Управленческое партнерство в системе государственной и гражданской власти

Актуальность темы

исследования определяют одновременно и особенности общецивилизационного процесса, и реальные проблемы российских институтов власти, отражающие противоречия постсоветских трансформаций на фоне тотальной дезинтеграции общества и системы управления государством.

Что касается общецивилизационного процесса, то непреходящими остаются прежде всего вековые споры по поводу отношений гражданского общества и аппарата государства, приоритетов государственности, вертикали власти и управления, меры централизации и децентрализации управленческих структур страны. Человечество так и не может до сих пор найти приемлемого для себя понимания природы политических противостояний, достойного способа обеспечения управленческого баланса в системе государственной власти.

С одной стороны, ретроспективный анализ показывает определенное развитие отношений государства и гражданского общества, позволяет говорить о медленном, но неуклонном наращивании управленческого качества, а равно и о более глубоком восприятии диалектики происходящих изменений. С другойвозникает естественный вопрос о причинах несовершенства общественной практики, явной недооценки исторических уроков как давних эпох, так и сравнительно недавнего прошлого.

Взаимосвязь времен (и в этом свой парадокс) одинаково присутствует и в по-прежнему актуальных дискуссиях о государственном устройстве, демократии, местном самоуправлении, и в декларациях о саморегулировании рынка, самоорганизации профессиональных и территориальных сообществ при наличии/отсутствии к тому у общества сообразных моменту институтов согласия, и в очевидном игнорировании самой возможности наладить вполне «союзнические» отношения между государственными и гражданскими органами власти, даже когда к такому взаимодействию есть объективные правовые и ситуационные предпосылки.

В нынешних российских условиях тему исследования еще более актуализируют специфические (по сути, деструктивные) явления затянувшегося переходного периода. Смена эпох — с возвратно-поступательным вектором развития — смешала и заведомо гиперидеологизировала самые разные, порой взаимоисключающие представления о формах власти, государственного и общественного участия в политической, экономической и социальной жизни. Стихийный поиск решений, попытки второпях институализировать гражданские и демократические прецеденты иных стран и эпох нередко приводили в первые годы реформ и приводят сейчас как раз к потере управляемости, а не к укреплению институтов власти нового поколения.

Отечественное политическое поле, отягощенное поиском реального федерализма для территориально разбросанных и неоднородно автономизированных субъектов конституционного права, не выглядит организационно безупречным. Двойственное положение региональных органов власти, их роль стыкового звена между «верхом» (держателями управленческой вертикали) и «низом» (населением, гражданами) привело уже к множеству конфликтов и не исключает их в дальнейшем, если не будут достойным образом разграничены полномочия каждого из соучастников общего управленческого процесса.

Сегодня в стране существуют разные точки зрения на отношения государства и гражданского общества (в том числе местных самоуправляемых сообществ как его первоосновы). Дискуссии ведутся преимущественно вокруг неочевидной альтернативы: может ли местное самоуправление рассматриваться в качестве составной части вертикали государственной власти или не может.

У истоков этих дискуссий — «государственная теория» и «общественная теория» местного самоуправления. Однако анализ явлений, фактов под более конструктивным углом делает возможным использование концептуально измененных мотивационных подходов, ранее теоретически не столь актуальных. И тогда в центр внимания становятся не только понятие «управленческое взаимодействие», но и особо принципиальное для темы и совершенно новое понятие «управленческое партнерство».

Партнерство — широкое понятие, сущность которого составляет взаимодействие, совместная целенаправленная деятельность людей, организаций, объединений, государств. Основным принципом партнерства является ориентация действий его участников на общее в интересах каждого, на оптимальную реализацию их интересов и интересов системы, в рамках которой они взаимодействуют, функционируют.

В таком контексте особую актуальность приобретает ответ на вопрос, возможен ли в реформируемой России тот баланс властных государственных и гражданских сил, который обеспечивал бы сосуществование демократии и рынка, общественных и частных ценностей без каких-либо серьезных социальных потерь и крупномасштабных конфликтов.

Столь предметно нацеленный взгляд не может не соотноситься с начатой на рубеже веков, в 2000 году, реконструкцией системы власти в стране. Объявленная президентом и правительством смена приоритетов призвана укрепить федеральную вертикаль управления, что в логике экономических и социальных отношений центра с региональными и местными органами вовсе не выглядит надуманной мерой. Выбор объясняется общепринятой и опять же простой истиной: управляемость и, следовательно, социально-политическая стабильность в государстве немало обусловлены именно тем, насколько прочна власть в первичном территориальном звене управления, где носители власти непосредственно соприкасаются с жизнью граждан, их повседневными и самыми насущными потребностями.

Особо актуальным при этом выглядит и такой многозначный момент: отсутствие крепкой управленческой вертикали в стране, а значит, по сути, единого властного начала, показатель явной дезинтеграции социума и ослабления не только государственности, но и потенциала гражданского общества, обязательным элементом которого выступают местные самоуправляемые сообщества.

Именно наличие такого рода факторов делает тему исследования востребованной, придает ей современное звучание, сохраняя при этом и свою преемственность с эволюцией взглядов на проблемы политического и управленческого взаимодействия гражданского общества и государства.

Степень научной разработанности рассматриваемых проблем требует оценки с двух точек зрения: а) в плоскости традиционных представлений о теме — и здесь в распоряжении исследователя самое широкое представительство научных работ об отношениях государства и гражданского общества, включая публикации нынешнего времени российских реформб) в рамках того сравнительно узкого тематического направления, которое концентрирует научные труды о взаимодействии гражданских и государственных институтов власти — тут выбор исследовательской базы или относительно ограничен, или возможен в сугубо ассоциативном, вспомогательном плане, если иметь в виду управленческое партнерство, поскольку собственно о нем работ до сего дня не было.

Отношения общества и государства, народа и власти изучались и оценивались еще в эпоху античных полисов. Наиболее известны в этом плане труды Платона, Аристотеля, Полибия. Термином «гражданское общество» наука обязана Т. Гоббсу, он ввел его в XVII веке. Позднее понятия «гражданское общество» и «государство» первым четко дифференцировал и диалектически связал Г. Гегель.

В последующее время в Европе, а затем в США возникли свои гражданские движения, ориентированные на демократические и самоуправляемые начала.

В процессе земской реформы XIX века русские ученые В. П. Безобразов, А. И. Васильчиков, А. Д. Градовский, Б. Н. Чичерин и их коллеги, преломляя зарубежный опыт, предложили адаптированные теоретические модели отечественного местного самоуправления, которые предусматривали деление общественных полномочий с государственной властью. В первой четверти XX века совместными усилиями зарубежных и российских исследователей были сделаны первые достаточно серьезные шаги в разработке теории городского самоуправления (М.Вебер, К. Бюхер, Г. Зиммель, Н. Анциферов, Л. Велихов).

Новые течения в современных исследованиях много внимания уделяют неизбежности дуализма государства и общества. Эту особенность убедительно показал, в частности, немецкий философ П.Козловски. Для темы диссертационной работы в его понимании дуализма важна прежде всего роль государства в осуществлении социальной интеграции1.

Данной проблематики в ходе анализа формирования в России гражданского общества и его отношений с государством касаются и отечественные авторы: З. Т. Голенкова, Т. В. Душина, Л. Е. Лаптева, К. О. Магомедов, Ю. М. Резник, М. Н. Руткевич, В. В. Сапов, Н. Симония, Л. А. Степнова, Т. С. Сулимова, А. К. Уледов и др. В некоторых из их работ присутствуют малоисследованные и весьма актуальные для теории и практики формы взаимодействия гражданских институтов и государственных органов власти.

В последнем случае проявляется характерная черта научных трудов периода российских реформ конца XX — начала XXI веков — в них содержится немало проблем социального управления, отношений разных ветвей и форм.

1 Козловски П. Общество и государство: неизбежный дуализм: Пер. с нем. — М., 1998.

2 См.: Автономов A.C. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. — М., 1998; Антипьев А. Г., Захаров H.H., Шишигин A.B. Местное самоуправление — социально-политический институт гражданского общества. — Пермь, 1999; Витюк В. В. Становление идеи гражданского общества и ее историческая эволюция. — М., 1995; Ворожейкина Т. Е. Государство и общество в России: исчерпание государствоцентричной матрицы развития // Полис. — 2002. — № 4- Голенкова З. Г. Гражданское общество в России: структуры и сознание. — М., 1998; Магомедов К. О. Формирование гражданского общества в современной России (социологический аспект) / Автореф. дис. док. социол. наук. — М., 2000; Перегудов С. П. Новейшие тенденции в изучении гражданского общества и государства // Полис. — 1998. — № 1- Резник Ю. М. Гражданское общество как феномен цивилизации. Часть 1: Идея гражданского общества в социальной мысли. — М., 1993; Резник Ю. М. Гражданское общество как феномен цивилизации. Часть II: Теоретико-методологические аспекты исследования. — М, 1998; Соловьев О. М., Ярулин И. Ф. Институты государства и гражданского общества: Учеб. пособие. — Хабаровск, 1999; Степнова Л. А. Диалог как форма взаимодействия гражданского общества и государства // Психология госслужбы. — М., 1997; Сулимова Т. С. Конструктивные и деструктивные формы взаимодействия государства и гражданского общества // Психология госслужбы. — М., 1997; Уледов А. К. Взаимодействие гражданского общества и государства // Имидж госслужбы. — М., 1997. власти, включая их гражданские, самоуправляемые формирования1. То есть эти труды, несомненно, близки теме диссертационного исследования, а с другой стороны, наглядно отражают динамику и противоречивость происходящих в стране изменений в системе власти и саму потребность в связи с этим наращивать необходимые обществу знания сути происходящего.

Среди вышедших в период реформ работ немало тех, в которых демонстрируется поиск средств по преодолению дезорганизации в обществе и государстве, совершенствованию управленческих технологий и структур государственного управления. Применительно к теме управленческого партнерства особенно интересны научные подходы к диалектике управления и самоуправления, разграничению полномочий и ответственности между органами власти государства и местного самоуправления, муниципалитетами2.

Нужно отметить, что в отечественных работах широко используются о научные исследования и опыт муниципальной практики зарубежных стран. В.

1 См.: Аникевич А. Г. Категориальный ряд власти: социально-философский аспект. — Красноярск, 1998; Атаманчук Г. В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. — М., 2000; Буренко В. И. Политическая власть как объект социального регулирования. — М., 2000; Булыгин Ю. Е. Организация социального управления: основные понятия и категории. — М., 1999; Бычкунов А. Е. К вопросу об использовании социальных технологий в преодолении дезорганизации в обществе. — М., 1999; Данакин H.C. Теоретические и методологические основы проектирования технологий социального управления. — Белгород, 1996; Ледяев В. Г. Власть: концептуальный анализ. — М., 2001; Михеева Т. Проблемы и пути укрепления взаимодействия местного самоуправления с государственной властью // Государственная служба. — 2002. -№ 5- Неретина Е. А. Управление социальными процессами. — Саранск, 1999; Подшивалкина В. И. Социальные технологии: проблемы методологии и практики. — Кишинев, 1997; Проблемы социальных взаимодействий в транзитивном обществе: Сб. науч. трудов. — Новосибирск, 1999; Сабиров Х. Ф. Фунадментальные свойства политических систем // Труд и социальные отношения. — 2001. — № 5- Сиренко В. Ф. Интересы, власть, управление. — Киев, 1991; Слепенков И. М., Аверин Ю. П. Основы теории социального управления. — М., 1990; Смольков В. Г. Принципы управления и их классификация // Истоки российского менеджмента.- М., 1997; Технология социального взаимодействия: Межвузовский сб. науч. трудов. -Хабаровск, 1999.

2 См.: Анисимова ГА. Регион как объект государственного управления и субъект самоуправления / Автореф. дис.канд. социол. наук — M., 1997; Бакушев B.B., Ивановский B.A., Молчанова Л. А. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. — M., 1998; Баранова K.K. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. — M., 2000; Васютин Ю. С., Иванов B.H. Проблемы соотношения федеральных и региональных структур — Орел, 1997; Государственная власть и местное самоуправление: эффективность и ответственность (на примере СевероКавказского региона). — Ростов-на-Дону, 1998; Игнатюк H.A. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления / Автореф. Дис. канд. юрид. наук. — M., 1997; Красин Ю. Л. Отчет о результатах социологического исследования восприятия населением Томска и Томской области проблем распределения полномочий между субъектом федерации и муниципальными образованиями. -Томск, 1997; Субъект Российской Федерации и местное самоуправление: пути совершенствования экономического взаимодействия. — М., 1999; Федосов П. А., Валентей С. Д., Соловей В. Д., Любовный В. Я. Перспективы российского федерализма: федеральный округа, региональные политические режимы, муниципалитеты. // Полис. — 2002. -№ 4- Центррегионы — местное самоуправление: Сб. учеб. материалов. — M., СПб., 2001.

3 См.: Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление: Пер. с англ. — M., 1984; Демишель А. Институты и впасть во Франции: Пер. с.фр. — M., 1987; Лауринмяки Ю., Линкола Т., Прятгала К. Тише едешь, дальше будешь // Муниципальная власть. — 1998. — № 4- Оффердал О. Политика и проблемы организационного дизайна в местном самоуправлении // Полис. — 1998. -XslУилсон Дж. Американское правительство: Пер с англ. — M., 1995; Харлоф Э. Местные органы власти в Европе: Пер. с англ. — M., 1992; Эгген И., Доол Л. Условия успеха // Муниципальная власть. -2001. -Х°6 и др. целом это понятно и объясняется заметным опережением западной мыслью российских общественных наук за счет явного отставания, накопившегося в годы прежнего советского политического режима. В каждой из публикаций европейских или американских политологов, социологов находится немало ассоциативного материала, помогающего строить современные отношения реформируемого государства и реорганизуемого гражданского общества России.

Самостоятельное значение принадлежит трудам, ориентированным на анализ и создание системных моделей управления применительно к государственным и муниципальным организационным структурам1. Существенным компонентом данных работ являются выводы в отношении доминант и перспектив развития социальных систем, потенциала и практической реализации управленческих и организационных ресурсов федеральной вертикали власти. В этом плане можно выделить, например, исследования В. Д. Могилевского, А. И. Радченко, О. Ф. Шаброва и др.

Формирующийся под воздействием подобных исследований новый взгляд на концепты государственной властной вертикали естественным образом приближает развитие темы, если не буквально к идеям управленческого партнерства, то уж, без сомнения, к обоснованию более тесного взаимодействия местного самоуправления с государственной властью (причем на всех уровнях управленческой иерархии)2.

1 См.: Бурков В. Н., Ириков В. А. Модели и методы управления организационными системами. — М., 1994; Василькова В. В. Порядок и хаос в развитии социальных систем. Синергетика и теория социальной самоорганизации. — СПб., 1999; Елисеев Б. П. Система органов государственной власти в современной России. — М., 1997; Могилевский В. Д. Методология систем. -М., 1999; Пикулькин A.B. Система государственного управления. — М., 1997; Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. — Ростов-на-Дону, 1997; Сабиров Х. Ф. Фундаментальные свойства политических систем Н Труд и социальные отношения. — 2001. — № 5- Халипов В. Кратология как система наук о власти. -М., 1999; Шабров О. Ф. Политическое управление: проблемы стабильности и развития. — М., 1997 и др.

2 См.: Абдулатипов Р. Г. О федеративной и национальной политике Российского государства. — М., 1995; Баклицкий Л. Высокая исполнительская культура, жесткая управленческая вертикаль // Человек и труд. — 2001. — № 12- Бородулина H.A. Города-доноры: опора федерального Центра или источник региональных конфликтов? // Полис. — 2002. — № 6- Михеева Т. Проблемы и пути укрепления взаимодействия местного самоуправления с государственной властью // Государственная служба. — 2002. — № 5- Орлов И. В. Взаимодействие государственных и муниципальных органов власти: ресурсы управленческой вертикали / Автореф. дис. канд. социол. наук. — М., 2001; Федоров Н. В. Синдром административного восторга // Российская газета. — 2001. — 21 марта и др.

В этом ракурсе показательны прежде всего достаточно давние предложения Р. Г. Абдулатипова о налаживании не только вертикали исполнительной власти, но и взаимодействия в духе паритета интересов и партнерства всех ветвей власти, всего гражданского общества единого государства, и позиция Н. В. Федорова, в качестве альтернативы децентрализации власти предложившего «кооперационный федерализм», предполагавший взаимосогласованные компетенции с гарантиями полной ответственности за меру их обеспечения.

Отстоящие друг от друга во времени, но четко иллюстрирующие само осознание востребованности «управления государством», подобные мысли интерпретируются разными авторами неоднозначно. И все же тенденции здесь не в пользу «исчерпания государствоцентричной матрицы развития» (Т.Е.Ворожейкина), а на стороне «укрепления взаимодействия местного самоуправления с государственной властью» (Т.Михеева), то есть кооперации и партнерства государственных и гражданских институтов власти.

Прецеденты такого партнерства не в политической, а в социально-трудовой сфере научная литература рассматривает последовательно и широко уже более десяти лет1. Теперь появились первые работы, которые касаются политических аспектов социального партнерства2 и перебрасывают мостик к политико-философским, политико-управленческим мотивам договорных отношений власти, работодателей, работников и профсоюзов (тоже субъектов гражданского общества).

На обозначенном стыке, собственно, и рождается предлагаемая исследовательская тема. Она почти зеркально отражает сложившиеся.

1 См.: Киселев В. Н. Некоторые вопросы теории и практики социального партнерства. // Труд и социальные отношения. -1993. — № 2- Митрохин В. И. Социальное партнерство. — М., 1998; Семигин Г. Ю Социальное партнерство в современном мире — М., 1996; Киселев В. Н., Смольков В. Г. Социальное партнерство в России. — М., 2002; Либоракина М., Флямер М., Якимец В. Социальное партнерство: Заметки о формировании гражданского общества в России. — М., 1996; Лушникова М. В. Государство, работодатели и работники: история, теория и практика правового механизма социального партнерства. -Ярославль, 1997 и др.

2 См.: Гайнуллина Ф. И. Политические аспекты социального партнерства. — М., 2001; Михеев В. А. Основы социального партнерства: теория и политика. — М., 2001; Нетеребский О. В. Специфика системы социального партнерства г. Москвы (политологический аспект). / Автореф. дис.канд. пол. наук. — М., 2002; Карпова Н. В. Трипартизм как институт политической системы современной России. / Автореф. дис.канд. пол. наук. — М., 2003. потребности государственной и муниципальной практики, за ней стоят реальные российские и местные проблемы, связанные с совершенствованием системы управления государством и обществом.

Цель исследования — обосновать и научно объяснить необходимость появления управленческого партнерства как новой институциональной формы взаимодействия государственных и гражданских, самоуправляемых органов власти.

Основные исследовательские задачи, вытекающие из поставленной цели:

1. Показать с помощью ретроспективного анализа диалектику развития отношений государства и гражданского общества в прошлом и настоящем, выявить присущие им противоречия и проблемы непреходящего, преемственного рода.

2. Оценить на основе системного подхода сущностные стороны формирующих власть политических процессов, причины явления, которое квалифицируется применительно к реформируемой России как патология «противодействующего взаимодействия», неожидаемые последствия плохо регулируемых противоречий.

3. Рассмотреть политику и управление в единстве присущих им целей и общественных функций, предполагая для политического управления в качестве руководящего приоритета возможность компромисса и общественного договора.

4. Мотивировать особое положение местного самоуправления среди институтов гражданского общества, в частности его значение для становления новой демократии в России.

5. Проследить эволюцию теорий и моделей местного самоуправления в контексте политических процессов и условий, специфики политических систем и государственного устройства.

6. Дать свое представление о мотивах сближения политических и управленческих интересов в системе взаимодействия государственных и муниципальных органов власти.

7. Проанализировать современный этап институциональных преобразований властных структур в России, характерные для него противоречия роста и процессы политизации на фоне последствий дезинтеграции прежних государственных и общественных устоев.

8. Обосновать возможность в нынешних политических и экономических условиях использовать принцип «точечной вертикали» к муниципальной горизонтали, не нарушая автономности самоуправления и в то же время сохраняя прерогативы федерального государственного устройства и общую управляемость хозяйством и территорией страны.

9. Сформулировать смысл и назначение интеграционного подхода к институтам власти при наличии государственного управления и местного самоуправления, призванных обеспечивать одновременно и целостность страны, и целостность социально-экономической стратегии, предназначенной поддерживать жизненное благополучие граждан.

10. Определить разницу в трактовках горизонтальной и вертикальной координации в современной теории, обосновать собственное видение координации вертикальной и ее значение для предлагаемых концептов управленческого партнерства.

11. Аргументировать необходимость внедрения качественно новой формы взаимодействия государственных и самоуправляемых органов власти в рамках единой государственной вертикали управления — управленческого партнерства, показать реальные перспективы его институционализации.

Объект исследования — государственные и гражданские органы власти современной России.

Предмет исследования — управленческое партнерство государственных и гражданских (самоуправляемых) органов власти как перспективный политический институт нового времени.

Основная гипотеза исследования сводится к тому, что практика взаимодействия государственных и гражданских (самоуправляемых) органов власти в современной России не может пока преодолеть свойственные ей противоречия по причине отсутствия: а) четких и достаточных представлений о границах «суверенитета» местного самоуправления в системе управления государствомб) политической воли, способной помочь обществу убрать психологические барьеры, мешающие органам местного самоуправления занять подобающее им место в единой для страны государственной вертикали управленияв) адекватных политической и экономической ситуации в России организационных механизмов, которые бы позволяли поддерживать баланс государственных, региональных и местных интересов на основе не виртуальных, умозрительных, а реальных общественных договоров между государственными и гражданскими институтами власти.

Поиск квалифицированных ответов на вопросы, стоящие за этими предположениями, собственно, и призван способствовать реализации цели, поставленной в исследовании.

Теоретико-методологической базой диссертационной работы являются общепризнанные принципы диалектического познания социальной действительности, процессов общественного развития, фундаментальные положения философской, политологической и социологической наук, а также современные разработки в области методологии и взаимодействия естественных и гуманитарных наук, которые наиболее полно отражают комплексный характер исследуемых сегодня политических феноменов и явлений.

Помимо общенаучных методов (в частности, ретроспективного анализа, моделирования и экстраполяции изучаемых процессов), в исследовании использовались вторичный социологический анализ, интеграционный подход в авторской его редакции и с учетом специфики предмета изучения и его инновационной интерпретации.

Диссертационная работа опирается на труды М. Вебера, Дж. Гелбрейта, Э. Дюркгейма, К. Маркса, Р. Мертона, К. Поппера, П. А. Сорокина, Э. Тоффлера, Р. Дарендорфа, Ю. Хабермаса, П. Штомпки и других представителей науки и в первую очередь на те из них, в которых интерпретируются современные концепции и перспективные направления политического управления.

Исследование учитывает эволюцию общественных связей и отношений, ориентируется на объективный и всесторонний учет закономерностей общественных изменений, модернизаций в их динамике и развитии.

Существенное место в методологии исследования занимает структурно-функциональный подход (Т.Парсонс), в котором важен мотив о том, что социальные системы образуются состояниями и процессами социального взаимодействия. Они интегративны именно как системы действия и определенным образом обеспечивают различные порядки и уровни внутренней интеграции.

В диссертации применен системный подход — в качестве методологического и организационно-управленческого инструментария. Без него нельзя представить структуру, компоненты вертикали управления федерального масштаба, построить ее проекцию на местное самоуправление, обосновать требования к искомым параметрам взаимодействия государственных и муниципальных органов власти.

Эмпирическую базу исследования составляют:

1. Анализ документов и рабочих материалов органов власти и управления федерального, регионального и муниципального уровней, учреждений государственной статистики.

2. Научные материалы и публикации, правовые и аналитические документы, методические разработки исследовательских центров и организаций, связанные с проблематикой и задачами диссертационной работы.

3. Анализ прецедентов межорганизационных партнерских соглашений и форм участия в них структур государственной и гражданской власти, включая практику социального партнерства в Москве и регионах страны.

4. Вторичный анализ результатов опросов общественного мнения, проведенных федеральными и региональными научными центрами в 1995;2002 годах по проблемам разграничения полномочий и ответственности государственных органов и органов местного самоуправления, форм и содержания управленческой деятельности на территориях муниципальных образований.

5. Системное изучение журнальной и газетной периодики последних десяти лет, в которой присутствуют прямые или отраженные факты, подтверждающие проблемные тенденции в сфере отношений государства и общества, институтов государственной и гражданской власти.

Основные научные результаты исследования и их новизна заключаются в том, что в процессе его проведения впервые предложены и теоретически обоснованы идея управленческого партнерства государственных и гражданских (самоуправляемых) органов власти, а также формы ее реализации в виде качественно нового взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных структур в рамках общей для них государственной вертикали управления.

По ходу достижения цели и выполнения основных задач исследования получили развитие, научную оценку или новую интерпретацию следующие положения, которые выносятся на защиту:

1. Отношения государства и общества на основе сделанного ретроспективного анализа квалифицируются автором как диалектически закономерные перманентные противоречия развития. Это объясняет и наличие непреходящих проблем в рассматриваемых отношениях, и естественную потребность их разрешения в новых для страны общественно-политических условиях.

2. Когда последствия слабо регулируемых противоречий приводят не к консолидации интересов и действий властей государственных и гражданских, а к обострению отношений государства и гражданских институтов, возникает и может стать предметом системного анализа своеобразный феномен политической патологии, трактуемый в исследовании как «противодействующее взаимодействие».

3. Рассматривая политику и управление в единстве присущих им целей и общественных функций, диссертация определяет политику как осуществление власти, управление как сумму действий в интересах политического консенсуса и квалифицирует политическое управление как возможность компромисса при взаимодействии властей.

4. Местное самоуправление занимает особое положение среди институтов гражданского общества: в условиях России оно становится едва ли не единственным реальным фактором постсоветской демократии на уровне первичной территориальной ячейки общества.

5. Анализ современного этапа институциональных преобразований властных структур в России подводит к мысли не только о разном содержании политизации жизни в центре и на местах, но и формулирует альтернативы последствий дезинтеграции прежних государственных и общественных устоев, сводя все, по сути, к важности интеграционного подхода к институтам власти, необходимости принять единственно возможный в нынешних политических и экономических условиях принцип «точечной вертикали» к муниципальной горизонтали. Только его использование в отношениях между центром и местным самоуправлением даст шанс сохранить прерогативы федерального государственного устройства и общую стратегическую управляемость хозяйством и территорией страны.

6. Горизонтальная и вертикальная координация имеют определенные различия, отраженные в современной теории. Принципиально по-новому обосновано собственное видение координации вертикальной. Она рассматривается с акцентом на подход к проблемам координации с позиций теории политической сети, межорганизационного взаимодействия. То есть видится органичной в тех условиях, когда, во-первых, признается способность системы на постоянную связь между предназначенными к взаимодействию компонентами, причем и с учетом зависимости от политической ситуации, а, во-вторых, когда в достаточной мере осознается философская суть циклической причинной взаимообусловленности направленных социальных действий.

7. Управленческое партнерство является качественно новой формой взаимодействия государственных и самоуправляемых органов власти. Оно учитывает прецеденты, схожие с институтом социального партнерства и рядом других межорганизационных практик в сфере политического и социального управления. И главное — может помочь снять большинство перманентных противоречий, свойственных отношениям государства и гражданского общества (местных сообществ), вынужденных действовать в рамках единой государственной вертикали управления, но без наличия базовых для взаимодействия официальных общественных договоров. Управленческое партнерство формализует и институционализирует форму общественного договора между государством и гражданскими структурами власти.

Теоретическая значимость исследования заключается в том, что автор выдвигает и научно обосновывает идею об управленческом партнерстве государственных и гражданских органов власти. Эта идея, с одной стороны, развивает классическую формулу политической философии об общественном договоре между государством и гражданским обществом, а с другойобнаруживает возможность использовать в качестве механизма ее реализации вполне современную аналоговую форму социального партнерства (то есть действовать по прецеденту).

В работе переосмыслены и по-новому квалифицируются проблемы отношений государства и общества, делается попытка диалектически рассматривать их перманентные противоречия развития и именно с этой точки зрения оценивать задачи и функции политического управления в данной сфере общественной жизни. В логике таких представлений политика фигурирует как осуществление власти, управление как сумма действий в интересах управленческого консенсуса, а собственно политическое управление как возможность компромисса в процессе взаимодействия властей. Подобный вывод, помимо прочего, предполагает реальную альтернативу явлению «противодействующего взаимодействия», по мнению автора, ставшему одной из причин противостояния федеральных и местных властей в современной России.

Исследование дает основание продемонстрировать свое видение теоретически принципиальной темы горизонтальной и вертикальной координации в управлении. Обосновывается возможность вертикальной координации в отношениях государственных и муниципальных органов власти с позиций теории политической сети и межорганизационного взаимодействия.

Выстроенная по результатам исследования научная аргументация позволяет снять большинство противоречий традиционного плана в отношениях государственных и самоуправляемых местных органов власти за счет новой, более качественной формы их взаимодействия — управленческого партнерства. При этом формируется теоретическая база институционализации новых партнерских связей и новой формы общественного договора.

Практическая значимость работы состоит в том, что на основе материалов исследования появляется возможность разработать реальный механизм договорного процесса с участием государственных и гражданских (самоуправляемых) органов власти, который бы предусматривал управленческое партнерство на любом из уровней государственной вертикали управления. Договор об управленческом партнерстве может заключаться на уровне «федеральный центр — регион — местное самоуправление», на уровне «регион — город — муниципальное образование» и т. д. Кроме того, в диссертационной работе содержатся выводы, наблюдения и теоретические подходы, которые позволяют критически и одновременно конструктивно соотносить практику взаимодействия государственных и местных самоуправляемых органов власти и этим определять наиболее рациональные пути развития управленческого партнерства.

Сформулированные в исследовании концептуальные положения и выводы, а также содержащиеся в нем политико-управленческие рекомендации могут быть востребованы при подготовке лекций и спецкурсов по дисциплинам «Политология», «Философия политики», «Теория и практика политической модернизации» и ряду других. Диссертация может послужить методологической основой для последующей разработки идей, связанных с совершенствованием взаимодействия государства и гражданского общества, отношений федеральных, региональных и местных органов власти.

Апробация результатов исследования проходила по трем направлениям. Материалы диссертации обсуждались на кафедральных заседаниях Академии труда и социальных отношений. Основные положения работы получили отражение в научных публикациях автора, в докладах и выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах, проходивших в Южном федеральном округе РФ и Тюменской области. Отдельные положения и разработки использовались при подготовке аналитических материалов и рекомендаций для городских представительных органов власти Краснодарского края.

Заключение

.

Подводя итоги исследования, следует прежде всего отметить, что в процессе работы над темой полностью подтвердилась основная гипотеза автора о том, насколько важны для современной России поиски механизмов согласия и взаимодействия между государственными и гражданскими органами власти, насколько необходимо уже в ближайшее время суметь преодолеть свойственные реформам государственности противоречия.

Получили, в частности, ожидаемые доказательства отсутствие в стране четких представлений о разумных пределах «суверенитета» местного самоуправления в системе государственного управления, дефицит политической воли, могущей помочь обществу убрать психологические барьеры на пути представительства местного самоуправления в единой для государства управленческой вертикали. Что касается отсутствия адекватных ситуации организационных механизмов, то тут уже дело не в поиске сообразности или несообразности таких механизмов для нынешних ветвей государственной и муниципальной власти. Вопрос в том, годится или не годится предложенная форма управленческого партнерства на роль универсального средства взаимодействия субъектов управленческой вертикали.

Подтверждение гипотезы — это показатель реализации поставленной в исследовании цели и сопутствующих ей задач. Следовательно, есть основание говорить и о выполнении всей исследовательской программы.

Развитие событий в сфере взаимодействия государственных и гражданских (самоуправляемых) органов власти, а также адекватная процессу направленность научного поиска убеждают еще раз в актуальности и непреходящей остроте проблем совершенствования политических институтов власти, качественного улучшения отношений государства и общества, местных гражданских сообществ. Сделанная в диссертации попытка использовать ретроспективный анализ и на основе системной методологии показать диалектику политических трансформаций и общественных противоречий дает, как выяснилось, достаточно полную картину многофакторных зависимостей в сфере взаимных интересов каждого из уровней власти.

Представляется, что эта попытка принесла определенные результаты именно в русле уточняемой сейчас государственной стратегии по поводу инструментов власти и управления (в том числе имея в виду и сделанные в 2003 году поправки в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»). При этом надо заметить, что любые коррекции в законодательстве и государственной политике не вступают в противоречие с самой задачей усиления координации взаимодействующих структур в системе властной вертикали управления, включения в набор практик вертикальной координации, разноуровневых межорганизационных взаимодействий.

Результаты проведенного исследования позволяют вместе с тем полагать, что в процессе анализа и формирования подходов к оценке полученных материалов в равной степени оказались выполненными многие из задач и концептуального, и конструктивно-прикладного уровня.

Во-первых, как и намечалось, политика и управление в сфере взаимодействия государственных и самоуправляемых структур власти рассмотрены в единстве присущих им целей и функций, что дало возможность определить для политического управления в качестве руководящего приоритета ориентацию на компромисс и консенсусный по характеру общественный договор.

Во-вторых, мотивировано особое положение местного самоуправления среди институтов гражданского общества, его основополагающее значение в условиях переходной демократии, когда в первичном звене, территориальном сообществе концентрируются почти все пионерные навыки самоорганизации, выборной исполнительной и представительной власти.

В-третьих, сформировано свое представление о мотивах и причинах сближения политических и управленческих интересов находящихся на общей территории государственных и муниципальных органов власти, дано объяснение некоторым тенденциям прошлого и настоящего времени.

В-четвертых, на фоне последствий дезинтеграции прежних государственных и общественных ценностей, структур, политических и экономических связей проанализированы современный этап институциональных преобразований в России, характерные для него противоречия, процессы и явления, имеющие влияние на отношения государства и гражданского общества.

В-пятых, обоснована возможность применения принципа «точечной вертикали» к муниципальной горизонтали, не нарушая ни автономности местного самоуправления, ни целостности государственной иерархической системы управления, ориентированной на заведомую централизацию руководящих процессов.

Именно последовательное решение этого ряда задач позволяет в конечном счете оперировать набором предпосылок, которые создают вполне ясную картину направленности отношений на разных уровнях государственной управленческой вертикали. Наряду с другими мотивами взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти они помогают отобрать и сформулировать принципы «координации по вертикали», политические концепты и обосновать смысл управленческого партнерства в том его варианте, когда видны перспективы институционализации предлагаемых форм и порядок их включения в долговременный политико-управленческий процесс.

Совокупность рассмотренных в работе прецедентов межорганизационного взаимодействия, а затем и принципов, форм, политических концептов управленческого партнерства дает право вывести два определения, вытекающие одно из другого. Их стоит, надо полагать, повторить в завершающей части исследования.

Первое: управленческое партнерство есть способ консолидации власти и координации политических взаимодействий государственных структур управления с органами местного самоуправления в рамках общей для них федеральной вертикали власти и в пределах их автономных компетенций.

Второе: политически ориентированное управленческое партнерство осуществляется в целях решения политических и социально-экономических задач, интеграции государственных и гражданских интересов, создания условий для политической стабильности и равновесия общественных сил на территориях разной государственной юрисдикции. ххх.

Во все времена и у всех народов, как свидетельствует сделанный анализ, при меняющихся исторических парадигмах неизменным оставался и пока остается тот узел проблем, который рассматривался в данной работе. Абстрагируясь от многих из упоминавшихся факторов, суть вековых напряжений и конфликтов в сфере отношений государства и общества по упрощенной схеме можно представить как задачу, в которой надо уравнять шансы на удовлетворение интересов каждого из участников управленческой вертикали. Управленческое партнерство своими формами регулируемого взаимодействия, договорным характером, политическим смыслом в состоянии помочь решить такую задачу.

Управленческое партнерство, нельзя игнорировать этот момент, всегда будет сохранять за собой и политическую сторону вопроса. Содержание проведенного исследования наглядно показывает основные политические мотивы идущих по ходу отношений государства и местного самоуправления процессов сближения, выработки консенсусных технологий. Поскольку эффективность этих процессов связывается с мерой развития и консолидации демократических начал в российском обществе, важно суметь оценить прежде всего влияние тех зависимостей, которые делают такую меру условием, причем часто решающим, политической институционализации управленческого партнерства.

Партнерство субъектов государственной властной вертикали отвечает в итоге на вопрос, в какой форме целесообразнее строить эффективную координацию, добиваться баланса интересов федеральных, региональных и муниципальных органов управления. И столь демонстративная простота в постановке насущного, тем не менее, вопроса не должна никого вводить в заблуждение. За мнимой простотой — серьезнейшая теоретическая и практическая проблема. Что, будем надеяться, и удалось доказать завершенной работой.