Административно-правовой статус федеральной службы по труду и занятости

Актуальность темы

исследования. В современной России самым' оптимальным воздействием государства на общество следует признать соразмерный необходимости и потребностям общества уровень властного воздействия государства на членов общества. Определенные сферы жизнедеятельности общества действительно не нуждаются в чрезмерной государственной- «опеке», но другие области общественной жизни требуют сохранения активного вмешательства государства. В' первую очередь это" относится^ к социальной сфере. Считаем, что снижение активности государства в социальной’сфере в конечном итоге приведет к социальному взрыву. В связи с этим проведение административной реформы должно осуществляться наряду с проведением, социальной реформы. Результаты административной реформы коренным образом повлияют на эффективность социальной реформы и, наоборот, качество проведения социальной реформы отразится на итогах административной реформы.

Одним из > таких органов власти, деятельность которого неразрывно связана с обеспечением’социального мира, является Федеральная’служба по труду и занятости. Концепция проводимой административной реформы, предусматривает определенные преобразования' в сфере государственного управления, направленные, прежде всего, на выявление излишних функций, на устранение дублирующих функций федеральных органов исполнительной власти, а также на передачу определенных полномочий негосударственным организациям. Эти аспекты административной реформы не могут не затронуть и Федеральную службу по труду и занятости населения как одного из федеральных органов исполнительной власти. Безусловно, отдельные полномочия, осуществляемые должностными лицами службы в целях реализации соответствующей функции, аналогичны полномочиям иных федеральных органов исполнительной власти. В связи с этим возникает острая необходимость исключения такого дублирования, тем более, что в соответствии с действующим законодательством в сфере труда и занятости деятельность Федеральной службы по труду и занятости охватывает практически все население Российской Федерации. ГТо отношению к одним субъектам права данная служба выступает как орган государственного надзора и контроля, по отношению к другим — как! орган защиты трудовых правь и прав в области занятости* населения, по отношению к третьим- — как орган оказания государственных услуг.

В первом? случае Федеральная: служба потруду и занятости осуществляет надзор иконтроль, в сфере: трудазанятости и альтернативной гражданской"? службы. Так, должностные лица данного органа-реализуют функцию контроля и надзора, например, за соблюдением работодателями трудового законодательства и: иных нормативных правовых актовсодержащих нормы трудового * права: Принимая во внимание, что работодателями могут быть как юридические, так и физические лицаможно утверждать, что сферой деятельности Федеральнойслужбы по труду и занятости охватывается большинство граждан и: юридических лиц в Российской Федерации.

В ситуации,. когда Федеральная служба по труду и занятости выступает в качестве органа. защиты трудовых прав и прав: в области занятости населения-,. круг субъектов, подпадающих под ее юрисдикцию, существенно^ выше, поскольку число работников значительно превышает количество работодателей:

При предоставлении Федеральной службой" по труду и занятости государственных услуг в области занятости населения" и? защиты от безработицы, трудовой? миграции и урегулирования: коллективных трудовых споров огромное количество граждан и юридических лиц оказываются их получателями, что не может не отражаться^ на-масштабе деятельности данной службы.

Степень разработанности темы. Теоретические положения о правовом статусе органов: власти нашли свое отражение в трудах ученых конца XIX — начала XX века (А.И. Елистратов, Г. Еллинек, Н. М. Коркунов и других), а также современных представителей общей теории права (С.С. Алексеев, М. И: Байтин, Н. В. Вигрук, С. Ф. Кечекьян, М. Н. Марченко, А. В. Малько, Н. И. Матузов, P.O. Халфина, В: А. Четвернип и другие).

Административно-правовой статус органов исполнительной власти и характеристика его отдельных элементов отражается в работах таких ученых, как В. Б. Аверьянова, Г. В. Атаманчука, В. Г. Афанасьева, В. К. Бабаева, С. В: Бабаева, Д. Н. Бахраха, В. Г. Вишнякова, Ю. М. Козлова, В. В. Лазарева, Е. Б. Лупарева, А. Ф. Ноздрачева, Н. Г. Салищевой, М. С. Студеникиной, Ю. А. Тихомирова, А. Ю. Якимова, Ц. А. Ямпольской и других правоведов.

Ряд авторов в своих исследованиях отражают некоторые аспекты деятельности органов исполнительной власти, связанные с осуществлением ими контроля и надзора (В.М. Артеменко, В. П. Беляев, В. В. Дьяконов,.Н.Г. Сали-щева, Ю: П. Соловей, Е. Старосьцяк, М. С. Студеникина, А. Ю. Якимов и другие)

Труды этих ученых концептуально освещают вопросы административно-правового статуса органа исполнительной власти. Именно на основе их работ были выявлены и обоснованы основные элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости с учетом того, что статус данного федерального органа исполнительной власти до настоящего времени в административно-правовом аспекте не исследовался.

Цель и задачи исследования

Цель исследования состоит в комплексном изучении административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости, научном осмыслении сути деятельности данного федерального органа исполнительной власти.

Для достижения поставленных целей выдвинуты следующие задачи:

— исследовать сущность Федеральной службы по труду и занятости как федерального органа исполнительной власти, выявить его отличительные признаки;

— выявить элементы административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости;

— раскрыть содержание целевого блока административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости;

— рассмотреть систему и структуру Федеральной службы по труду и занятости;

— раскрыть проблемы взаимодействия Федеральной службы по труду и занятости с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с: институтами гражданского общества, с профсоюзными ^ иными организациями;

— исследовать компетенцию Федеральной службы, по труду и занятости- :

— изучить > вопросы ответственности: Федеральной' службы, по труду и занятости и ее должностных лиц.

Объект и предмет исследования: Объектом: исследования" выступают общественные отношения, складывающиеся? в связи с осуществлением Федеральной службой' по труду и занятости своей деятельности как органа исполнительной власти:

Предметом исследования являются теоретические положения, нормативно-правовое регулирование функций контроля и надзора шоказаниягосударственных услуг Федеральнойслужбойпо труду и занятости и практика осуществления данным органом соответствующих полномочий.

Методологическая основа диссертациш состоит в совокупности методов, научного познанияВ диссертации^ используются общенаучный диалектический* метод, познанияа также сравнительный, нормативныйформально-логическийправового моделированиястатистический и другие методы.

Специфика" предмета’исследования1 представляет интерес для административного права и обусловлена использованием комплексного подхода к исследованию административно-правового статусаФедеральнойслужбы по труду и занятости.

Положения и выводы диссертации основываются: на Конституции РФ, международно-правовых нормах, действующем законодательстве, постановке ниях и разъяснениях Пленумов Верховного Суда РФ, — практике Федеральной службы по труду и занятости, исследованиях ученых в области общей теории права и административного права.

Теоретическую основу исследования составляют труды, правоведоввнесших существенный вклад в раскрытиепроблемадминистративно-правового статуса органов исполнительной власти: В. Б. Аверьянов, Г. В. Атаманчук, В. Г. Афанасьев, В. К. Бабаев, C.B. Бабаев, Д. Н. Бахрах, В. Г. Вишняков, Ю. М. Козлов, В. В. Лазарев, Е. Б. Лупарев, А. Ф. Ноздрачев, Н. Г. Салищева, М. С. Студеникина, Ю. А. Тихомиров, А. Ю. Якимов, Ц. А. Ямпольская и др.

Нормативная-база исследования состоит из нормативных* правовых актов, регламентирующих административно-правовой статус, органов исполнительной власти, включая Федеральную службу по труду и занятости.

Эмпирическая база исследования основывается на официальных статистических данных Федеральной службы по* труду и занятости, в частности" федеральной инспекции труда за 1995;2010 годы, а также на данных официального сайта Роструда.

Научная новизна исследования обусловливается, прежде всего, поставленными целями и задачами. Их раскрытие направлено на изучение административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости, который еще не подвергался тщательному научному исследованию.

В исследовании сформулированы и доказаны новые или содержащие элементы новизны положения, выносимые на защиту:

1. Федеральная служба по труду и занятости, осуществляя управление в определенной сфере общественных отношений, властно воздействует на членов общества (физических и юридических лиц), одновременно взаимодействуя с ними* по вопросам, отнесенным к сфере ее-полномочий. Содержание административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости включает рассмотрение ее деятельности не только с позиций властного воздействия этой службы, ее должностных лиц на объекты управления (работодателей, субъектов РФ и т. д.), но и принимая во внимание и опираясь на определенные формы их взаимодействия.

Определяется, что Федеральная служба по труду и занятости — это часть системы федеральных органов исполнительной власти, состоящая из государственных служащих, реализующих функцию контроля и надзора, а также функцию оказания государственных услуг, от имени этого органа и наделенных в связи с этим властным полномочием, имеющая структуру, обладающая компетенцией и несущая ответственность.

2. Доказывается, что в Положении о Федеральной службе по труду и занятости необходимо закрепить ее цели, задачи, функции, принципы. Соответственно формулируется их авторская редакция.

3. Обосновывается, что функции государственного контроля, и надзора и функции предоставления государственных услуг — это разные не только-по содержанию и объему закрепленных на их основе полномочий, но и по способам' реализации. Смешение этих функций в одном федеральном органе исполнительной власти вряд ли оправданно, в связи с чем в Положении о Федеральной службе по труду и занятости необходимо оставить только функции контроля и надзора, исключив у нее как у федеральной службы функции оказания государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и урегулирования коллективных трудовых споров.

4. Анализ нового законодательства не позволяет согласиться с предложенным законодателем определением «государственная услуга». Диссертант понимает под государственной услугой работу (услугу), оказываемую на основе государственного задания (заказа) путем добровольного или обязательного взаимодействия органа исполнительной власти или иной организации, которой переданы функции оказания государственной услуги, с физическим или юридическим лицом, являющимся получателем данной услуги.

Доказывается необходимость передачи Федеральной службой по труду и занятости отдельных полномочий, направленных на реализацию функции оказания государственных услуг негосударственным организациям, в том числе и многофункциональным центрам, а также саморегулируемым организациям при условии внесения изменений в действующее законодательство. К таким полномочиям следует отнести предоставление услуг по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификациипо организации подготовки трудовых арбитровпо содействию в урегулировании определенных категорий коллективных трудовых споровпо информированию граждан и работодателей о положении на рынке труда в РФ, а также о правах в области занятости населения и защиты граждан от безработицы.

5. Аргументируется важность выведения федеральной инспекции^ труда из. подчинения Федеральной службы по труду и занятости и подчинения ее либо Минздравсоцразвития РФ как центральному органу власти, либо непосредственно Правительству РФ.

6. Обосновывается? наиболее оптимальная структура для Федеральной службы по труду и занятости — матричный-типкоторый? охватывает линейный: и программно-целевой тип структуры, органа исполнительной^ власти: четкое, иерархичное руководство на основе заранее сформулированной цели органа, которой подчинена вся его деятельность, деятельность, его подразделений^ решающих отдельные проблемы.

7. Доказывается важность, разработки и принятия административного регламента об обеспечении доступа граждан к, информации Федеральнойслужбы по труду и занятости. В данном регламенте необходимо обозначить и детально раскрыть все способы обеспечения доступа граждан к информации^, его деятельности. После принятия соответствующего акта Правительства1 РФ в данном, регламенте следует также обозначить объем информации, предоставляемой на платной и бесплатной основе.

Теоретическая и практическая-значимость исследования. Теоретическая значимость исследования заключается в том, что совокупность доказанных и обоснованных положений может рассматриваться как комплексная характеристика административно-правового статуса Федеральной службы по труду и занятости.

Результаты проведенного исследования могут быть использованы при дальнейших научных разработках учения об административно-правовом статусе Федеральной службы по труду и занятости, а также при совершенствовании действующего законодательства о деятельности Федеральной службы по труду и занятости, практики его применения:

Выводы и предложения могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курса «Административное право» в образовательных учреждениях высшего профессионального образования.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы нашли отражение в 6 научных статьях, общим объемом 1,88 п.л., из которых 1 опубликована в журнале, входящем в перечень ведущих научных изданий, рекомендованных ВАК Министерства образования и науки РФ.

Результаты научного исследования апробированы автором на 2-й Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы гуманитарных, юридических и экономических наук в современной России» (г. Кумертау, 30 апреля 2010 г.) — Международной научно-практической конференции, посвященной 70-летию Адыгейского государственного университета (г. Майкоп, 23−25 сентября 2010 года) — на V Всероссийской научно-практической конференции «Теория и практика административного права и процесса» (пос. Небуг, 8−10 октября 2010 года).

Структура диссертации обусловлена целью, задачами исследования, а также логикой его изложения. Работа состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, заключения, списка литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Выявив и исследовав основные элементы административно-правового статуса Федеральной службы по 1 труду и занятости (Роструда), мы пришли к следующим выводам:

1. Роструд, осуществляя управление в определенной сфере общественных отношений, властно воздействует на членов общества (физических и юридических лиц), одновременно взаимодействуя с ними по вопросам, отнесенным к сфере его полномочий. Анализируя административно-правовой статус Роструда, необходимо рассматривать его деятельность не только с позиций властного воздействия этой службы, ее должностных лиц на объекты управления (работодателейсубъектов РФ и т. д.), но и принимая во внимание и опираясь на определенные формы их взаимодействия.

2. Анализ позиций ученых о сущности органа государства позволил прийти к выводу о том, федеральный орган исполнительной власти — это часть системы федеральных органов исполнительной власти, состоящая из государственных служащих, реализующих соответствующую функцию от имени этого органа и наделенных в связи с этим властным полномочием, имеющая структуру, обладающая компетенцией и несущая" ответственность. В проекте «О федеральных органах исполнительной власти» необходимо, закрепить это определение органа исполнительной власти и детализировать содержание властного полномочия применительно к каждому виду федеральных органов исполнительной власти. Для Федеральной службы по труду и занятости характерны все перечисленные выше признаки федерального органа исполнительной власти, из которых складывается приведенное определение.

3. Анализ терминов «правовой статус субъекта» и «правовое положение субъекта» через сущность субъекта права и субъекта правоотношения (субъект прав — правовая абстракция, а субъект правоотношения — реальный участник правоотношения) показывает, что правовой статус — статическая категория, в то время как правовое положение — категория динамического характера и применяется по отношению к субъекту, вступающему в определенные правовые отношения. Исследуя административно-правовой статус Роструда, нами рассматривается преимущественно его абстрактное правовое состояние, определяемое нормами права. Изучение же правового положения Роструда (его динамического правового состояния) проводится в связи с его правоприменительной деятельностью. При нтом правовое положение Роструда обуславливает его правовой статус, и наоборот. Стало, быть, совершенствование административно-правового статуса Роструда невозможно без исследования его правового положения.

4. Выявление элементов административно-правового статуса Роструда показывает наличие нескольких точек зрения на их состав, анализ которых показывает целесообразность систематизации элементов правового статуса в следующие блоки: целевой блок, включающий в себя цели, задачи, функции и принципы Роструда-. структурно-организационный блок (система, структура, процедуры деятельности, формы взаимодействия Рострудах иными органами государственной власти, местного самоуправления, организациями, физическими лицами, с институтами гражданского общества) — компетенционный блок (главные и дополнительные взаимные субъективные публичные права и обязанности) и блок ответственности (ответственность Роструда и его должностных лиц).

5. Каждому праву органа власти соответствует обязанность. В этом плане обязанности у органа государства возникают перед государством, в товремя как права — по отношению к организациям и физическим лицам.

6. В результате рассмотрения вопроса о соотношении понятий «должностное лицо» и «представитель власти», можно выделить два направления: согласно первому, представитель власти тождественен должностному лицу, согласно другому, необходимо выделять представителя власти как должностного лица, наделенного полномочиями публичного характера. Именно эта позиция о разделении исследуемых понятий заслуживает поддержки. По существу, представитель власти — это должностное лицо, наделенное полномочиями публичного характера. Именно в случае осуществления полномочий Роструда в отношении неподчиненных ему субъектов это должностное лицо выступает как представитель власти. Эти полномочия можно назвать главными полномочиями, ради осуществления которых и был создан конкретный орган исполнительной власти.

7. В диссертации делается вывод о тождественности правовых категорий «компетенция» и «полномочия». Каждое полномочие — это соответственно либо* право, либо обязанность органа власти. И если у органов исполнительной власти, для которых характерна функция регулирования, акцент делается на их правато у федеральных служб как органов исполнительной власти, реализующих контрольно-надзорную функцию, основной упор должен делаться на их обязанности.

8. Бесцельное образование органов власти может привести не только к снижению результатов административной реформы, но и вообще к сведению этих результатов к нулю. Анализ законодательства и специальной литературы о деятельности Роструда позволяет предложить в качестве его целей следующие. Главной целью деятельности Роструда можно назвать реализацию государственной политики в области труда и содействия занятости населения. Дополнительными целями являются обеспечение законности и правопорядка в сфере труда и занятости, удовлетворение потребностей физических или юридических лиц в государственных услугах в сфере труда и занятости, обеспечение взаимодействия Роструда с иными органами государственной власти, органами местного самоуправления, физическими лицами, с институтами гражданского общества, с профсоюзными и иными организациями. Именно обозначенные цели и следует закрепить в Положении о Роструде.

9. В диссертации формулируются задачи Роструда, к которым относятся: обеспечение соблюдения органами государственной власти субъектов РФ в полном объеме и качественно переданных полномочий Российской Федерации в области содействия занятости населенияобеспечение организации и контроля прохождения альтернативной гражданской службыобеспечение предоставления государственных услуг в сфере содействия занятости населения и защиты от безработицы, урегулирования коллективных трудовых споров и трудовой миграцииобеспечение соблюдения и защиты трудовых прав гражданобеспечение соблюдения работодателями законодательства о трудеобеспечение работодателей и работников технической информацией и консультациями о наиболее эффективных средствах и методах соблюдения положений трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, — содержащих нормы, трудового правадоведение до сведения соответ-ствуюгцих органов фактов нарушений, действий (бездействия), которые не подпадают под действие законодательства о труде.

10. Функции Роструда конкретизируют его цели и задачи. Они взаимообусловлены. В работе доказывается, что функция органа исполнительной власти — это направление его деятельности. Несложный сравнительный анализ дефиниций «федеральная служба», «федеральное агентство», определения понятия Роструда, осуществляющего функции по контролю и надзору, и элементов, составляющих содержание этой функции, показывает их несоответствие. В частности, оно выражается в наличии* у Роструда как у федеральной службы, помимо функций по контролю и надзору, еще и функций по оказанию государственных услуг, присущей федеральному агентству. Совершенно очевидно, что если Роструд, являясь органом, по контролю и надзору, одновременно предоставляет государственные услуги, то размывается та грань между федеральной службой и федеральным агентством, которая проведена указом Президента РФ, и соответственно отпадает необходимость такого дробления федеральных органов исполнительной власти.

Между тем, следует подчеркнуть принципиальную целесообразность идеи о разграничении функций федеральной службы и федерального агентства. Проанализировав сущность контроля и надзора с позиций законодательства и специальной литературы, диссертант приходит к выводу о том, что эти термины необходимо разграничивать, поскольку это, по сути, два разных правовых явления с разными целями и содержанием. Разделение этих понятий предлагается проводить следующим образом. Контроль — это внутренняя функция-управления, характерная для всех органов исполнительной власти, включая и Рострудон присущ всем организованным субъектам как необходимый элемент управления, так как с его помощью вышестоящий орган контролирует исполнение требований нижестоящим органом. Суть надзора состоит в том, что он осуществляется в отношении таких объектов, которые организационно не подчинены органу надзора.

Значит, Роструд как федеральная, служба может быть наделена функциями контроля в отношениицентрального аппарата и территориальных органов* (государственных инспекций труда в. субъектах РФ), функциями надзора — в? отношении работодателей' и частично органов занятости населения' субъектов-РФ в части-переданных им полномочий. Учитывая, что контрольная функция в^ отличие от надзорнойне отражает суть деятельности Роструда, стало быть, данную федеральную1 службу правильнее было бы именовать органом государственного надзора.

11. Исследовав правовую природу государственных услуг с помощью законодательства и специальной литературы, диссертант формулирует авторское определение государственной услуги. Это работа (услуга), оказываемая на основе государственного задания (заказа) путем добровольного или обязательного взаимодействия: органа исполнительной власти или иной организации, которой переданы, функции оказания-государственной услуги, с физическим или юридическим лицом, являющимся получателем данной услуги. К сожалению, до сих пор не принят Федеральный закон «О государственных стандартах», в котором бы устанавливались единые требования к качеству услуг, их составу и объему, условиям, порядку предоставления, ответственности за их неоказание. До принятия федерального закона Бюджетный кодекс РФ-право установления стандартов (качества) государственных услуг предоставил субъектам РФ, которые определяют их в нормативных правовых актах.

12. Государственные услуги по своей сущности могут оказыватьсяисключительно органами государства. Однако если их оказание передается иным субъектам, не являющимся органами государства, то термин «государственные услуги» уже будет, не совсем точно отражать их суть: правильнее будет называть эти услуги публичными. Соответственно государственные услуги соотносятся с публичными услугами как частное и общее.

13. Функция государственного контроля и надзора и функция, предоставления государственных услуг — это разные не только по содержанию и объему закрепленных на ее основе полномочий, но и по способам их реализации. Поэтому смешение этих функций в" одном федеральном органе исполнительной власти вряд ли оправданно. В целях устранения" такого смешения функций самое простое — их унифицировать, четко разграничив. Это позволит не* только ясно сформулировать полномочия’органов надзора, но и освободить, их от выполнения несвойственных им функций, тем самым, сконцентрировав весь потенциал на выполнении надзорных полномочий. В' частности, функцию контроля и надзора оставить у Роструда, а функцию оказания государственных услуг (в том числе платных услуг)* передать федеральному агентству, предварительно выделив его из Роструда (например, Федеральное агентство по труду и занятости). В свою* очередь, функцию предоставления отдельных государственных услуг такое федеральное агентство, если бы было создано, могло передать бюджетным, автономным учреждениям, многофункциональным центрам и впоследствии* саморегулируемым организациям в случае внесения изменений в действующее законодательство.- Обращается внимание на то, что за пределами реализации функции государственных услуг автономными учреждениями остаются трудовые отношения, охрана труда и т. д. Между тем, это та сфера общественных отношений, которая нуждается^ повышенном внимании со стороны государства, в том числе и в связи с необходимостью оказания государственных услуг квалифицированными специалистами в трудовом праве.

Доказывается, что надзор за1 деятельностью автономных учреждений должен осуществляться в общем порядке, предусмотренном законодательством, в то время как контроль за выполнением государственных заданий, качеством предоставленных услуг в области труда и занятости — учредителем.

14. Учитывая, что Роструд осуществляет функции по контролю и надзору и оказанию государственных услуг, а, также основываясь на анализе действующего законодательства и специальной литературы, в работе детализируются функции Роструда и формулируются следующим образом:

1) осуществление государственного надзора за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

2) осуществление государственного надзора за соблюдением органами, исполнительной власти* переданных им полномочий в области занятости населения;

3) организация предоставления государственных услуг в сфере труда и занятости (содействия занятости населения и’защиты от безработицы, трудовой миграции^ урегулирования коллективных трудовых споров);

4) осуществление взаимодействия с иными федеральными, органами исполнительной власти, общественными объединениями, организациями, научными и научно-исследовательскими^ центрами;

5) осуществление управления территориальнымиорганами, — подведомственными государственными и автономными учреждениями;

6) организация информационного обеспечения о деятельности Роструда;

7) организация обучения, повышения квалификации кадров;

8) осуществление учета и анализа деятельности по основным направлениям в сфере труда и занятости (учет нарушений законодательства о труде, учет получателей государственных услуг в сфере труда и занятости и т. д.).

15. В диссертации формулируются принципы-деятельности-Роструда, к числу которых относятся: законность, федерализм, гласность, соблюдение и защита прав № свобод граждан и законных интересовфизических и юридических лиц, независимость осуществления компетенции и функциональная специализация.

16. Роструд является составной частью системы органов исполнительной власти. В результате анализа определений системы органов формулируется определение системы Роструда как упорядоченной совокупности его органов (центральный аппарат Роструда и территориальные органы), взаимосвязанных между собой, а также с другими органами государства, и находящихся в устойчивых с ними отношениях. В свою очередь, Роструд включается в систему органов исполнительной власти РФ, реализующих государственную политику в. области труда и занятости. В «данную систему органов входят не только Рост-руд, но и органы исполнительной власти субъектов РФ, которым переданы, отдельные функции оказаниятосударственных услуг в области труда и занятости.

17. Исследование проблем передачи части полномочий РФ и еехубъектов" в области труда. и занятости показывает, что такая передача’осуществляется’ли-бо в соответствии ^ договорами, заключаемыми между федеральными органами исполнительной, власти и органами' исполнительной власти субъектов РФ, — либо на основе законодательства. К сожалению, в Положении, о Роструде не указывается, имеет ли он право передать осуществление части своих полномочий, с какой целью и на каких принципах должны строиться отношения по данным соглашениям. В этой связи предлагаются два пути. Первый из них заключается в доработке процедуры передачи части полномочий по соглашению. Учитывая, что федеральная-служба-или федеральное агентство находятся в ведении других органов-власти, то, стало быть, передачу отдельных своих полномочий федеральная служба или федеральное агентство должны согласовывать с вышестоящим органом. Так, Роструд. находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития^ РФ, а значит, следуя логике, при передаче Рострудом части своих полномочий органам власти субъекта РФ необходимо согласие указанного министерства как вышестоящего органа, в ведении которого находится1 Роструд.

Суть второго пути, более правильного, как представляется, диссертанту, сводится к обоснованию целесообразности только законодательного оформления передачи федеральными органами исполнительной власти части своих полномочий субъектам РФ. Дело в том, что снижение нагрузки на федеральные органы исполнительной власти должно производиться одновременно. Невозможно одним субъектам РФ передать определенные полномочия, а у других субъектов РФ оставить прежние полномочия на том основании, что договор между органами власти не заключен. Это, по меньшей мере, нелогично. Аргумент о слабости контроля вполне приемлем, но его можно нейтрализовать с помощью организации эффективного надзора за качеством выполнения органами власти субъекта РФ переданных полномочий.

18. При исследовании проблем структуры Роструда в работе особое внимание уделяется таким элементам структуры, как руководство и детализация исполнения функций с помощью административных регламентов, включая-должностные регламенты. Целью их принятия является не только исключение* избыточных и дублирующих функций, но и упорядочение процедуры осуществления органом своих функций, сужение рамок усмотрения должностных лиц, стабилизация их деятельности.

Анализ административных регламентов Роструда показывает, что еще не все административные процедуры Роструда детализированы с помощью административных регламентов. К сожалению, отсутствует административный регламент по исполнению функции контроля и надзора за соблюдением законодательства о труде. Между тем, данная функция фактически является основной* функцией Роструда. Заметим, что в настоящее время каждый орган самостоятельно устанавливает процедуру исполнения такой функции, как контроль и надзор, что, несомненно, ведет к массовым нарушениям прав граждан, злоупотреблению властью в процессе ее осуществления. Полагаем, действительно необходима унификация исполнения той или иной функции. Данная унификация должна быть отражена не только в Типовом регламенте об исполнении соответствующей функции, но и в Федеральном законе «Об административных регламентах в органах исполнительной власти», как акте, устанавливающем единые правила для разработки и принятия всех регламентов.

19. Суть административных регламентов не должна сводиться к разработке стандартов государственных услуг (качество и доступность), что имеет место на самом деле — административные регламенты оказания государственных услуг содержат требования, относящиеся к стандартам государственных услуг, ориентируясь на рекомендации Правительственной комиссии по проведению административной реформы и новейшее законодательство.

20. Такое положение действующей процедуры принятия административного регламента, как возможность проведения экспертизы проекта регламента организацией, осуществляющей свою деятельность в этой области-общественных отношений, позволяет предложить предоставить саморегулируемой организации осуществление-экспертизы.проекта регламента, поскольку цели создания* саморегулируемых организаций способствуют наделению их таким правом.

21. В диссертации, делается* вывод о^ необходимости выработки четкого механизма использования трудовых арбитров не только-на общественных началах, но и на платной основе, прямо заинтересовав их в результатах разрешения коллективных трудовых споров.

22. Анализ положений ст. 4 Конвенции Международной организации труда № 81 о том, что трудовая инспекция должна находиться под наблюдением и контролем центральной власти, показывает важность выведенияинспекции из подчинения Роструда и подчинения ее либо Минздравсоцразвития РФ как центральному органу власти, либо непосредственно Правительству РФ. Возможно, переименовать ее в Федеральную службу труда.

23. В работе рассматриваются типы организационных структур, и в целях эффективной реализации функции контроля и надзора, и оказания? государственных услуг выявляется наиболее оптимальная структура для Роструда — матричный тип, охватывающий линейный ипрограммно-целевой тип структуры органа исполнительной власти: четкое, иерархичное руководство на основе заранее сформулированной цели органа, которой подчинена вся его деятельность, деятельность его подразделений, решающих отдельные проблемы.

24. Отмечается, что в настоящее время ни один федеральный закон не содержит нормы о формах участия граждан в деятельности федеральных органов исполнительной власти. Очевидно, необходимо предусмотреть все формы такого участия в Федеральном законе «О федеральных органах исполнительной власти» и конкретизировать их применительно к каждому органу исполнительной власти в нормативных правовых актах, отражающих его функции, задачи, полномочия и организацию деятельности.

25. Анализируются такие формы участия, как обращения гражданвнедрение новых информационных технологийсоциологические опросы на электронном и бумажных носителяхуправленческое консультированиеобеспечение доступа к информации о деятельности Роструда (обнародование, присутствие граждан, представителей юридических лиц или общественных объединений на заседаниях коллегиальных государственных органов и коллегиальных органов государственных органов, встречи с общественностью) — встречи с общественностью (собрания, слушания, встречи, личное участие руководителя государственной инспекции труда в субъекте РФ с выступлениями по телевидению, на совещаниях, иных мероприятиях публичного характера) — контакты и заключение соглашений Рост-рудом (или его территориальными органами) с институтами гражданского общества (в работе анализируется Соглашение о взаимном сотрудничестве Федеральной службы по труду и занятости и Федерации независимых профсоюзов в сфере обеспечения соблюдения трудовых прав граждан) — общественная экспертизапереговоры и посредничество. Отдельно рассматривается взаимодействие Роструда с Уполномоченным по правам человека РФ.

Все формы участия граждан в деятельности Роструда взаимосвязаны и дополняют друг друга.

26. Отмечается недостаточная внедряемость такой формы участия граждан в деятельности Роструда, как управленческое консультирование. Представляется важным усилить ее реализацию путем образования экспертных советов при Роструде в целях разработки, например, приоритетных направлений осуществления надзора и контроля федеральной инспекцией труда или оптимизации предоставления государственных услуг в сфере занятости населения, а также обеспечения, в том числе и научной консультативной помощью при разработке методических рекомендаций по совершенствованию работы данного органа. В такой совет должны входить не только должностные лица Роструда, юристы, экономисты, но и представители безработных, инвалидов, малообеспеченных слоев населения, лиц, работающих у предпринимателей, в религиозных организациях и т. д. Именно с помощью этих граждан Роструд сможет «понять» проблемные точки своей деятельности и устранить те недочеты, которые имеют место при осуществлении надзора за соблюдением законодательства о труде, при предоставлении государственных услуг в сфере занятостипри соблюдении законодательства о социальном партнерстве и многие другие.

27. Доказывается важность разработки и принятия административного регламента об обеспечении доступа к информации Роструда, вкотором обозначить и детально раскрыть все способы обеспечения доступа к информации о его деятельности. После принятия соответствующего акта Правительства, РФв данном регламенте следует также обозначить объем информации, предоставляемой на платной и бесплатной основе.

28. Следует разработать план проведения встреч с общественностью каждым основным подразделением Роструда и четко его соблюдать, а также периодичность публичных выступлений руководителя Роструда и государственных инспекций труда в субъектах РФ независимо" от размещения соответствующей информации в средствах массовой информации и электронного информирования.

29. Предлагается реализация общественной экспертизы как формы участия граждан в деятельности Роструда в следующем направлении. Прежде, чем Минздравосоцразвития РФ примет тот или иной нормативный правовой акт, реализация которого-будет находиться в ведении Роструда, следовало бы провести общественную экспертизу данного проекта, предварительно поместив его на сайт Роструда и Минздравосоцразвития РФ. Данная экспертиза будет выражаться, например, в опросе общественного мнения об этом проекте и собрании отзывов граждан. При этом собранные отзывы необходимо проанализировать, отдельно выбрав те из них, которые представлены гражданами, обладающими профессиональными знаниями в той области, которой посвящен проект нормативного правового акта. В последующем при споре о законности порядка принятия и применения акта следовало бы использовать результаты его общественной экспертизы на стадии принятия акта. Полагаем, такое содержание производства общественной экспертизы существенно улучшит не только доступ граждан к информации о деятельности Роструда, но и самым непосредственным образом отразится на качестве принятия нормативных правовых актов МинздравосоцразвитиеМ’РФ в области труда и занятости населения:

Нормативный правовой акт Минздравосоцразвития РФрегулирующий отношения в области труда и занятости, должен проходить общественную экспертизу не только на этапе егопринятияно и на стадии его"применения. В: частности, после апробации акта в течение, например, 3−6 месяцев представляется целесообразным провестиеще одну аналогичную общественную экспертизу, ориентируясь не только на мнения граждан, условия груда или занятости которых регулируются данным актомно, ина мнение должностных лиц, применяющих этот акт.

Анализ ст. 6 ФЗ «О саморегулируемых организациях позволяет предложить, чтобы право проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов иуже действующих актов в области: труда и занятости, было предоставлено саморегулируемой организации, специальносозданной для этих целей.

30. В компетенцию Роструда-включаются его права и обязанностичасть из которых можно назватьглавными— а другуючасть — специальными: Общие права и обязанности характеризуют Роструд какюридическое лицо, а специальные — как орган исполнительной власти: Обращаетсявнимание на" то, что если должностное лицо Роструда осуществляет специальные полномочия от его имени, то выступает как, представитель власти. Соответственно при реализации иных внутренних, общих полномочий должностным лицом Роструда это? лицо выступает только в качестве должностного лица Роструда, но не как представитель власти.

31. Анализ полномочийщентрального аппарата Роструда и его территориальных органов показывает необходимость четкого разграничения? компетенции Управления надзора и контроля за соблюдением законодательства о труде: и государственных инспекций труда в субъектах РФ:

32. Основываясь на положениях международных правовых актов и, действующего законодательства о полномочиях Роструда, диссертант выявляет многие не соответствующие международным правовым актам положения российского*законодательства. Во-первых, плановые проверки (комплексные или тематические) согласно ст. 9 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «0! защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей1при осуществлении государственного контроля (надзора) 1 и муниципального, контроля» проводятся один раз в 3 года. Между тем, в ст. 16 Конвенции! Международной организации труда № 81 закреплено, что организацииинспектируются «так часто и так, тщательно, как это необходимо для обеспечения эффективного применения соответствующих законодательных положений». Стало быть, комплексные проверки организаций могут проводиться чаще, чем один раз в 3 года, и ст. 9 ФЗ № 294 необходимо рассматривать под призмой Конвенции МОХ № 81.

Во-вторых, в соответствии со ст. 9,10 Ф3!№ 294 работодатель уведомляется за 3 рабочих дня оначале проведения плановой проверки, и за 24 часа о проведении внеплановой проверю! Между тем, эти положения ФЗ № 294 необходимо рассматривать исключительно как рекомендательные, поскольку ст. 12 Конвенции МОТ № 8Г закрепляет право инспектора на уведомление, о своем присутствии, только: если он не сочтет, что уведомление может нанести ущерб эффективности контроля.

33. В целях исключения дублирования-полномочий государственных инспекторов труда и инспекторов Ростехнадзора по расследованию несчастных случаев на производстве необходимо эти полномочия предоставить в полном объеме Роструду, а точнее федеральной инспекции труда, образовав в ней структурное подразделение (управление, отдел) по надзору и контролю за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами, а также на объектах использования атомной энергии. Дублирующие полномочия следует изъять из компетенции Ростехнадзора.

34. Особо в работе исследуется вопрос об осуществлении надзора за, соблюдением законодательства об оплате труда. Диссертантом поддерживается необходимость ратификации Конвенции Международной организации труда № 173 о защите требований трудящихся в случае неплатежеспособности предпринимателя.

35. Рассматриваются, проблемы, связанные с осуществлением надзора и контроля за реализацией органами власти субъектов РФ переданных полномочий РФ в области содействия занятости населения. Роструд должен проверять не только целевое расходование средств (субвенций), но и эффективность их расходования. В частности, доказываетсячто центры занятости населения недостаточно анализируют сложившуюся ситуацию на рынке труда. Эффекта от использования субвенций на обучение (переобучение) в соответствии с требованиями рынка труда можно добиться, лишь привлекая к ответственности специалистов, виновных в нерациональном использовании денежных средств. К сожалению, ст. 15.14 КоАП РФ предусматривает ответственность за нецелевое использование бюджетных средств их получателем. В данном случае средства вроде бы используются на цели, предназначенные для этого, но в то же время цели не достигаются, и желаемый результат отсутствует. Такие действия специалистов органов занятости населения можно ли квалифицировать как нецелевое использование ими бюджетных средств, если изменить редакцию ст. 15.14 КоАП РФ, включив в исследуемое понятие и нерациональное использование бюджетных средств.

36. Особое внимание уделяется содержанию правоприменительных полномочий федеральной службы, включая ведение реестров. Подчеркивается, что законодатель использует три формы ведения учета: реестр, кадастр и регистр. Различия заключаются в целях и последствиях включения тех или иных сведений в эти перечни. Анализ действующего законодательства показал, что уведомительная регистрация соглашений и коллективных трудовых споров должна происходить в форме регистров аналогично регистру ведения получателей государственных услуг в сфере занятости населения. Это положение необходимо отразить в соответствующих административных регламентах.

37. Анализ полномочий Роструда по оказанию им государственных услуг в сфере труда и занятости показывает не только важность, но и необходимость в целях оптимизации функций Роструда передачи отдельных его полномочий бюджетным, автономным учреждениям, многофункциональным центрам и впоследствии саморегулируемым организациям при внесении соответствующих изменений в законодательство. В работе обосновывается необходимость передачи следующих полномочий Роструда по оказанию государственных услуг по профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификациипо организации подготовки трудовых арбитровпо содействию в урегулировании любых коллективных трудовых споровпо информированию граждан и работодателей о положении на рынке труда в РФ, а также о правах в области занятости населения и защиты граждан от безработицы.

38. Исследование проблем, связанных со злоупотреблением властью непосредственно должностными лицами Роструда и его территориальных органов, показывает необходимость внесения изменений в Федеральный закон «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», предоставляющий возможность Роструду отклонить неприемлемую жалобу по причине злоупотребления гражданином правом ее подачи, строго определив в законе основания неприемлемости.