Развитие социально-экономической сферы муниципальных образований

Общая характеристика работы.

Актуальность темы

исследования определяется тем, что в процессе рыночной трансформации в России произошло усложнение взаимодействия различных сфер жизнедеятельности и в особенности социальной сферы, изменение требований к процессу управления этой сферой, породившее необходимость поиска новой координации различных уровней управления. Произошел процесс перераспределения объектов социальной сферы, их функций между федерацией, субъектами федерации, муниципальными образованиями — т. е. реальный процесс реформирования государственного устройства России. Он далеко не завершен и возникает масса новых проблем: разграничения полномочий, их согласования, законодательного обеспечения и обеспечения ресурсами, прежде всего трудовыми, т. е. кадрами государственных служащих способных работать в новых условиях и содействовать решению проблем экономического, социального и технологического характера. Появился и новый тип организации поселениямуниципальные образования. Правомочия муниципальных структур находятся в стадии становления, их статус еще недостаточно сформировался. Масштабы проблемы характеризуются следующими показателями: на 1 сентября 2000 года в совокупности муниципальных образований общим количеством 12 261 единиц наибольшую долю — 76% составляли сельские администрации, которых насчитывалось 9352. Муниципальные образования этого типа существуют на территории 38 субъектов Российской Федерации. На втором месте по численности находятся административные районы, их насчитывается 1440 (или 12% от общего числа) и действуют они на территории 71 субъекта РФ. Далее следуют города — 591 (или 5%), в том числе 417 (3%) городов республиканского, краевого, областного и окружного подчинения. Эти типы муниципальных образований имеются в 76 и 72 субъектах РФ соответственно. В числе муниципальных образований насчитывается 524 (4%) поселка городского типа, которым придан указанный статус в 48 субъектах РФ. 1.

Процесс социально-экономической трансформации в регионах и муниципаль ных образованиях России протекает в разных формах, определяемых спецификой и особенностями регионов и районов. Особенно сложно он протекает в районах, входящих в состав областей центром которых являются крупнейшие мегаполисы, такие как Москва и Санкт-Петербург. В Московской области из 39 районов в 29 удельный вес городского населения составляет более 50%, и лишь в 19 районах удельный вес сельского населения превышает 30%. Численность городского населения в Московской области составляет 79,7%. Аналогичная ситуация в Ленинградской, Свердловской и других областях с крупными промышленными и научными центрами. Насыщенность промышленными, транспортными предприятиями и иными объектами инфраструктуры вносят свои коррективы в процесс трансформации как агропромышленного комплекса, так и социальной сферы. Соседство с мегаполисами представляет собой важнейший фактор специфики развития урбанизированных районов. Исследования процесса непростого вхождения в рыночную экономику подобных районов, роль управляющего фактора, влияющего как на положительную динамику, так и на ослабление или усиление отрицательных последствий представляет не только научный, но практический интерес. Это определяет актуальность выполненного исследования. Для большинства муниципальных образований, непосредственно примыкающих к таким мегаполисам как Москва, Санкт-Петербург и др. деятельность их администраций оказалась намного сложнее, чем это было в дореформенный период. Отличие действительности формирования и функционирования пригородных поселений состояло в том, что процесс их развития происходил якобы в условиях действия централизованной (или административно-командной) системы. На самом деле, множественность подходов различных ведомств определяла хаотичность и некомплексность функционирования таких пригородных поселений.

Создание системы муниципальных образований, передача им практически всех аспектов социального развития породило совершенно новую ситуацию в характере их развития и в функциях управления ими. Возникла задача все создавать заново, как бы «с нуля», муниципальные образования на первом этапе оказались в своего рода вакууме, главам муниципалитетов пришлось самим искать пути и методы формирования муниципальных образований и системы управления ими.

В новых условиях развития рыночных отношений, передачи значительной части властных полномочий и, соответственно, ответственности низовым уровням власти.

1 Лексин В. Н., Швецов А. Н. Муниципальная Россия УРСС, М. 2001 г. с. 45. Социально-экономическое положение городов и районов Московской области. Московский областной комитет государственной статистики. М., 1998 г. с.13−18. прежде всего муниципалитетам) появились не только новые возможности для комплексного развития, но и новые проблемы в процессе достижения комплексности. Проявилась потребность в осмыслении как новых условий, так и задач, вставших перед органами местного самоуправления. Особенно остро такая потребность проявилась в муниципальных образованиях, находящихся в непосредственной близости от мегаполисов. Возникла необходимость осознанного и управляемого процесса их встраивания в новую структуру связей муниципального образования и района, города, мегаполиса, взаимодействия с рынком крупной агломерации и новыми запросами производителей и потребителей самого пограничного образования, взаимодействия с органами управления мегаполисов, образований более крупного масштаба. Наметился явный дисбаланс властных полномочий, реальных целей и ресурсов поселений и администраций разного уровня. В таких специфических обстоятельствах недостаточно использовать стандартные, общераспространенные подходы в развитии муниципальных образований. Все это может и должно быть предметом исследований, в результате которых должны быть разработаны конкретные рекомендации для муниципальных органов самоуправления в районах непосредственно граничащих с мегаполисами. В данной работе предпринята, одна из первых попыток провести подобное исследование.

В настоящее время, в связи с нарастанием проблем в социальной и экономиче ской сферах, невозможностью выполнения в полном объеме обязательств, принятых на себя государством обострились споры о принципах организации власти в Российской Федерации, предлагаются различные варианты распределения полномочий и ответственности между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Один из вариантов такого разделения полномочий предложен комиссией под руководством Д.Козака. На основе анализа состояния дел в муниципальных образованиях в соответствии с Конституцией Российской Федерации предлагается двухуровневая система органов местного самоуправления с четким ограниченным перечнем полномочий и источниками финансирования этих полномочий. До настоящего времени эти предложения законодательно не утверждены и в будущем предстоит вернуться к исследованиям с учетом нового спектра отношений.

Изученность проблемы. Общим проблемам становления управления муниципальными образованиями в научной и практической литературе уделено немало внимания. В течение довольно длительного времени активно изучались факторы, определяющие возможности административно-территориального развития. Проводились исследования, касающиеся ряда проблем территориального управления, особенно местного самоуправления, регулирования занятости, малого предпринимательства, экологии, социальной сферы. Среди крупных разработок можно выделить труды СООПС, института региональной экономики и др.

Этим вопросам посвящены труды Алаева Э. Б., Абалкина Л. И., Алексеева Ю. П., Брячихина A.M., Бункиной М. К., Бурякина A.M., Восколович Н. А., Горпунка М. Б., Дзукоевой Н. М., Дулыцикова Ю. С., Егорова Е. В., Жильцова Е. Н., Зотова В. Б., Казакова В. Н., Карпова Л. Н., Лаврова М. Т., Лексина В. Н., Мельникова С. Б., Николаева В. А., Сорокина А. А., Тамбовцева В. Л., Пикулькина А. В., Албегова И. М., Емцова Р. Г., Швецова А. Н., Шувалова В. И., Холопова А. В. и других.

До сих пор практически оказалась малоизученной специфика развития районов, а также управления развитием районов и муниципальных образований, находящихся в зоне непосредственного влияния мегаполисов, особенно пограничных с ними.

В своем исследовании автор опирался не только на теоретические работы, но и на опыт ряда муниципальных образований расположенных вокруг г. Москвы и располагал возможностью непосредственного решения вопросов развития одного из таких образований — муниципального образования «Поселок Котельники».

Общая цель исследования состоит в разработке научных основ и практических рекомендаций по регулированию прежде всего социального, а затем и экономического развития районов и муниципальных образований, находящихся в зоне непосредственного влияния мегаполисов.

Исходя из этого в данном исследовании были поставлены следующие конкретные задачи: анализ новых функций социальной сферы, оказавшихся объектом управления муниципальных образований в условиях трансформации экономики Россиивыявление важнейших специфических факторов формирования прежде всего социальной и сопряженной с ней производственной сферы муниципальных структур в зоне непосредственного влияния мегаполисаопределение многофункциональности управленческой деятельности такого типа муниципального образования, вытекающей из многомерности социального комплексаобоснование стратегии комплексного социального развития как ориентира деятельности администрации муниципального образованияобоснование необходимости более четких межбюджетных отношенийвыявление приоритетов управленческой деятельности в условиях интеграции социальной и хозяйственной сферы муниципального образования с мегаполисом. Реализация указанных задач преследует цель обосновать такую систему управления, которая была бы способна сформировать необходимые условия прорыва в социальной, а также экономической сферах жизнедеятельности муниципальных образований, расположенных в непосредственной зоне влияния мегаполиса.

Решение этих задач (в теоретическом и практическом плане) является, на наш взгляд, не только актуальным, но и важным с народно-хозяйственной точки зрения, поскольку касается проблем развития большого числа поселений вокруг мегаполисов.

Объектом исследования является развитие социального комплекса муниципального образования, находящегося на границе с мегаполисом (в т.ч. и г. Москва).

Предметом исследования выступают социально-экономические отношения в процессе трансформации социальной сферы муниципального образования примыкающего к мегаполису.

Теоретической и методологической базой исследования служат достижения научной мысли отечественных и зарубежных ученых, классиков теории общественного развития, экономики, современных исследователей региональных проблемприкладные исследования по данной проблемепрограммы, концепции, законы и другие материалы по развитию и управлению подмосковных районов. В диссертации использованы материалы статистической отчетности поселка Котельники и в целом Московской области, материалы 1 тома исследований «Муниципальная Россия», в ней применяются различные методы познания: статистической обработки информации, логического, социального и экономического анализа.

Новые научные результаты полученные лично автором состоят в следующем:

1 .Доказан двойственный характер роли и значения муниципальных образований в Российской Федерации как самоуправляющихся структур, создаваемых по инициативе верховной власти и не входящих в ее вертикаль, но выполняющих прежде всего социальные и сопутствующие им экономические функции самоорганизующейся системы и в силу такой двойственности местное самоуправление должно располагать более широкими полномочиями и достаточными ресурсами, включая государственные.

2.Показана необходимость выстраивания таких межбюджетных взаимодействий, которые помогли бы обеспечить полноценную деятельность муниципальных образований. Новизна постановки вопроса о функциях муниципальных образований, примыкающих к крупным мегаполисам, заключается в чрезвычайном расширении объекта управления из-за связей с экономической и социальной инфраструктурой мегаполиса, возрастающей социальной нагрузкой по обслуживанию населения 35%-50% которого работает за пределами муниципального образования, увеличением нагрузки на объекты коммунально-хозяйственных структур. В целом объект управления не упрощается, несмотря на элементы рыночных отношений, в силу этого должны меняться как формы анализа, принципы формирования социальной политики, так и методы управления, должна меняться и схема межбюджетных отношений, учитывающая все эти моменты.

3.Обоснована возможность использования структурных параметров больших агломерационных систем для раскрытия специфики развития муниципальных образований в зоне непосредственного влияния мегаполиса, предложено использовать понятие пограничных с мегаполисом поселений. Выявлена специфика жизнедеятельности и развития районов в непосредственной зоне влияния мегаполиса, заключающаяся в формировании как многомерной, так и крайне разнообразной структуры специализации и связей с нестандартным характером их социально-экономических комплексов жизнедеятельности и жизнеобеспечения, несмотря на возможно небольшие масштабы подобных поселений, с большими миграционными и ресурсными потоками. Под структурными параметрами больших агломерационных систем можно понимать производственные, социальные, образовательные, транспортные, культурные, информационные и другие характеристики, являющиеся показателями деятельности крупного мегаполиса. Разумеется структура параметров такого агломерационного образования несопоставима с национальной экономикой страны. С нашей точки зрения крупные агломерации представляют собой узлы производственно-социальной и других сторон жизнедеятельности государства, взаимодействия этих агломерационных структур составляет «скелет» национальной экономики, вокруг которого формируются средние и малые узлы иных поселений, иных производств. Все вместе они образуют единую сеть страны. Мы не претендуем на исчерпывающие определения крупных агломераций, оно слишком обширно, многообразно и многовариантно. Все зависит от реального положения такого мегаполиса, его связей, социального, научно-технического, производственного, транспортного, и др. потенциалов, как самого мегаполиса, так и его спутников и партнеров (Москва — Санкт-Петербург, Москва — Красногорск, Санкт-Петербург — Пушкин и др.).

4.Доказана необходимость формирования стратегии развития для определения главного ориентира деятельности администрации муниципального образования и согласования, корпоратизации интересов социальной сферы и различных хозяйственных субъектов, функционирующих на территории муниципалитета и за его пределами.

5.Обоснована реальная потребность в индикативных планах, программах развития, которые учитывали бы высокую степень интеграции социальной и хозяйственной сфер такого муниципального образования с аналогичными сферами мегаполиса и в этой связи предложено определять муниципальную программу как часть программы большой агломерации с соответствующей процедурой разработки и согласования процесса реализации, с особым выделением градостроительных проблем и проблем развития социальной сферы. Выдвинута идея координации и согласованности действий районов города и муниципальных образований, примыкающих к мегаполису.

Практическая значимость предлагаемого диссертационного исследования состоит в том, что результаты научного исследования воплощены в конкретные рекомендации по социально-экономическому развитию муниципального образования, находящегося в зоне влияния мегаполиса, могут быть рекомендованы для использования в муниципальных комплексах примыкающих к г. Москве. Теоретические положения работы могут быть использованы в учебном процессе при преподавании социального менеджмента и курса государственного регулирования региональной экономики в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации были обсуждены на методологических семинарах в Администрации поселка Котельники, на совещаниях в Администрации Московской области, на выездных конференциях организованных Министерством национальностей и федеративных отношений (г.Заречный Свердловской области 1998 г. и др.), на совещаниях представителей Союза малых городов России, на дискуссиях и «круглых столах» по проблемам местного самоуправления в Мадриде (Испания) 1998 г., Варшава (Польша) 1999 г., организованных Российским Союзом местных властей, на встречах с руководителями органов местного самоуправления Штата Миннесота (США) 1999 г., организованных Библиотекой Конгресса США.

Логика и структура диссертации определяются целью и задачами исследования. В соответствии с логикой исследования в работе рассматриваются теоретические основы функционирования муниципальных образований в зоне влияния мегаполиса, дается анализ состояния и определяются основные тенденции развития социально-экономической сферы муниципальных образований, формируются рекомендации и предложения по совершенствованию механизма управления процессом социального развития в районе.

Результаты исследований отражены в брошюре «Социально-экономическое развитие муниципального комплекса, примыкающего к крупному мегаполису», Москва, Макс-Пресс 2001, 3 п.л. Исходя из поставленных задач работа имеет следующую структуру.

СТРУКТУРА И СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы и рекомендации:

1. Процесс становления муниципальных структур и местного самоуправления является важнейшим элементом формирования и становления демократического общества, возрастание роли и значения самоуправления на низовом уровне, представляет собой предпосылку развития реальных демократических перемен в обществе. Содержание деятельности местных структур самоуправления представляет собой осознанное поведение и деятельность населения по самообеспечению и не только условий выживания, но и дальнейшего развития. Субъекты реальных органов самоуправления, ближе всего стоящие к реальным проблемам граждан, действуют как представители интересов всех групп населения, проживающих на территории муниципального образования. В тоже время они вынуждены считаться с интересами региона и Российской Федерации как интегральной суммы всех муниципальных образований страны.

2. Общая тенденция развития органов местного самоуправления заключается в объективном усложнении их деятельности, в необходимости значительного возрастания профессионализма и ответственности, использования современных методов принятия решений и их реализации. Неадекватность многих аспектов становления самоуправления обусловлена не только новизной деятельности граждан в этой сфере, но явным запаздыванием разрешения коллизий в нормативно-правовой сфере, относящейся к местному самоуправлению. Одной из важных проблем является наличие или отсутствие государственного статуса самоуправления, реальность его полномочий и ресурсов для их реализации.

3. При анализе специфики развития муниципальных образований, расположенных в зоне непосредственного влияния мегаполисов целесообразно использовать структурные параметры больших агломерационных систем, особенно для районов непосредственно примыкающих к границам мегаполиса. Использование такого подхода позволяет определить районы и муниципальные образования, находящиеся в непосредственной зоне влияния мегаполиса как чрезвычайно многомерную и разнообразную по формам жизнедеятельности социально-экономическую структуру.

4. Среди всех проблем развития таких образований целесообразно выделить решение задач по сохранению уже накопленного производственного, квалификационно-интеллектуального и социально-инфраструктурного потенциала, выбора инновационного пути модернизации в силу не только ограничений (кадрового ограничения, инвестиционного, территориально-земельного, коммуникационного), но и необходимости обеспечения конкурентноспособности в условиях прямого соседства с рыночными структурами мегаполиса, а также развития муниципального образования как жилого комплекса, имеющего и преимущества и недостатки в сравнении с жилыми районами мегаполиса.

Определенная, но ограниченная по масштабам возможность застройки позволяет осуществлять строительство всех видов жилья от многоэтажных зданий до коттеджей. Обоснование структуры жилищного комплекса — один из объектов деятельности органов самоуправления. Значительные ограничения накладываются реальными возможностями обновления и расширения сетей обеспечения (энергия, вода, канализация, дороги и т. п.).

Реализация потребностей жителей подобного поселения совершенствовать, улучшать среду обитания в интересах практически всех проживающих, в целях получения тех возможностей, которые обусловлены нахождением поселка за пределами мегаполисарасширение возможностей сети коммуникаций и прежде всего всех видов транспорта из необходимости нормализации значительных грузопотоков в сторону г. Москвы (особенно стройматериалов) и пассажирских перевозок, обусловленных масштабной ежедневной миграцией населения.

5. Обобщение практических материалов и конкретного опыта работы муниципальных структур убедительно показало необходимость реализации и на муниципальном уровне Федерального Закона «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации», обязывающего разрабатывать долгосрочные, среднесрочные и годовые программы развития. Понимание необходимости такой аналитической работы, обоснование выбора целей и приоритетов развития, поиск ресурсов для их реализации, разработка целостной программы социально-экономического развития, а также правового, финансового и административного инструментария их реализации — все это пока предмет индивидуальных, но не единичных поисков администрации муниципальных образований. По убеждению автора долгосрочная политика развития территории в зоне влияния мегаполиса должна опираться на основные экологические и градостроительные приоритеты развития пригородной зеленой зоны города Москвы, определенные в соответствии с «Основными направлениями градостроительного развития Москвы и Московской области на период до 2010 года», которые были одобрены Правительством Москвы и Администрацией Московской области.

6. Восточный и юго-восточный сектор Московской агломерации предлагается формировать как зону ограниченного развития процесса урбанизации с повышенным объемом компенсационных вложений на мероприятия по восстановлению историко-культурного и природного комплекса и обязательным переводом промышленных предприятий на экологически чистые технологии. Для этих территорий градостроительное зонирование предлагается осуществить по приоритетным режимам их освоения и направить на улучшение экологической ситуации в зоне ближнего пригорода Москвы и предусмотреть стабилизацию сложившихся городских и поселковых территорий с минимально необходимым территориальным развитием, интенсификацию использования внутренних территориальных резервов и организацию системы природно-рекреационных зон. Обязательным условием является рекультивация нарушенных территорий и санация экологически кризисных промышленно-коммунальных ареалов. Учитывая необходимость компенсации ущерба от антропогенных нагрузок, в юго-восточном направлении должна сформироваться особая зона регулирования взаимодействия урбанизированных и природных территорий.

7. В соответствии с изложенным для муниципальных образований юго-восточной части пригорода Москвы рекомендуется реализовать следующие направления индикативных планов:

— трансформация хозяйственного комплекса с развитием отраслей, приоритетных для статуса столичного региона (наукоемкие, ресурсосберегающие, деловые услуги);

— повышение эффективности использования территорий за счет их уплотнения и функциональной переориентации, максимального освоения внутренних резервовупорядочение функциональной структуры поселений и прилегающих территорий.

8. Необходимо уменьшение доли внеселительных территорий и повышение доли жилых, торговых, социально-культурных и деловых функций:

— целесообразное использование территорий, имеющих потенциал общемуниципального значения под развитие центров социальной и деловой активности, интеграция общественных функций на наиболее ответственных участках планировочной структуры;

— усиление внутренней связности элементов функциональной структуры поселений путем формирования активных транспортных, функциональных, планировочно-композиционных связей между обособленными районами и функционального «насыщения» основных планировочных осей;

— экологизация среды и развитие всей системы природно-экологического каркаса территорий (взаимосвязь застройки с прилегающими природными ландшафтами, учет особенностей рельефа, целостная система зеленых насаждений, рекультивация нарушенных территорий и санация промышленно-коммунальных ареалов загрязнения);

— рациональное развитие инженерно-транспортной инфраструктуры.

9.Конкретные предложения автора, сделанные на основе анализа практических аспектов развития заключаются в следующем: предлагается восточный и юго-восточный секторы Московской агломерации формировать как зону ограниченного процесса урбанизации с повышенным объемом компенсационных вложений (стр.80), при стабилизации городских и поселковых территорий, интенсификации использования территориальных резервов для системы природно-рекреационных зонразвитие системы культурно-бытового обслуживания населения довести до нормативного уровня с различным сочетанием организационных форм на основе частной, муниципальной и государственной собственности (стр.84) и переходом от остаточного планирования к комплексному развитию социальной инфраструктуры с привлечением всех источников финансирования;

— управление развитием муниципального образования должно опираться на реальное социально-экономическое прогнозирование и планирование с выделением объектов прогнозирования и программирования (программы социальные, экономические, инвестиционные, демографические, стр.88) — специфика реализации должна быть показана во времени, с нашей точки зрения в три этапа: анализ результатов в сфере социальной и экономической, оценка хода выполнения программ, корректировка программ (стр.90) — в рамках программ необходимо выделение приоритетности социальной защиты населенияпринцип целостности предполагает трактовку подмосковного региона (муниципалитета) в качестве подсистемы большой агломерации с использованием дифференцированного программного подхода (стр.99) — учет всех видов ресурсов позволяет рассматривать использование территорий и земель муниципального образования в качестве конкурентного фактора, с включением оценок потенциального рентного дохода (стр.103) — в рамках известных мер по реализации программ развития необходимо найти подход, адекватный муниципальным органам власти с разделением объектов функционирования на территории муниципального образования и объектов управления (стр. 106−108) — для преодоления зависимости муниципального бюджета от дотаций необходимо создание эффективной системы налогообложения (стр.109) в целях создания системы самофинансирования развития муниципального образования.