Влияние рекомендательных актов международных организаций на развитие международно-правовых и внутригосударственных норм Российской Федерации

См. подробнее: Международное право: учебник / отв. ред. Г. В. Игнатенко, О. И. Тиунов. — 5-е изд., перераб. и доп. — М.: Норма: Инфра-М, 2010. — 784 с.

Особое значение рекомендательные акты международных организаций играют в развитии комплекса международно-правовых и внутригосударственных норм, регулирующих сферу защиту прав человека, трудовые отношения и охрану окружающей среды. Указанная тенденция обусловлена общей заинтересованностью международного сообщества в решении указанных проблем, сложившейся практикой международного сотрудничества, особенностью соответствующих сфер, в которых «мягкие» формы сотрудничества оказываются в ряде случаев не менее действенными, чем нормы «твердого» права.

В настоящее время потенциал рекомендательных актов не используется в полной мере. В российском законодательстве отсутствуют механизмы, связанные с оценкой целесообразности использования рекомендательных актов международных организаций органами государственной власти. На практике это приводит к тому, что их использование остается на усмотрение отдельных органов и должностных лиц и не носит системного характера.

При этом в доктрине международного права рекомендательные акты международных организаций часто относят к нормам международного права с определенными оговорками, что ведет к «размыванию» категорий «нормы международного права» и «положения рекомендательных актов международных организаций».

Исследование обозначенной тематики имеет важное значение как для теории, так и для практики международного права. Установление закономерностей взаимодействия рекомендательных актов с нормами международного и внутригосударственного права как взаимосогласованных и взаимодействующих правовых комплексов позволяет углубить представления о развитии современного международного права и о его взаимодействии с нормами внутригосударственного права, а также о правовой природе международных организаций.

Цели и задачи диссертации. Целью работы является комплексный анализ влияния рекомендательных актов международных организаций на развитие международно-правовых и внутригосударственных норм Российской Федерации как взаимосогласованных и взаимодействующих правовых комплексов. Для достижения поставленной цели в рамках исследования ставятся следующие задачи:

— исследовать природу рекомендательных актов международных организаций как самостоятельной формы принятия решений международных организаций;

— выработать понятие рекомендательных актов международных организаций с учетом положений международных договоров и доктрины международного праваисследовать роль рекомендательных актов международных организаций в формировании международно-правовых обычаев и влияние рекомендательных актов международных организаций на международные договорыподвергнуть анализу международно-правовые и внутригосударственные нормы Российской Федерации на предмет отражения в них положений рекомендательных актов международных организацийисследовать целесообразность и возможность создания механизма использования рекомендательных актов в российском законодательстве;

— исследовать закономерности использования рекомендательных актов международных организаций в комплексах норм, регулирующих отдельные области общественных отношений.

Для достижения перечисленных целей в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:

— проводится анализ существующих научных подходов к исследованию проблематики рекомендательных актов международных организаций;

— осуществляется анализ уставов международных организаций на предмет правомочий международных организаций принимать акты, носящие рекомендательный характер;

— определяется соотношение понятий «рекомендательные акты международных организаций», «нормы международного права», «нормы «мягкого права», «международно-правовые стандарты»;

— анализируется место рекомендательных актов международных организаций в международной нормативной системе;

— проводится классификация рекомендательных актов международных организацийвыделяются характерные признаки рекомендательных актов международных организаций и проводится анализ их содержанияпроводится исследование роли рекомендательных актов международных организаций в процессе формирования норм международного права и законодательства Российской Федерации, а также в процессе имплементации норм международного праваисследуется существующая практика использования рекомендательных актов в российском законодательстве и проводится разработка механизма их использования органами государственной власти;

— осуществляется анализ особенностей применения рекомендательных актов международных организаций в комплексах норм, регулирующих отдельные общественные отношения.

Объект и предмет исследования. В качестве объекта исследования выступают общественные отношения, в которых раскрываются сущность, природа и особенности рекомендательных актов международных организаций, а также характерные черты их влияния на международное и внутригосударственное право как взаимосогласованные и взаимодействующие правовые комплексы.

Предметом исследования являются рекомендательные акты, принимаемые международными организациямиуставы международных организаций, определяющие природу рекомендательных актовнормы международного и внутригосударственного права, в которых отражены положения рекомендательных актов.

Степень научной разработанности темы. Хотя рекомендательные акты международных организаций являлись объектом анализа в современной науке международного права, проблематике влияния рекомендательных актов на развитие международно-правовых и внутригосударственных норм Российской Федерации не уделялось необходимое внимание в научных работах по международному праву российских и зарубежных ученых. В проводимых исследованиях освещались отдельные аспекты вопроса, преимущественно связанные с вопросом о возможности придания юридической силе резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН либо в контексте использования рекомендаций международных организаций в целях совершенствования отдельных отраслей российского законодательства.

Определенным исключением является диссертация P.A. Колодкина «Международные рекомендательные нормы (на примере резолюций-рекомендаций Генеральной Ассамблеи ООН)» 1986 г., диссертация М. Ю. Велижаниной «Мягкое право»: его сущность и роль в регулировании международных отношений" 2007 г. и монография Ю. С. Безбородова «Международные модельные нормы» 2008 г. Высоко оценивая указанные работы, необходимо отметить, что диссертация P.C. Колодкина не была направлена на исследование вопросов влияния рекомендательных актов на развитие комплекса международно-правовых и внутригосударственных норм, и, соответственно, данные вопросы были затронуты в ней опосредованно. Кроме того, с момента написания диссертации в международно-правовой практике произошли существенные изменения, в частности, Российская Федерация стала участником международных организаций, действующих на постсоветском пространстве, которые выносят множество рекомендаций в ее адрес.

Необходимо отметить отсутствие единой методологии и понятийного аппарата к данной области исследования.

Теоретическую основу исследования составили работы российских и зарубежных ученых в различные исторические периоды. Автором изучены вопросы рекомендательных актов международных организаций, рассмотренные в дореволюционный период известными учеными: JI.A. Камаровским, Д. И. Каченовским, М. Н. Капустиным, Н. М. Коркуновым и др.

В советский и современный период общетеоретическим вопросам международного права и рекомендательных актов международных организаций посвящены научные работы Э. М. Аметистова, Б. М. Ашавского, Ю. С. Безбородова, Д. К. Бекяшева, К. А. Бекяшева, А. Г. Белых, Ю. А. Валетовой, М. Ю. Велижаниной, Г. М. Вельяминова, Б. В. Ганюшкина, Г. Р. Данелия, Г. М. Даниленко, О. Г. Зайцевой, Б. Л. Зимненко, С. А. Ивановой, Г. В. Игнатенко, А. Я. Капустина, В. А. Карташкина, A.A. Каширкиной, A.A. Ковалева, P.A. Колодкина, Н. Б. Крылова, A.B. Кузнецовой, М. В. Кучина, Р. А. Каламкаряна, Г. И. Курдюкова, Г. Н. Макаровой, Е. Г. Моисеева, В. И. Лафитского, И. И. Лукашука, О. Н. Малиновского, Г. М. Матюшкина, P.M. Мамедова, В. И. Маргиева, А. П. Мовчана, А. Н. Морозова, Г. И. Морозова, Э. С. Несмеяновой, Б. И. Осминина, М. Поточного, К. С. Родионова, А. Н. Талалаева, О. И. Тиунова, Ю. А. Тихомирова, Б. Р. Тузмухамедова, Г. И. Тункина, Е. Т. Усенко, H.A. Ушакова, C.B. Черниченко, Е. Шестаковой, Е. А. Шибаевой, Г. Г. Шинкарецкой, В. М. Шумилова.

Кроме того, в своем исследовании автор обращался к трудам ученых-юристов в области теории государства и права, конституционного, уголовного и экологического права. В их число входят С. А. Боголюбов, Н. С. Бондарь, В. П. Вареца, H.A. Власенко, Н. В. Витрук, И. С. Власов, Н. С. Волкова, Е. А. Высторобец, Ю. С. Горбунов, Д. Б. Горохов, М. Е. Глазкова, A.B. Гринева, Е. В. Гриценко, О. С. Колбасов, М. Н. Копылов, Л. В. Лазарева, М. Н. Марченко, A.B. Мицкевич, Ю. С. Решетов, Е. И. Спектор, Л. К. Терещенко, A.C. Тимошенко, Е. А. Юртаева, Т. Я. Хабриева, Е. А. Цветкова, Ю. С. Шемшученко, Б. С. Эбзеев.

Автор также использовал работы зарубежных ученых Х. Алвареса (J. Alvarez), А. Беттса (А. Betts), Б. Цзя, (Bing Bing Jia), А. Бойля (A. Boyle), H.

Джаявихрама, (N. Jayawickrama), Г. Кауфмана-Кохлера (G.Kaufmann-Kohler), П. Лоуренса (Р. Lawrence), Д. Шелтон (D. Shelton), Ю. Хабермаса.

В качестве методологической основы исследования были использованы общенаучные и частнонаучные методы познания, которые включают в себя системный подход, формально-юридический метод, сравнительно-правовой метод, анализ, синтез, индукцию, дедукцию, аналогию, логический метод познания, исторический метод познания.

Нормативную и эмпирическую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации, нормативно-правовые акты Российской Федерации и других государств, решения Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского Суда по правам человека, различные рекомендательные акты международных организаций.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна работы состоит в том, что в ней осуществлено комплексное исследование актуальных теоретических, а также научно-практических вопросов, связанных с влиянием рекомендательных актов международных организаций на развитие международно-правовых и внутригосударственных норм Российской Федерации как части формирующегося всемирного правового комплекса. В диссертации определена правовая природа рекомендательных актов международных организаций, предложено их понятие и проведена их классификация. С учетом положений юридической доктрины, а также анализа международно-правовых и внутригосударственных нормативно-правовых актов рассмотрены особенности и динамика процесса использования рекомендательных актов в процессе создания норм международного и внутригосударственного права.

Диссертантом выявлен пробел в части регулирования использования рекомендательных актов органами государственной власти и предложен механизм их оценки и использования.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Рекомендательные акты международных организаций представляют собой особую разновидность решений международных организаций, которые содержат преимущественно моральные или политические нормы, не являющиеся юридически обязательными, обращенные к субъектам международного права. Рекомендация международной организации не порождает прав и обязанностей государства и может действовать только в пределах, определенных нормами международного права. Возможно выделить следующие признаки рекомендательных актов международных организаций: они являются особым видом решений международных организаций, принимаемых в пределах компетенции, установленной учредительным документом (уставом) организации, преимущественно адресуются государствам и международным организациям, представляют собой результат согласования воль государств, не содержат юридически обязательных норм, должны соответствовать нормам международного права, обычно выражают нормы морального и политического характера.

2. Рекомендательные акты международных организаций являются составной частью «мягкого права», под которым понимается совокупность международных норм, не носящих юридически обязательного характера. Использовать понятие «мягкое право» можно с определенной долей условности. В действительности, данное понятие не распространяется на юридически обязательные нормы и не подразумевает придания юридической силы рекомендательным актам. Нормы «мягкого права» не могут регулировать международные отношения в силу их особого, неправового характера, а лишь оказывают содействие подлинному регулятору — нормам международного права.

3. Принятие рекомендательных актов является формой реализации нормотворческой функции международных организаций наряду с принятием юридически обязательных норм. При этом правотворческая функция, ограниченная принятием и реализацией норм международного права, также входит в нормотворческую функцию международных организаций, однако, не включает в себя принятие рекомендательных актов, поскольку в данном случае не создаются нормы права.

4. Рекомендательные нормы, содержащиеся в актах международных организаций, носят двойственный характер. С одной стороны, рекомендации являются решениями международной организации, принимаемыми в пределах ее правосубъектности в соответствии с ее уставом. С другойрекомендательные акты международных организаций являются особой опосредованной формой согласования воль государств-участников организации наряду с нормами международного права.

5. Модельные акты являются разновидностью рекомендательных документов и не включают в себя международные договоры и иные источники международного права. Необходимо отличать модельные акты от рамочных договоров, имеющих схожее юридико-техническое оформление, но отличающиеся с точки зрения их юридической силы. В то время как модельные законы являются актами рекомендательного характера, рамочные договоры возлагают на государства международно-правовые обязательства.

6. Возможно множество критериев классификаций рекомендательных актов международных организаций. В частности, к таким критериям могут быть отнесены: характер международной организации, предмет и объект рекомендации, адресат рекомендации, наличие или отсутствие предписаний.

В зависимости от критерия рекомендательные акты могут быть декларативными или содержащими конкретные предписания, универсальными или региональными, подлежащими или не подлежащими в обязательном порядке рассмотрению государствами, адресованными государствам, органам международной организации или иным международным организациям, модельными или не являющимися модельными.

7. Использование рекомендательных актов международных актов имеет ряд особенностей, отличающих его от реализации международноправовых обязательств. Это обусловлено как природой рекомендательных актов, так и свойствами различных видов рекомендаций. Существуют как общие закономерности использования рекомендательных актов, так и особенности использования их отдельных видов.

Среди рекомендательных актов особый механизм использования характерен для модельных актов, отличающий его от применения остальных рекомендательных актов.

8. Использование рекомендательных актов может носить как прямой, так и косвенный характер. Прямое использование рекомендательных актовиспользование государством положения рекомендательного акта без принятия на себя аналогичного международно-правового обязательства. Косвенное использование — использование положения рекомендации через принятие на себя корреспондирующего рекомендательному акту международно-правового обязательства. Реализуя свое международно-правовое обязательство во внутригосударственное законодательство, государство одновременно использует и положения соответствующего рекомендательного акта.

9. Особое значение использование рекомендательных актов для развития российского законодательства имеет в областях, в которых соответствующее международно-правовое регулирование не сложилось или не распространяется на Российскую Федерации, в частности, в сфере защиты персональных данных, противодействию легализации доходов, полученных преступным путем, а также в сфере борьбы с терроризмом.

10. Механизм использования положений рекомендательных актов международных организаций — система мер, предпринимаемых государствами и международными организациями в целях оценки целесообразности использования тех или иных положений, а также применения соответствующих положений. Данный механизм складывается из мер, предусмотренных уставом организации в целях реализации положений рекомендательных актов, а также из действий, самостоятельно предпринимаемых государством с целью оценки целесообразности использования тех или иных положений.

Теоретическая и практическая значимость. Теоретическая значимость исследования обусловлена тем, что автором сформулированы положения о природе рекомендательных актов и выработано их определение, определено их место в международной нормативной системе.

Приведено теоретическое обоснование положений об использовании рекомендательных актов международных организаций в процессе создания норм международного и внутригосударственного права.

Автором разработан и обоснован механизм использования рекомендательных актов органами государственной власти.

Положения и выводы, содержащиеся в настоящем диссертационном исследовании, могут быть использованы в целях совершенствования правовых актов РФ, регулирующих нормотворческую деятельность и международное сотрудничество органов государственной власти, в деятельности международных организаций и органов законодательной и исполнительной власти государств, в дальнейших научных исследованиях по данной проблеме, в процессе преподавания курса международного публичного права и спецкурсов по тематике права международных организаций.

Апробация результатов исследования. Диссертационное исследование выполнено в отделе международного публичного права Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. Диссертант выступал на заседаниях отдела международного публичного права с научными докладами по теме диссертации. Основные положения диссертации были представлены в качестве докладов в ходе работы Международной школы-практикума молодых ученых-юристов и конференций Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации. В частности, положения диссертации нашли отражение в докладе соискателя на V Международной школе-практикуме молодых ученых-юристов 26−28 мая.

2010 года «Наследие юридической науки и современность», VI Международной школе-практикуме молодых ученых-юристов 26−28 мая.

2011 года «Государство в меняющемся мире», на конференции «Российское законодательство в контексте сравнительного правоведения» 26 апреля 2010 года, на конференции «Проблемы эффективности российского законодательства» 4 мая 2011 года. Кроме того, основные положения диссертации отражены в публикациях автора.

Структура диссертации. Структурно диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, и заключения.

Заключение

.

В международной нормативной системе большая часть норм носит рекомендательный характер, что связано с особенностями принятия решений международными организациями, необходимостью согласования воль их членов. Принятие рекомендательных актов позволяет государствам более гибко подходить к решению проблем и формулировать международные нормы, не беря на себя международно-правовые обязательства.

Рекомендательные акты международных организаций представляют собой особую разновидность решений международных организаций, которые содержат моральные или политические нормы, не являющиеся юридически обязательными, обращенные к субъектам международного права. Рекомендации не должны противоречить международным договорам государств-членов организации и иным источникам международного права.

Вместе с тем, далеко не все моральные или политические нормы находят свое отражение в рекомендациях международных организациях. Как правило, рекомендации не отражают все нормы морали или политики, свойственные тому или иному обществу, профессиональным, религиозным или этническим группам.

Исследование рекомендательных актов как части международной нормативной системы показывает, что рекомендательные акты международных организаций оказывают существенное воздействие на комплекс международно-правовых и внутригосударственных норм. Указанное влияние находит свое отражение в формировании международных обычаев и разработке международных договоров, кодификации и прогрессивном развитии международного права, использовании отдельных положений и правил юридической техники при создании норм внутригосударственного законодательства. Государства используют положения, которые содержатся в рекомендациях международных организаций, для включения их положений в международные договоры или во внутригосударственное законодательство.

В науке международного права намечается тенденция, которая признает за рекомендательными актами определенную юридическую силу. Указанная тенденция не является позитивной, поскольку включение всех актов международных организаций в круг источников международного права, в том числе вспомогательных, фактически приведет к стиранию граней между юридически обязательными и иными актами, к «размыванию» системы международного права. На практике это может привести к отрицанию природы норм международного права как результата согласования воль государств, изменению фундаментальных основ международного права, будет способствовать пересмотру подходов к суверенитету государств.

Понятие «мягкое право», которое часто применяют к рекомендациям и иным явлениям международной нормативной системы, не носящим юридически обязательного характера, можно использовать с определенной доли условности. В действительности, данное понятие не распространяется на юридически обязательные нормы и не подразумевает придания юридической силы рекомендательным актам. Безусловно, ни один международный договор нельзя рассматривать в качестве «мягкого права», и тенденция на деюридизацию некоторых норм международного права является деструктивной. Тем не менее, понятие «мягкого права» представляется удобным для использования в качестве указания на совокупность различных международных норм, не носящих юридически обязательного характера.

Потребности международной практики Российской Федерации ведут к усилению роли особой разновидности рекомендательных актов — модельных законов. Их значение обусловлено тем, что государства заимствуют ряд положений и правил юридической техники из модельных законодательных актов.

Использование рекомендательных актов международных организаций имеет ряд особенностей, отличающих его от имплементации норм международного права. Во-первых, использование рекомендательных актов обусловлено не принципом добросовестного соблюдения международных обязательств, а принципом сотрудничества государств. Во-вторых, возможна как прямое использование рекомендаций международных организаций через воздержание или совершение определенных действий государствами, так и косвенного, посредством включения положений рекомендательных актов в нормы международного права. В-третьих, в зависимости от вида рекомендательного акта будет отличаться порядок использования. Так, использование модельных законов или осуществляется посредством внесения изменений в законодательство государств, в то время как реализация деклараций связана с определенными действиями государства на международной арене и не всегда связана с принятием соответствующего внутригосударственного акта.

В настоящее время потенциал рекомендательных актов не используется в полной мере. В российском законодательстве отсутствуют механизмы, связанные с оценкой целесообразности использования рекомендательных актов международных организаций органами государственной власти. На практике это приводит к тому, что их использование остается на усмотрение отдельных органов и должностных лиц и не носит системного характера.

Для совершенствования механизма использования рекомендательных актов необходимо четкое разделение компетенции органов государственной власти в части использования и определение органа, ответственного за инициирование процедуры использования.

Одним из правовых механизмов, способствующем повышению эффективности использования рекомендательных актов и развития ее механизма, может выступить мониторинг вынесения рекомендаций в адрес Российской Федерации, а также их использовании в российском законодательств. По нашему мнению, мониторинг рекомендательных актов должен стать наиболее значимой частью механизма использования рекомендательных актов.

Представляется, что мониторинг рекомендательных актов имеет определенное сходство с правовым мониторингом, хотя не является тождественным ему.

Развитие науки и общества обуславливают появление сфер, имеющих существенное значение для технического прогресса, но слабо поддающихся международно-правовому регулированию. Подобные тенденции характерны, в частности, для области высоких технологий, включая сеть «Интернет». Представляется, что большую роль в развитии данных отраслей будут играть рекомендации международных организаций и иных актов мягкого права.