Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Любое государство не может развиваться и выполнять свои задачи и функции без правового механизма обеспечения безопасности как отдельной личности и общества в целом, так и собственной безопасности от различного рода угроз внутреннего и внешнего характера.

Проблемы обеспечения безопасности являются важнейшими для каждого государства. В конце XX в. эта проблема приобрела для Российской Федерации особую значимость, что определялось как факторами геополитического характера, связанными с распадом СССР и возникновением в связи с этим фактически «однополярного» мира, определением нового места России в мировом сообществе государств, так и кардинальными изменениями во внутренней политике Российской Федерации. Принципиальное изменение приоритетов политического и экономического развития, изменение институтов государственной власти, переход от плановой к основанной на критериях спроса и предложения экономике, объективно не могли не вызвать кризисные явления в политической, экономической и иных сферах, имевшие место в 90-х гг., породившие угрозы конституционной безопасности Российской Федерации.

Одним из негативных последствий проводимых реформ явилось усиление центробежных тенденций в развитии Российской Федерации. «Парад суверенитетов», повлекший за собой игнорирование принципа верховенства Конституции Российской Федерации и федерального законодательства, нарушения конституционного законодательства, имевшие место в действиях и решениях органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц, и, как следствие, нарушения прав человека предопределили необходимость выработки новых подходов к политике в области государственно-территориального строительства.

В этой связи развитие российского конституционного механизма предполагает в том числе и дальнейшую рационализацию государственно-территориального устройства страны. Основные задачи, которые предстоит решить в ближайшее десятилетие, состоят в оптимизации этого устройства, обозначении основных направлений развития российского федерализма, выступающего в двух ипостасях. Конституция Российской Федерации 1993 г. провозглашает федерализм, с одной стороны, как одну из основ конституционного строя России (ст. 1), с другой — как принцип государственно-территориального устройства Российской Федерации (ст. 5). То есть федерализм как основа конституционного строя есть выражение сущностных и правовых особенностей России как федеративного государства, тем более что Российская Федерация в значительной степени отличается от большинства федеративных государств, являясь многонациональным государством с исторически компактно проживающими на ее территории народами. В этом смысле федерация — это оптимальная, наиболее отвечающая размерам территории, сложному региональному и многонациональному составу России форма ее государственного устройства.

Кроме того, к основным задачам, которые необходимо решать в процессе реформирования федерации, относится выявление характера взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов, основных конституционно-правовых аспектов, принципов и механизмов разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти федерации и субъектов, так как их оптимальное разграничение является важнейшим условием эффективного функционирования федеративного государства.

В этом аспекте очень важным представляется закрепление законодательством в качестве одного из элементов конституционного механизма государства системы норм, предполагающих различные средства правового принуждения со стороны федерации в отношении ее субъектов. Это происходит в случае наличия в их действиях конституционных правонарушений в виде принятия нормативно-правовых актов, не соответствующих федеральным конституции и законодательству, действий и решений должностных лиц субъектов Федерации, противоречащих федеральному законодательству или нарушающих территориальную целостность и неприкосновенность Российской Федерации, и др. Федеральное вмешательство как совокупность принудительных мер является важнейшим элементом системы конституционного права большинства федераций мира, «и содержание этих средств определяется самой природой федерального устройства, которая предполагает необходимость обеспечения единства экономической и политической организации союзного государства, закрепление соответствующих механизмов интервенции"1.

Надо отметить, несмотря на положительную динамику движения по пути демократического правового государства, Российская Федерация не выполняет полностью свою важнейшую обязанность — соблюдение, признание и защиту прав человека и гражданина. Более того, нарушения прав человека в субъектах Российской Федерации носят массовый характер, что находит свое подтверждение в соответствующих статистических данных органов судебной власти, органов прокуратуры, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, материалах средств массовой информации и правозащитных организаций. Все это объективно ведет к уве.

1 Домрин А. Н. Федеральная интервенция в деле субъекта Федерации. Зарубежный опыт правового регулирования // Независимая газета. 1995. 28 февр.

2 Работа судов Российской Федерации в 2002 году // Российская юстиция. 2003. № 8. С. 69−78- Работа федеральных судов общей юрисдикции и мировых судей Российской Федерации в первом полугодии 2003 года // Там же. 2003. № 1. С.68−78- Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в 2002 г. — М., 2002. С. 4- О нарушениях прав человека в Чеченской Республике: Специальный доклад Уполномоченного по правам человека в Российской ФедерацииОбеспечение прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике: Доклад Специального представителя Президента Российской Федерации по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике. — М., 2003. С. 4−6- Права человека в регионах Российской Федерации: личению социальной напряженности в обществе и утрате доверия населения к власти в целом.

Для преодоления сложившейся ситуации требуется как политическая воля и профессионализм всех государственных структур, так и активная борьба граждан за свои права и законные интересы. Тем не менее масштабы и характер имеющихся нарушений прав человека и гражданина в регионах России свидетельствуют о том, что федеральные органы государственной власти в целях защиты основных прав человека в субъектах Федерации вправе и обязаны предпринимать соответствующие действия в рамках предоставленных им законодательством полномочий, в том числе с использованием необходимых мер федерального вмешательства, с целью принуждения в необходимых случаях к выполнению органами государственной власти субъектов Российской Федерации своей важнейшей конституционной обязанности.

Кроме того, любое государство может столкнуться с такими чрезвычайными обстоятельствами, когда для обеспечения правопорядка на всей территории или ее части требуется применение особых организационно-правовых мер защиты прав и свобод граждан и ликвидации последствий этих экстраординарных ситуаций. Причем, это касается как обстоятельств криминогенного характера, связанных с социальными конфликтами (массовые беспорядки, создание и деятельность на территории субъекта Федерации незаконных вооруженных формирований и др.), так и обстоятельств бедствия, вызванного природными, техногенными, экологическими факторами. Федерального вмешательство в данных случаях и, соответственно, введение особых форм управления в субъектах Российской Федерации требуются потому, что в этих условиях происходит настолько резкая деформация социальной среды, что существующих обычных правовых меха.

Доклады о соблюдении прав человека в Российской Федерации в 2001 г., в 2002 г. — М., 2001, 2002; О нарушениях прав человека в России. Сборник материалов Московского исследовательского центра по правам человека. 1997.-М., 1998. С. 132−134. низмов становится недостаточно для адекватного отражения сложившейся ситуации и нейтрализации ее негативных последствий. В этой связи федеральные органы государственной власти вынуждены вмешиваться, так как в данном случае субъект Федерации объективно не в состоянии собственными силами справиться с возникшей чрезвычайной ситуацией.

Степень разработанности темы исследования. Проведенный анализ свидетельствует, что проблемы обеспечения прав человека, гарантий их защиты всегда были в центре внимания юридической науки. Им посвятили свои труды многие представители общей теории права и конституционного (государственного) права: С. С. Алексеев, B.C. Афанасьев, М. В. Баглай, В. М. Баранов, П. П. Баранов, Н. А. Боброва, Н. С. Бондарь, В.Н. Бу-тылин, Н. В. Витрук, Л. Д. Воеводин, Г. А. Гаджиев, А. П. Герасимов, С. И. Глушкова, А. Э. Жалинский, В. М. Жуйков, В. Д. Зорькин, Т. Д. Зражевская, А. Э. Карташкин, Е. В. Киричек, О. Э. Лейст, А. И. Лепешкин, Е.А. Лукаше-ва, И. И. Лукашук, В. В. Лазарев, Г. В. Мальцев, О. О. Миронов, А. С. Мордовец, А. С. Прудников, Т. Н. Радько, И. В Ростовщиков, В. П. Сальников, С. В. Степашин, Ю. А. Тихомиров, К. Б. Толкачев, Б. С. Эбзеев и многие другие.

Труды одних были посвящены исследованию общетеоретических проблем правового статуса личности, гарантий его реализации, в том числе и с учетом международного опыта. Другие ученые целями своих исследований ставили рассмотрение проблем обеспечения, охраны и защиты прав и свобод человека и гражданина в современной Российской Федерации в условиях глубоких политических и социально-экономических преобразований государства и общества, происходящих в России начиная с конца XX в.

Однако нисколько не умаляя значения исследований вышеназванных авторов, необходимо признать, что до настоящего времени не было комплексных монографических исследований, посвященных проблемам защиты прав человека в субъектах Российской Федерации с участием федеральных органов государственной власти, реализующих свои исключительные полномочия по защите прав и свобод человека и гражданина, установленные п. «в» ст. 71 Конституции Российской Федерации.

Данное исследование не могло быть проведено без использования научных трудов многих ученых, занимающихся проблемами федеративного устройства Российской Федерации, таких, как: Р. Г. Абдулатипов, Л. Ф. Болтенкова, С. Д. Валентей, Д. Л. Златопольский, Л. М. Карапетян, Д.А. Ко-вачев, А. Е. Козлов, Е. И. Козлова, А. Н. Кокотов, Б. С. Крылов, О.Е. Кута-фин, В. Н. Лысенко, М. А. Митюков, Л. А. Морозова, Б. А. Ржевский, В. М. Сырых, И. А. Умнова (Конюхова), Т. Я. Хабриева, В. А Черепанов, В. Е. Чиркин, С. М. Шахрай и ряд других.

В рамках исследования проблем взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе при защите основных прав и свобод человека и гражданина, институт федерального вмешательства занимает особое место. В последнее время проблемы федерального вмешательства в разных своих аспектах нашли отражение в работах ряда ученых, таких, как С. А. Авакьян, A.M. Арбузкин, А. Н. Аринин, И. В. Айдарова, И. Н. Барциц, В. М. Григорьев, А. В. Грязнов, Г. И. Демин, А. Н. Домрин, А. Я Капустин, М. П. Киреев, А. А. Кондрашев, Д. В. Котелевский, А.А. Ливе-ровский, В. В. Лобзинев, В. О. Лучин, А. Н. Медушевский, С. В. Нарутто, С. В. Пчелинцев, М. А. Рыльская, С. А. Старостин, С. Д. Хазанов.

Данные ученые исследовали лишь отдельные аспекты федерального вмешательства, а диссертационные исследования И. В. Айдаровой и Д. В. Котелевского были посвящены исследованию места и роли института федерального вмешательства в государственном механизме в целом.

Однако тема защиты прав человека в субъектах Российской Федерации с использованием института федерального вмешательства комплексной научной разработке не подвергалась, цельной научной концепции взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при защите основных прав и свобод человека и гражданина с применением мер федерального вмешательства до настоящего времени не существует. В нашей постановке вопросов не защищалась ни одна диссертация.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования выступают общественные отношения, складывающиеся в процессе взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе при защите прав и свобод человека и гражданина.

Предмет исследования включает в себя: общественные отношения, возникающие при использовании федеральными органами государственной власти при защите основных прав и свобод в субъектах Российской Федерации федерального вмешательства в рамках обычных форм контроля Федерации за деятельностью своих субъектов и в условиях введения на территории субъектов Федерации особых правовых режимовсовокупность нормативных правовых актов: международных, зарубежных, российских, регулирующих отношения в сфере федеративного устройства и федеративных отношений, и соответствующая практика их реализации.

Цели и задачи диссертационного исследования. Целями диссертационного исследования являются обоснование научной концепции использования в государственно-правовом механизме Российской Федерации института федерального вмешательства как одного из способов обеспечения конституционной безопасности Российской Федерации, защиты основных прав и свобод человека и гражданинаразработка предложений по совершенствованию конституционно-правовых основ федерального вмешательства в Российской Федерации.

В соответствии с поставленными целями в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:

— определение понятия, сущностных признаков и способов федерального вмешательства как одного из элементов конституционного механизма государства, предполагающего различные средства правового государства, предполагающего различные средства правового принуждения со стороны Федерации в отношении ее субъектов;

— определение места и роли института федерального вмешательства в конституционном (государственном) праве Российской Федерации;

— анализ развития и современного состояния конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;

— анализ конституционно-правового регулирования института федерального вмешательства в Российской Федерации;

— выявление наиболее актуальных проблем в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации;

— анализ и раскрытие возможностей применения федерального вмешательства как одного из способов защиты прав и свобод человека в субъектах Российской федерации;

— исследование особенностей федерального вмешательства в условиях введения на территории субъектов Федерации особых правовых режимов;

— определение соотношения понятий федерального вмешательства и конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

— изучение исторического и международного опыта использования центральными органами государственной власти мер принуждения по отношению к органам власти территорийвходящих в состав государства;

— разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования института федерального вмешательства как одного из способов обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации, защиты основных прав и свобод ее граждан.

Методологическая база и методы исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания на основе комплексного, системного и целевого подхода к изучаемой проблеме с учетом исторического и зарубежного опыта развития взаимоотношений между Федерацией и ее субъектами. Вместе с тем в ходе исследования применялись и иные методы научного познания: сравнительно-правовой, логический, исторический, конкретно-социологический, структурно-функциональный. Применение этих методов обеспечило основу для теоретических выводов, содержащихся в диссертации по поводу концепции федерального вмешательства как правового способа защиты прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.

Комплексный характер исследования предполагал в том числе формально-юридический анализ широкого круга нормативных правовых актов, как российских, так и международных, определяющих правовые основы взаимоотношений между Российской Федерацией и ее субъектами в соотношении с социологическим исследованием практики использования федеральными органами государственной власти мер федерального вмешательства для обеспечения конституционной безопасности государства, защиты основных прав и свобод человека и гражданина.

Научная новизна исследования определяется комплексным подходом к теоретической разработке места и роли института федерального вмешательства в государственно-правовом механизме Российской Федерации.

В доктрине российского конституционного прав^еще не сложилась целостная концепция применения правового института федерального вмешательства как способа обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации, защиты основных прав и свобод человека и гражданина, отсутствует единство взглядов на его роль в выполнении вышеназванных задач, что находит свое отражение даже в терминах, определяющих данный правовой институт в Российской Федерации («федеральное вмешательство», «федеральное принуждение», «федеральное воздействие», «федеральная интервенция» и т. д.

Диссертация является первым в отечественной юридической науке монографическим исследованием, в котором на основе исследования федерального вмешательства и анализа конституционно-правовых основ деятельности федеральных органов государственной власти в этой области рассматриваются вопросы его применения в целях защиты основных прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации и формулируется концепция закрепления данного правового института в законодательстве Российской Федерации.

В диссертации проведено исследование института федерального вмешательства как правового средства. обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации, защиты основных прав ее граждан не только в рамках обычных форм контроля Федерации за деятельностью ее субъектов, но и в чрезвычайных обстоятельствах, требующих введения особых правовых режимов на территории субъекта Российской Федерации, предполагающих не только ограничение и приостановление полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, но и установленные федеральным законом необходимые ограничения прав и свобод граждан.

Положения, выносимые на защиту:

1. Несмотря на то, что в Российской Федерации утверждается новый подход во взаимоотношениях человека и государства, а Конституция России провозгласила права человека высшей ценностью, Российская Федерация в настоящее время не относится к государствам, в которых реально гарантируются права и свободы собственных граждан. Нарушения прав человека, в основе которых лежат причины как объективного, так и субъективного характера, обусловливают необходимость участия федеральных органов государственной власти в решении задач по защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации.

2. Защита прав и свобод человека и гражданина федеральными органами государственной власти Федерации происходит как в рамках обычных форм контроля Федерации за действиями своих субъектов в рамках института конституционной ответственности, так и в условиях введения в соответствии с законом на территории субъектов Федерации особых правовых режимов, предполагающих ограничение или приостановление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

3. Под правовым институтом федерального вмешательства следует понимать институт конституционного права, обусловленный принципиальной природой федеративного государства, предполагающей его единство, целостность, приоритет общефедеральных интересов над интересами субъектов Федерации, и представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, определяющих основания, способы и порядок применения специальных мер принуждения федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации и по отношению к тем, к кому органы власти субъектов Федерации не применяют или не способны действенным образом применить принудительные меры.

4. Важнейшей особенностью института федерального вмешательства является его двойственная природа. В одних случаях федеральное вмешательство выступает как мера конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а необходимость его применения обусловливается наличием конституционных правонарушений в их действиях.

В других случаях в основе федерального вмешательства лежит необходимость оказания помощи субъекту Федерации в связи с возникновением на территории субъекта чрезвычайных ситуаций природнотехногенного или экологического характера либо с созданием и деятельностью на его территории незаконных вооруженных формирований, ликвидация которых не может быть обеспечена субъектом Федерации.

5. Институт федерального вмешательства в дела субъекта Федерации, закрепленный в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 8 июля 2003 г.) нуждается в совершенствовании, поскольку процедура привлечения соответствующего органа государственной власти субъекта Федерации к конституционной ответственности, закрепленная в данном Федеральном законе и уточненная Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П, является сложной и практически нереализуемой на практике.

6. Законодательное закрепление института федерального вмешательства в Российской Федерации может быть осуществлено путем принятия специального закона «О федеральном вмешательстве», устанавливающего основания и исчерпывающий перечень способов федерального вмешательства, порядок их применения, органы, в отношении которых применяются эти меры, механизм обжалования подобных действий федеральных органов власти с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству.

7. Необходимость большей защищенности граждан в условиях введения правового режима чрезвычайного положения предполагает внесение соответствующих изменений в действующий Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении». В связи с тем что чрезвычайные ситуации весьма разнообразны и имеют совершенно разную природу: политическую, этническую, техногенную, стихийно-природную, данный Федеральный конституционный закон должен содержать общую часть и два самостоятельных раздела, один из разделов определял бы порядок введения чрезвычайного положения по обстоятельствам криминогенного характерадругой — по обстоятельствам природно-техногенного и экологического характера. В данных разделах должны быть определены: а) обстоятельства для введения режима чрезвычайного положенияб) порядок его введенияв) временные и пространственные границы действияд) необходимые ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей, связанные с особым режимом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий и учрежденийе) временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации.

8. В Российской Федерации законодательно закрепляется возможность использования Вооруженных сил Министерства обороны, других войск и военизированных подразделений правоохранительных органов в случае создания и деятельности на территории субъекта Федерации незаконных вооруженных формирований для обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостности государства, защиты основных прав и свобод человека и гражданина, но основания применения этих сил и средств в правовом отношении нуждаются в тщательном регулировании.

9. Отсутствие в Российской Федерации специального закона, регулирующего порядок применения вооруженных сил в условиях создания и деятельности на территории незаконных вооруженных формирований, предопределяет необходимость принятия в Российской Федерации специального Федерального закона «Об особом положении», предусматривающего введение особого правового режима на территории ведения боевых действий между федеральными силами и незаконными вооруженными формированиями. Принятие подобного Закона позволит исключить ситуацию, при которой выполнение федеральными войсками задач по защите суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации, обеспечению основных прав и свобод человека и гражданина происходило в отсутствие необходимой правовой регламентации.

10. В Российской Федерации уже сформирована система органов государственной власти, которые Конституцией РФ и соответствующими нормативно-правовыми актами наделены полномочиями применять различного рода принудительные меры для решения задач обеспечения единства правового пространства страны, ее территориальной целостности, защиты прав и свобод граждан. Участие того или иного органа государственной власти и сам способ федерального вмешательства определяются обстоятельствами, предполагающими необходимость вмешательства. Но в любом случае право на федеральное вмешательство принадлежит не какому-то отдельному федеральному органу государственной власти, а в целом Российской Федерации в силу ее исключительного суверенитета и отсутствия суверенитета у субъектов Российской Федерации.

11. Особенность и исключительность использования данного института во взаимоотношениях между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и необходимость взаимного контроля действий федеральных органов власти в целях недопущения необоснованного применения федерального вмешательства тем или иным органом государственной власти предполагают обязательность совместного участия в его осуществлении органов исполнительной, законодательной и судебной власти.

12. Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина играет наиболее существенную роль в механизме федерального вмешательства. Фактически все способы федерального вмешательства как в рамках обычных форм контроля Федерации за действиями своих субъектов, так и в условиях введения на территории субъектов Федерации особых правовых режимов происходят при непосредственном участии Президента Российской Федерации, реализующего свои законотворческие, организационно-правовые, координационные и контрольно-надзорные функции.

Характер взаимоотношений Президента РФ с Правительством Российской Федерации, установленный Конституцией России, предполагает, что в рамках использования федерального вмешательства полномочия Президента и Правительства Российской Федерации можно рассматривать как общие полномочия данных органов государственной власти, выделяя собственные полномочия Президента Российской Федерации и полномочия, реализуемые им через соответствующие федеральные органы исполнительной власти.

Теоретическая и практическая значимость состоит в обосновании концепции федерального вмешательства как одного из способов взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, применяемых Федерацией, либо как меры конституционной ответственности в случае правонарушений в действиях органов власти субъектов Федерации, либо как формы оказания помощи в случае возникновения на территории субъекта экстраординарных ситуаций.

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы:

— в нормотворческой деятельности по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, и в частности «чрезвычайного» законодательства, предусматривающего введение на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях особых правовых режимов;

— при подготовке рекомендаций по организации деятельности органов государственной власти: федеральных и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, обеспечивающих в рамках своих полномочий права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации;

— в учебном процессе в юридических образовательных учреждениях юридического профиля при изучении соответствующих тем конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, международного гуманитарного права.

Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативных источников (отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных, правоохранительных органов, правозащитных организаций, международно-правовых актах, статистических данных, опубликованных аналитических материалах, относящихся к вопросам защиты основных прав и свобод граждан на территории России, проблемам федеративных отношений, а также на личном участии диссертанта в подготовке аналитических материалов для ряда органов государственной власти.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям:

— основные положения и выводы диссертации изложены в научных работах автора, в том числе в двух монографиях: «Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России» (8 п.л.), «Защита основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах Российской Федерации с использованием мер федерального вмешательства» (23 п.л.), учебниках, научных статьях, включая публикации в ведущих правовых журналах, рекомендованных ВАК: «Государство и право», «Конституционное и муниципальное право», «Черные дыры» в российском законодательстве", Вестник Ставропольского государственного университета;

— результаты исследования, выводы, предложения и рекомендации докладывались автором на теоретических, научно-практических конференциях и семинарах, в том числе международных: «Теория и практика ограничения прав человека по российскому законодательству и международному праву» (Н. Новгород, 1998 г.), «Москва — Россия на рубеже тысячелетий» (Москва, 1999 г.), «Проблемы формирования конституционного государства и режима конституционализма в России: теория, история, практика» (Белгород, 2003 г.) — межвузовских научно-практических конференциях и семинарах: «Всеобщая декларация прав человека: проблемы совершенствования российского законодательства и практики его применения» (Москва, 2000 г.), «Соблюдение прав и свобод личности в деятельности органов внутренних дел» (Москва, 2001 г.), «Государство, личность и органы внутренних дел», (Москва, 2002 г.), «Конституционно-правовое регулирование особых правовых режимов в Российской Федерации» (Москва, 2003 г.), «Конституции Российской Федерации — 10 лет: итоги и перспективы» (Москва, 2004 г.);

— выводы и рекомендации диссертационного исследования нашли практическое применение в подготовке предложений Академии управления МВД России в федеральные органы законодательной и исполнительной власти по проблемам федеративных отношений и вопросам обеспечения основных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации;

— положения и выводы диссертации использованы в учебном процессе: при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Обеспечение основных прав свобод человека и гражданина в деятельности органов внутренних дел», «Международное гуманитарное право» для слушателей Академии управления МВД России;

— положения и выводы диссертации использовались автором при проведении занятий со слушателями Высших академических курсов Академии управления МВД России, сотрудниками практических подразделений органов внутренних дел и военнослужащими внутренних войск МВД России.

По проблематике диссертационного исследования опубликовано 37 научных работ, в том числе: 2 монографии, 2 учебника, 1 научно-практический комментарий, общим объемом 64,1 п.л.

Внедрение результатов исследования подтверждается соответствующими официальными актами.

Структура и объем диссертации

определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, пяти глав, включающих в себя пятнадцать параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Рассмотрев комплекс вопросов, связанных с защитой основных прав и свобод граждан в субъектах Российской Федерации с использованием федерального вмешательства, представляется необходимым сформулировать основные положения и выводы, которые определяют смысл и содержание данной работы.

В диссертационном исследовании определены понятие, сущностные признаки и способы федерального вмешательствам как одного из элементов государственно-правового механизма Российской Федерации, предназначенного для обеспечения конституционной безопасности государства, защиты прав и свобод его граждан. В работе отмечается, что несмотря на то, что Конституция Российской Федерации провозглашает высшей ценностью человека, его права и свободы и возлагает на государство, его органы и должностных лиц обязанности уважать, защищать и гарантировать неотъемлемость права личности без различия национальности, языка, религии, пола, политических убеждений, общественного положения, Российская Федерация пока не относится к государствам, в которых реально гарантируются права и свободы человека и гражданина.

В работе доказывается, что масштабы и характер имеющихся нарушений прав человека и гражданина в регионах России свидетельствует о том, что федеральные органы государственной власти в целях защиты основных прав человека в субъектах Федерации вправе и обязаны предпринимать соответствующие действия в рамках предоставленных им законодательством полномочий с целью принуждения в необходимых случаях к выполнению органами государственной власти субъектов Российской Федерации своей важнейшей конституционной обязанности — соблюдения и защиты прав и свобод человека и гражданина.

На основе анализа имеющейся практики делается вывод, что в определенных случаях обеспечение вышеназванных задач невозможно без использования мер федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации, в механизме реализации которых принимают участие практически все федеральные органы государственной власти. Место и роль конкретных федеральных органов власти при реализации федерального вмешательства определяется прежде всего обстоятельствами, вызвавшими необходимость использования подобных мер во взаимоотношениями с органами государственной власти субъектов Федерации и, соответственно, установленными законом полномочиями федеральных органов государственной власти, реализация которых обеспечивает конституционную безопасность Российской Федерации, защиту и свобод ее граждан.

В работе обосновывается, что в любом случае право на федеральное вмешательство принадлежит не какому-то отдельному федеральному органу государственной власти. Это право принадлежит только в целом Российской Федерации в силу ее исключительного суверенитета.

Под правовым институтом федерального вмешательства автор понимает институт конституционного права, обусловленный принципиальной природой федеративного государства, предполагающей его единство, целостность, приоритет общефедеральных интересов над интересами субъектов Федерации, и представляющий собой совокупность норм, регулирующих отношения, складывающиеся в процессе взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Федерации, определяющих основания, способы и порядок применения специальных мер принуждения федеральными органами государственной власти по отношению к органам государственной власти субъектов Федерации и по отношению к тем, к кому органы власти субъектов Федерации не применяют или не способны действенным образом применить принудительные меры.

При определении места и роли федерального вмешательства в государственно-правовом механизме Российской Федерации выделены его существенные признаки, к числу которых относятся: наступление обстоятельств, при которых возникает необходимость федерального вмешательствавременный характер данных действий федеральных органов государственной властикомплексный характер федерального вмешательства, предполагающий участие в его осуществлении органов законодательной, исполнительной и судебной властидвойственная природа федерального вмешательства: в случае конституционных правонарушениях в действиях и решениях органов государственной власти субъектов Федерации и их должностных лиц — это мера конституционной ответственностив случаях возникновения экстраординарных ситуаций, негативные последствия которых невозможно устранить силами субъекта Федерации — это мера оказания необходимой помощи.

В работе делается вывод, что в Российской Федерации в настоящее время только формируется законодательная база, предусматривающая возможность использования мер федерального вмешательства в дела субъекта Федерации. Ее основу составляет Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184 «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 8 июля 2003 г.). Констатируется, что механизм федерального вмешательства, закрепленный в данном законе, нуждается в совершенствовании. Обстоятельства, являющиеся основанием для использования федеральным центром данных мер воздействия на органы государственной власти субъектов Российской Федерации, закреплены в различных федеральных законах. Сама процедура привлечения соответствующего органа государственной власти субъекта Федерации к конституционной ответственности, закрепленная в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», уточненная Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П, является достаточно сложной и практически нереализуемой.

Вследствие этого в диссертационном исследовании на основе анализа развития и современного состояния конституционно-правовых основ разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, раскрытия возможностей применения федерального вмешательства как одного из способов защиты прав и свобод человека в субъектах Российской федерации, обосновывается и формулируется концепция закрепления в российском законодательстве правового института федерального вмешательства.

Согласно этой концепции Конституция Российской Федерации должна содержать конкретные нормы, закрепляющие приоритет федерального законодательства и федеральной государственной власти, аналогично тому, как это сделано в конституциях большинства федераций мира.

Непосредственное нормативное закрепление института федерального вмешательства может быть осуществлено путем принятия специального федерального закона, комплексно регулирующего институт федерального вмешательства в Российской Федерации. Это может быть, как предлагает ряд авторов, Федеральный закон с таким же названием — «О федеральном вмешательстве». Но, учитывая во многом еще негативное отношение в обществе к термину «федеральное вмешательство» предлагается принятие Закона под нейтральным названием, например, «О принципах взаимоотношений между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Концепция данного Закона предполагает закрепление следующих основных положений:

— в Российской Федерации существует единая система органов государственной власти, законодательных, исполнительных, судебных, обеспечивающих суверенитет, единство и территориальную целостность Российской Федерации, охрану и защиту прав и свобод человека и гражданина;

— единая система органов государственной власти Российской Федерации включает в себя федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местные органы государственной власти;

— разграничение полномочий федеральных органы государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местных органов государственной власти происходит на основе верховенства Конституцией Российской Федерации Конституции и федеральной государственной власти;

— федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местные органы исполнительной власти образуют единую систему органов исполнительной власти, предполагающую субординационные отношения в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами;

— органы государственной власти субъектов Российской Федерации несут конституционную ответственность, реализуемую соответствующими федеральными органами государственной власти в рамках института федерального вмешательства, в случае совершения конституционных правонарушений (деликтов);

— основания наступления и перечень мер конституционной ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации носят исчерпывающий характер и устанавливаются данным Законом;

— порядок применения мер конституционной ответственности и субъекты, в отношении которых применяются необходимые меры федерального вмешательства, устанавливается настоящим Федеральным закономмеханизм обжалования мер федерального вмешательства с точки зрения их соответствия Конституции Российской Федерации, федеральному законодательству, закрепленный в настоящем Федеральном законе, является важнейшей гарантией прав органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в отношении которых применяются данные меры.

В работе доказывается, что одним из способов федерального вмешательства является введение режима чрезвычайного положения на территории субъекта Российской Федерации, в рамках которого возможно ограничение и даже приостановление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации и возложение на них дополнительных обязанностей.

Ограничение правового статуса граждан, проживающих или находящихся в зоне действия режима чрезвычайного положения, является правомерным, непосредственно следует из правовой природы чрезвычайного положения и в конечном итоге, служит целям защиты основных прав и свобод граждан. Использование института чрезвычайного положения как «крайнего средства» обеспечения правопорядка необходимо в том случае, когда обычных мер для устранения негативных последствий возникшей чрезвычайной ситуации оказывается недостаточно.

Анализ действующего законодательства, проведенный в исследовании показывает, что Российская Федерация в настоящее время располагает правовой базой, в основном, достаточной для регулирования общественных отношений, складывающихся в результате введения чрезвычайного положения. Действующий Федеральный конституционный Закон «О чрезвычайном положении» представляет собой более прогрессивный нормативно-правовой акт по сравнению с предшествующим Законом РСФСР.

Тем не менее, по мнению диссертанта, действующий Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» не свободен от определенных недостатков. Существенным недостатком данного Закона является отсутствие четкой дифференциации применяемых в условиях чрезвычайного положения ограничений конституционных прав и свобод граждан и порядка их применения этих ограничений, что затрудняет н практике их дифференцированное применение в зависимости от обстоятельств введения чрезвычайного положения. Но введение чрезвычайного положения по разным обстоятельствам предусматривает различные по степени ограничения прав и свобод граждан. Ведь массовые беспорядки, с одной стороны, а стихийные бедствия, аварии, катастрофы, с другой — это принципиально разные по своему характеру явления, требующие от государства далеко не одинаковой реакции: при социальных конфликтах должны преобладать меры сдерживания и принуждения, а при социальных бедствияхмеры оказания помощи и аварийно-спасательные работы.

В этой связи в работе обосновывается необходимость внесения соответствующих изменений в действующий Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении», предусмотрев в нем общую часть и два самостоятельных раздела, один из разделов определял бы порядок введения чрезвычайного положения по обстоятельствам криминогенного характерадругой — по обстоятельствам природно-техногенного и экологического характера. В данных разделах должны быть определены: а) обстоятельства для введения режима чрезвычайного положенияб) порядок его введенияв) временные и пространственные границы действияд) необходимые ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц и возложение на них дополнительных обязанностей, связанные с особым режимом деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, предприятий и учрежденийе) временные изменения в разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Федерации.

В работе доказывается, что одним из способов федерального вмешательства является использование федеральной властью вооруженных сил страны для обеспечения единства и территориальной целостности государства, защиты прав и свобод ее граждан. Это происходит тогда, когда на территории государства определенные силы, ставящие перед собой, прежде всего, политические задачи захвата власти, либо отделение и создание собственного государства, реализуя сепаратистские цели, создают незаконные вооруженные формирования, ведущие открытые боевые действия против федеральных сил. И государство в целях защиты обеспечения суверенитета, территориальной целостности, защиты прав и свобод граждан вынуждено применять силу, в том числе с использованием военизированных сил правоохранительных органов и подразделений армии.

Проведенный анализ законодательства показал, что до недавнего времени в Российской Федерации практически отсутствовали нормы, регулирующие данный способ федерального вмешательства, что нашло свое подтверждение в соответствующих решениях Конституционного Суда российской Федерации. В настоящее время в Российской Федерации приняты федеральные конституционные и федеральные законы и иные нормативные правовые акты, предусматривающие применение Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов для обеспечения конституционной безопасности государства («О чрезвычайном положении», «О борьбе с терроризмом», «О безопасности»,.

Об обороне", «О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации», «О милиции» и др.).

Но данные Законы изначально не рассчитаны на применение в ситуациях, когда на территории одного или нескольких субъектов Федерации имеет место вооруженный конфликт немеждународного характера. Они лишь определяют возможность использования Вооруженных сил. Но, по мнению соискателя, законодательное закрепление возможности использовать вооруженные структуры внутри страны и правовое применение вооруженной силы — это принципиально разные вещи. Первое только допускает возможность использования вооруженных сил в наиболее общем абстрактном виде. Понятие «применение вооруженной силы» гораздо шире и должно быть привязано к конкретным обстоятельствам. Оно включает в себя целый комплекс проблем, которые должны быть урегулированы в условиях вооруженного конфликта, таких как: определение правового статуса всех его участников, защиту гражданского населения в зоне вооруженного конфликта, ограничение использования отдельных видов вооружения и способов и методов ведения боевых действий, ответственность за неправомерное и несоразмерное применение вооруженной силы, возмещение вреда, причиненного в результате боевых действий, социальная реабилитация лиц, пострадавших в результате боевых действий правовая и социальная защита лиц, участвующих в боевых действиях и многие другие.

В этой связи обосновывается необходимость принятия в Российской Федерации специального Закона «Об особом положении», предусматривающего введения особого правового режима на территории ведения боевых действий между федеральными силами и незаконными вооруженными формированиями. Принятие подобного Закона позволит исключить ситуацию, подобную той, которая имела место на территории Чеченской Республики, когда федеральные войска, выполняли свои задачи по защите суверенитета, единства и территориальной целостности российской Федерации, обеспечению основных прав и свобод человека, но их действия в правовом отношении урегулированы не были.

При разработке специального закона, регулирующего данный способ федерального вмешательства, в обязательном порядке должны быть учтены следующие обстоятельства:

Во-первых, основания и условия применения Вооруженных сил Министерства обороны, других войск и военизированных формирований других министерств.

Во-вторых, поскольку данный способ федерального вмешательства в силу его исключительности объективно предполагает расширение полномочий федеральных органов государственной власти, а также отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, проживающих или находящихся на территории данного субъекта Федерации, прав организаций и общественных объединений, и возложение на них дополнительных обязанностей, он невозможен вне рамок особого правового режима.

В-третьих, поскольку данный правовой режим и обстоятельства вызывающие необходимость его введения объективно предполагают отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей в данном законе должны быть установлен исчерпывающий перечень и пределы ограничений прав и свобод граждан, находящихся в зоне действия данного правового режима.

В целом, по мнению соискателя, не нужно преувеличивать роль института федерального вмешательства. Объективно между федерацией и ее субъектами, федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов федерации неизбежно будут возникать противоречия и спорные ситуации по политическим, экономическим вопросам, вопросам разграничения предметов ведения и полномочий. Это особенно характерно для федераций, которые только формируются, к числу которых относится Российская Федерация, когда в стране еще продолжаются конституционные реформы, имеются существенные противоречия между федеральным и региональным правом, наблюдаются существенные разногласия по ключевым аспектам разделения государственной власти на федеральном уровне, между федерацией и ее субъектами, между субъектами Российской Федерации.

Но даже в этих условиях применение института федерального вмешательства в дела субъекта Федерации должно быть крайней мерой и использоваться только тогда, когда будет исчерпан весь комплекс различного рода согласительных процедур, мер политического, экономического, финансового и правового «давления» федерального центра на соответствующий субъект Федерации. Попытки разрешения тех или иных социально-политических конфликтов между федерацией и ее субъектами только путем применения силовых мер, к которым относится федеральное вмешательство в дело субъекта Федерации, в будущем может привести к новым, еще более сложным проблемам и коллизиям между федеральным центром и субъектами Федерации и поставить под сомнение создание Российской Федерации как демократического правового государства, уникального по форме своего государственно-территориального устройства.