики государствчрезмерная зависимость национальных экономик (в частности, бюджетного сектора) от иностранного краткосрочного спекулятивного капитала, делающая их финансовые системы чрезвычайно уязвимыми, и т. д.

В таких условиях проблему финансовой безопасности России трудно переоценить. Особую же роль в решении данной проблемы, как представляется, должна играть действенная система ГФК.

По нашему мнению, государственная стратегия обеспечения финансовой безопасности России должна включать как минимум: определение геофинансовых зон влияния России (исходя из экономической, климатической, этнонациональной и иной общности народов России) — разработку механизмов и мер идентификации угроз и их носителейхарактеристику областей их проявления (сфер локализации угроз) — установление основных субъектов угроз, механизмов их функционирования, критериев их воздействия на национальную экономическую (включая финансовую) и социально-политическую системуразработку методологии прогнозирования, выявления и предотвращения возникновения факторов, определяющих возникновение угроз финансовой безопасности, проведения исследований по выявлению тенденций и возможностей развития таких угрозопределение объектов, предметов контроля за обеспечением финансовой безопасности Россииразработку системы количественных и качественных показателей, или индикаторов, финансовой безопасности (включая интегральные), барьерных (пороговых) значенийметодики их определения, классификации и оценки, а также процедур мониторинга с соответствующим методическим, организационным, информационным и техническим обеспечениемформирование механизмов и мер финансово-экономической политики 166 и институциональных преобразований, нейтрализующих или смягчающих воздействие негативных фактороворганизацию адекватной системы органов финансовой безопасности, соответствующей определенным геофинансовым зонам.

Очевидно, что успешному решению проблемы финансовой безопасности государства во многом способствует эффективный ГФК. Как функция управления государственными финансовыми потоками ГФК должен предотвращать подрыв финансово-экономического суверенитета государства, целостности финансово-экономического пространства, единства финансово-экономической политики и т. д.

Направления совершенствования ГФК в этой связи должны определяться в зависимости от специфики его объектов. Например, совершенствуя контроль за иностранными партнерами в аспекте обеспечения финансовой безопасности, следует обратить, на наш взгляд, особое внимание на: законодательство о соглашениях о разделе продукции с позиции четкости механизмов контроля иностранных партнеровконтрдискриминационную политику в отношении российских товаропроизводителей, применение адекватных мер в отношении иностранных организаций, осуществляющих ограничительную деловую политику, искажающую условия конкуренцииконтроль за операциями нерезидентов на фондовом рынке, особенно за монопольной скупкой акций стратегически значимых для России предприятий зарубежными организациямидейственные системы государственного контроля за привлечением и использованием средств иностранных заимствований и др.

Следует подчеркнуть, что вопросы организации эффективной системы органов финансовой безопасности в России неразрывно связаны с организационным обеспечением формирования системы ГФК в целом. Естественно, анализируя вопросы наделения каких-либо органов ГФК конкретными функциями контроля необходимо реально оценивать 167 возможности этих органов. Так, учитывая важность рассматриваемой проблемы, по нашему мнению, необходимы исследования о целесообразности включения в число направлений деятельности Счетной палаты Российской Федерации контроль за обеспечением финансовой безопасности Российской Федерации в ходе бюджетного процесса. Имеются в виду разработка соответствующей нормативно-правовой базы, определение внутренних и внешних угроз, а также критериев, на основании которых действия участников бюджетного процесса могут быть признаны наносящими ущерб финансовой безопасности Российской Федерации и т. д. Счетная палата Российской Федерации могла бы оценивать соблюдение этих критериев и подготавливать соответствующие доклады парламенту, а также доводить информацию до широкой общественности. Кроме того, должны быть разработаны принципы раскрытия информации в отчетности государственных органов (отчетности о ведении финансово-хозяйственной деятельности, отчетности об использовании государственных финансовых ресурсов, заемных ресурсов международных организаций и т. д.) исходя из требований к обеспечению финансовой безопасности страны. Важную роль для всестороннего и объективного мониторинга хода бюджетного процесса, включая выявление и прогнозирование внутренних и внешних угроз финансовой безопасности России должна сыграть информационная система, на основе которой должен разрабатываться комплекс оперативных и долгосрочных мер, способствующих противодействию негативным факторам, а также предупреждению и преодолению возможных последствий угроз. Одним из важнейших направлений контроля за обеспечением финансовой безопасности России являются межбюджетные отношения. Грамотное регулирование межбюджетных отношений, как нам представляется, должно содержать следующие позиции.

1. Разработка и внедрение механизмов регулирования межбюджетных отношений, обусловливающих государственные финансовые потоки, в том числе: предотвращающих предоставление необоснованных привилегий в расходных полномочиях органов власти и управления всех уровней и обеспечивающих реальную ответственность за выполнение своих финансовых обязательствисключающих необоснованное предоставление финансовой помощи регионам в целях выравнивания их бюджетной обеспеченностиликвидирующих несоответствие в разграничении расходных обязательств между разными уровнями бюджетной системы закреплению доходных источников и налоговых полномочий за нимиусиливающих контрольные функции федеральных органов власти в сочетании с оказанием финансовой помощи регионамобеспечивающих «прозрачность» межбюджетных расчетов и различного рода компенсаций для общественного контроля.

2. Определение четких и обоснованных критериев выравнивания бюджетной обеспеченности регионов, а также критериев бюджетной эффективности.

3. Оптимизация маршрутов и ритмичности бюджетных потоков в целях минимизации смены направлений бюджетных потоков на пути к конечным потребителям.

Добавим, что непременным условием обеспечения финансовой безопасности страны в ходе бюджетного процесса должно являться полное доверие между федеральным Правительством и региональными органами управления, финансовые взаимоотношения которых должны быть построены на принципах законности, эффективности, целесообразности, прозрачности, сбалансированности ответственности и ресурсов, реального согласования решений по всем вопросам, затрагивающим интересы регионов.