Конституционно-правовое регулирование изменения состава субъектов Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. Правовое регулирование процессов изменения состава субъектов Российской Федерации является важным шагом в создании правовых условий для гармонизации и развития федеративной структуры России.

В настоящее время субъекты Российской Федерации при сопоставлении имеют значительные диспропорции территориального, экономического и политического развития. Несовершенство государственного устройства усугубляется наличием в составе Федерации сложносоставных регионов, а также различиями в правовом статусе субъектов федерации.

Вопросы федерализма в России, особенно связанные с изменением состава субъектов Федерации, являются важнейшими, ключевыми вопросами государственности и будущего страны, поскольку успешное их решение является гарантией целостности федерации и эффективной управляемости ее субъектов. Под эффективной управляемостью субъектов при этом понимается их способность самостоятельно решать вопросы в рамках собственной компетенции субъектов, готовность идти на сотрудничество и взаимодействие с федеральным центром в вопросах совместного ведения, обеспечение быстрого и полного выполнения решений федерации, принятых в рамках собственной компетенции федерации.

В настоящее время происходит масштабное развитие законодательства, направленное на осуществление коренных преобразований, связанных с образованием в составе Российской Федерации новых субъектов. Вместе с тем, анализ норм принятых федеральных конституционных законов, а также практика их реализации^ дают основание говорить о наличиипробелов и-противоречий в правовом регулировании способов изменения субъектного состава страны. В частности, законодателем оставлены без внимания такие процессы как преобразование субъектов федерации, их разделение и выделениеотсутствует законодательно установленный предел укрупнения субъектов федерации. Кроме того, при наличии законодательной регламентации двух процессов — образования нового субъекта федерации и принятия в состав Российской Федерации нового субъекта, отсутствует законодательное определение субъекта федерации как такового.

Можно констатировать, что в современной российской юриспруденции нет разработанной концепции изменения состава субъектов страны. Развитие законодательства идет в одном сугубо узком направлении — укрупнения субъектов федерации. Однако, очевидно, что на данном этапе развития федеративных отношений, существование целостной концепции, включающей все способы изменения субъектного состава страны и отражающей основные цели и задачи изменения состава субъектов Российской Федерации, его приоритеты, этапы и пределы, является, безусловно, необходимым.

Действующее российское законодательство допускает только два способа изменения состава субъектов федерации — образование нового субъекта федерации, связанное с объединением двух и более граничащих друг с другом субъектов, а также принятие в Российскую Федерацию* иностранного государства либо его части с предоставлением ему статуса субъекта федерации. Иные способы образования субъектов федерации законодательством не допускаются и никак не регулируются. Отсутствие правового регулирования иных способов изменения состава субъектов федерации — таких как выделение или разделение субъектов — не позволит оперативно отреагировать в случае возникновения необходимости разделения субъектов, например, при возможных межэтнических конфликтах, либо в случае возникновения трудностей, связанных с управлением значительными по размеру субъектами федерации, в том числе появившимися в результате укрупнения двух и более субъектов.

Таким образом, концептуальная разработка комплекса вопросов, связанных с изменением состава субъектов федерации является актуальной задачей современного конституционного права России.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношенияскладывающиеся в процессе изменения состава субъектов Российской Федерации.

Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, регулирующие изменение состава субъектов Российской Федерации, включая каждый из способов изменения состава субъектов страны, принципы, цели и задачи изменения состава субъектов федерации, особенности организации и функционирования органов государственной власти новых субъектов в переходный период образования субъекта федерации, особенности образования конкретных субъектов федерации, а также практика правоприменительных органов.

Цели и задачи исследования. Цель настоящей работы состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики сформулировать основные положения концепции изменения состава субъектов Российской Федерации, определить правовую природу каждого из способов изменения состава федерации, выявить проблемы правового регулирования изменения субъектного состава страны и предложить способы их решения.

Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи:

— рассмотреть и проанализировать сущность, правовые основы, принципы, цели и задачи изменения состава субъектов Российской Федерации в результате реализации какого-либо из" способов изменения состава субъектов федерации;

— исследовать порядок образования нового субъекта федерации в результате объединения двух и более субъектов и принятия в состав Российской Федерации нового субъекта;

— проанализировать процесс изменения состава субъектов федерации в аспекте асимметричности федерации и его влияние на дальнейшее развитие Российской Федерации;

— раскрыть особенности правового регулирования переходного периода в процессе образования нового субъекта федерации;

— изучить основные проблемы правопреемства при возникновении нового субъекта федерации;

— выработать предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего изменение состава субъектов Российской Федерации, по принятию новых нормативно-правовых актов, регламентирующих иные, кроме принятия и образования, процессы изменения субъектного состава страны.

Теоретической основой диссертационного исследования явились, труды видных российских ученых и практиков С. А. Авакьяна, Р. Г. Абдулатипова, А. Н. Аринина, М. В. Баглая, А. В. Безрукова, М.В. Глигич-Золотарево.й, А. С. Емельянова, В. В. Иванова, А. Н. Кокотова, И. А. Конюховой, М. И. Кукушкина, О. Е. Кутафина, А. Н. Медушевского,.

A.А. Мелкумова, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, В. А. Черепанова, С. Н. Чернова, А. Н. Черткова и других исследователей, рассматривавших проблемы оптимизации федеративного устройства страны в целом в ключе развития российского конституционализма.

Вопросам поиска путей совершенствования состава федерации через отказ от асимметричности, исследованию проблем взаимоотношения автономных округов с включающими их субъектами, а также анализу возможности изменения состава, субъектов страны на базе федеральных округов посвящены, исследования М: В. Глигич-Золотаревой,.М-Я. Гохберга,.

B.Г. Ермакова, Д. В. Замышляева, В-В. Иванова, И. А. Конюховой, А. Н. Черткова, К. В. Черкасова, С. Н: Чернова.

Проблемы сравнительного исследования федеративного устройства, в том числе и изменения^ состава субъектов современных федераций, а также вероятность федеративного будущего Европейского союза явились предметом исследования в работах В. Г. Баева, С. В. Ершова, И. В. Лексина, А. Н. Кокотова, А. А. Мелкумова, А. Н. Медушевского, П. И. Савицкого, Д. Сиджанкски, Е. С. Смирновой, Т. Я. Хабриевой, В. Е. Чиркина, Е. Н. Шеленковой.

Вопросы правового определения понятия и правового статуса субъекта федерации как самостоятельного участника конституционноправовых отношений нашли свое отражения в исследованиях А. В. Безрукова, Ф. С. Бекировой, М.В. Глигич-Золотаревой, Л. М. Карапетяна, О. Е. Кутафина, А. В. Усса, И. В. Худяковой, В. А. Черепанова.

Отдельные аспекты процесса изменения состава субъектов страны, такие как правовые аспекты оформления образования нового субъекта, вопросы правопреемства органов власти при образовании нового субъекта, правовое закрепление прав национальных меньшинств при изменении субъектного состава страны рассматривали в своих работах Л. Н. Васильева, А. С. Емельянов, Н. Р. Калита, О. А. Камалов, В. А. Кряжков.

Проблемы изменения состава субъектов страны как проявление поиска оптимального варианта государственного устройства Российской Федерации «V неоднократно являлись предметом исследования в монографиях1,.

О «2 диссертациях», научных публикациях. Вместе с тем, проблематика заявленного направления исследования до сих пор остается недостаточно.

1 Чертков А. Н. Правовые аспекты изменения субъектного состава Российской Федерации. Научно-практическое пособие. Брянск, РИО БГУ, 2007.

Суборов М.А. Конституционно-правовые основы образования новых субъектов Российской Федерации: Автореф.дис.. канд.юрид.наук. М., 2007; Нагаева С. В. Конституционно-правовые проблемы изменения состава субъектов Российской Федерации: Автореф.дис.. канд.юрид.наук. — Екатеринбург, 2003.

3 Автономов А. С. Иванов В.В. Новое в конституционном праве России: договоры как источники регулирования объединения субъектов Российской Федерации // Государство и право. 2007. № 4. С.25−31- Борисов И. Б. Некоторые практические аспекты объединения субъектов федерации // Адвокат. 2004. № 5. С.68−72- Замышляев Д. В. Основные пути оптимизации политико-территориального устройства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2004. № 3. С.28−32- Усс А. В., Безруков А. В., Кондрашев А. А. Проблемы образования субъектов Российской Федерации и изменения их конституционно-правового статуса в контексте перспектив российского федерализма // Журнал российского права. 2004. № 7. С.15−29. разработанной в силу того, что в ранее проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты проблем, связанных с изменением субъектного состава страны. Изменение субъектного состава федерации рассматривалось либо исключительно в аспекте укрупнения субъектов федерации, либо в целях решения иных исследовательских задач — в ключе анализа образования новых субъектов как способа разрешения конфликтов в федеративных отношениях, либо упрощения структуры федерации.

Серьезного теоретического изучения требуют вопросы правового регулирования переходного периода образования нового субъекта федерации. Существует необходимость в более глубоком теоретическом осмыслении правового регулирования процесса принятия в состав федерации нового субъекта. Фрагментарно в научных исследованиях представлен вопрос правопреемства прав и обязанностей вновь возникшим субъектом федерации, крайне мало исследованы проблемы конституционно-правовой ответственности за нарушение порядка образования и принятия в состав федерации нового субъекта.

Эмпирическую базу исследования составляют практика применения конституционно-правовых норм в сфере регулирования изменения-субъектного состава федерации при образовании нового субъекта в результате объединения двух и более субъектов федерации, граничащих между собой, а также при принятии в состав Российской Федерации нового субъекта, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции иных федеративных государств.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания политической и правовой действительности. Общими методами, использованными в научной работе,. являются анализ, синтез, индукция и дедукция, экстраполяция и интерполяция. Также в работе использованы сравнительно-правовой метод, системный, формально-юридический, историко-юридический. Так, при раскрытии особенностей переходного периода образования нового субъекта, в исследовании его правовой природы и определении сущности использовался сравнительный метод, метод анализа, наблюдение, логический метод, в частности, сопоставлялись особенности в правовом регулировании организации и функционирования органов власти пяти созданных субъектов федерации, при этом каждая ветвь власти анализировалась отдельно по определенной системе признаков.

Научная новизна исследования. Настоящее диссертационное исследование представляет собой комплексное исследование проблематики изменения состава субъектов Российской Федерации на основе действующего законодательства с учетом зарубежного опыта и правоприменительной практики. В работе предложен новый научный подход к исследованию правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации: данный процесс рассмотрен целостно, исследована сущность каждого из допускаемых законодательством способов изменения состава субъектов Российской Федерации, выделены общие и специфический принципы изменения субъектного состава страны, проанализированы цели и задачи оптимизации федеративного устройства, разработан понятийный аппарат, используемый для исследования заявленной проблематики.

Изменение состава субъектов Российской Федерации проанализировано в аспекте асимметричности Российской Федерации, рассмотрено влияние указанного процесса на развитие федеративного устройства России. Дана оценка правовому регулированию переходного периода образования нового субъекта федерации. Разработаны предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной деятельности органов государственной власти, предложен проект соответствующего федерального, конституционного закона.

На защиту выносятся следующие положения, содержащие элементы новизны:

1. Изменение состава субъектов Российской Федерации как правовой институт базируется на комплексе принципов, в рамках которых реализуются соответствующие процессы, включающем как общие принципы конституционного права, так и специфические правовые принципы. Диссертантом выделены общие принципы изменения субъектного состава Российской Федерации: принцип равноправия субъектов федерации как возможных участников процесса образования нового субъектапринцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Второй принцип является развитием основополагающего принципа конституционного права о том, что права и свободы человека и гражданина являются высшей ценностью. При изменении субъектного состава федерации их высшая ценность проявляется в приоритете над политической и экономической целесообразностью изменения субъектного состава Российской Федерации.

В работе выделен специфический принцип изменения состава субъектов Российской Федерации — принцип добровольности инициирования I процесса изменения состава субъектов федерации любым из допускаемых законодательством способов.

2. Предлагаются авторские определения правовых категорий, которые % используются в нормативных правовых актах, регулирующих изменение состава субъектов федерации:

— основные требования к изменению состава субъектов Российской Федерации — это базовые критерии, необходимые обстоятельства, исходя из соблюдения которых происходит изменение состава субъектов Российской Федерации (данные критерии являются универсальными, и их возможно применить ко всем случаям изменения состава субъектов страны, в том числе и не нашедшим отражения в действующем законодательстве);

— условия изменения состава субъектов Российской, Федерации — это правила, соблюдение которых обязательно при инициировании конкретного процесса изменения состава субъектов Российской Федерации, причем для каждого процесса изменения состава субъектов Российской Федерации принятия нового субъекта, образования нового субъекта, выделения или разделения субъекта федерации — они будут различаться.

— субъект Российской Федерации — это государственно-правовое образование, территория которого является частью территории Российской Федерации, имеющее собственное наименование, символы, собственную конституцию или устав и законодательство, изданное в рамках собственной и совместной сфер ведения субъекта и федерации, имеющее систему органов государственной власти, реализующих свои функции в рамках собственной и совместной компетенции субъекта и федерации.

3. Обязательным этапом процесса образования нового субъекта федерации является переходный период, главной целью которого является обеспечение стабильного существования нового субъекта как полноправного участника федеративных отношений. Для достижения заявленной цели сформулированы задачи переходного периода образования нового субъекта и предложено их деление на следующие группы: г.

— учредительные: связанные с решением вопросов о статусе бывшего субъекта-участника объединения, а также направленные на урегулирование вопросов формирования и функционирования органов власти образованного * субъекта в переходный период;

— процессуально-обеспечительные: связанные с решением вопроса правопреемства комплекса прав и обязанностей новым субъектом федерациивопросов преемственности органами власти нового субъекта со всеми субъектами правоотношений, направленные на регламентацию процедуры проведения референдума по вопросу объединения, и определение порядка действия нормативных правовых актов объединившихся субъектов на территории нового субъекта.

4. В структуру механизма реализации таких процессов изменения состава субъектов федерации как разделение и выделение субъектов в качестве условий необходимо включать следующие ограничения: запрет на создание «сложносоставного» субъекта федерациипорядок определения статуса будущего субъекта (при выделении — на референдуме заинтересованного субъекта, при разделении — предоставление новым субъектам • статуса аналогичного статусу разделяемого субъекта) — запрет присваивать новым субъектам наименования, отражающие принадлежность к определенной национальности.

5. Предлагается включить в Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ1 (далее по тексту — Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ) следующие возможные способы изменения состава субъектов Российской Федерации: образование в составе Российской Федерации нового субъекта — это способ изменения состава субъектов Российской Федерации, при котором, происходит объединение двух и более субъектов Российской Федерации, граничащих друг с другом, с сохранением наименования одного из субъектов Российской Федерации, территориикоторых подлежат объединению, или без таковоговыделение нового субъекта Российской Федерации — способ изменения* состава субъектов Российской Федерации, при котором из территории существующего субъекта (либо существующих субъектов) Российской Федерации’выделяется новый субъект, при этом прежний субъект (субъекты) сохраняет свое существование в рамках изменившейся территории.

разделение субъектов Российской Федерации — способ изменения состава субъектов Российской Федерации, при котором из территории существующего субъекта Российской Федерации образуется два и более новых субъекта федерации, при. этом прежний* субъект прекращает свое существование.

6. В целях совершенствования порядка изменения состава субъектов Российской Федерации предлагается реализовать следующие мероприятия:

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 52 (часть I). Ст.491б.

— урегулировать нормами права подготовительный этап образования нового субъекта в составе федерации, предусмотрев создание координационного комитета, состоящего из представителей органов государственной власти субъектов и федерации, целью деятельности которого является мониторинг общественного мнения по вопросу образования нового субъекта и подготовка документов, направляемых Президенту Российской Федерации вместе с предложением об образовании нового субъекта федерации;

— включить в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ в качестве основания для прекращения процедуры образования нового субъекта федерации признание референдума несостоявшимся на территории хотя бы одного из субъектов — участников процесса объединения;

— предоставить Президенту Российской Федерации право отклонения предложения об образовании нового субъекта без его рассмотрения по существу, в случае, если оно либо прилагаемые к нему материалы не соответствуют требованиям Федерального конституционного закона от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ.

7. В целях совершенствования правового регулирования процесса правопреемства прав и обязанностей органов государственной власти субъекта в переходный период образования нового субъекта федерации предлагается:

— унифицировать подход к определению срока окончания переходного периода и во всех случаях определять в этом качестве срок окончания формирования законодательного органа власти нового субъекта;

— закрепить ограничения полномочий органа законодательной власти и высшего должностного лица субъекта в переходный период в Федеральном конституционном законе от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ, с целью невозможности их варьирования в каждом конкретном случае.

8. Для совершенствования процесса правового регулирования правопреемства прав и обязанностей субъектов федерации как самостоятельных участников правоотношений, а также для конкретизации правового положения административно-территориальных единиц с особым статусом предлагается: законодательно определить понятие административно-территориальной единицы с особым статусом: как часть территории субъекта федерации, статус которой определяется федеральным конституционным законом об образовании нового субъекта федерации, федеральными законами, уставом и законами субъекта федерации, создаваемая с целью сохранения этнической идентичности, исторических, культурных и иных традиций исконно проживающих на данной территории народов. основные особенности правового статуса административно-территориальных единиц с особым статусом определять до проведения референдума об образовании нового субъекта и отражать их в материалах, направляемых Президенту Российской Федерации, и впоследствии — в федеральном конституционном законе об образовании нового субъекта.

Теоретическая и практическая значимость исследования * заключается в том, что положения, изложенные в представленной на защиту работе, представляют собой новый подход в исследовании теоретических основ конституционно-правового процесса изменения состава субъектов Российской Федерации. На основе сформулированных предложений по совершенствованию законодательства диссертантом разработан проект федерального конституционного закона о внесении изменений в Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ. Сделанные выводы и рекомендации могут быть применены в практической деятельности по совершенствованию конституционно-правового регулирования изменения состава субъектов Российской Федерации. Выводы и предложения могут найти применение в научной и педагогической работе в процессе преподавания курса конституционного права, при подготовке программ, методических рекомендаций, учебных пособий.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение. Наиболее значимые теоретические положения и практические выводы отражены в опубликованных автором работах. Основные идеи диссертационного исследования были обсуждены на научно-практических конференциях.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих восемь параграфов, заключения, библиографического списка и приложения.

Заключение

.

Ни одно государство с федеративным устройством, как бы оно ни декларировало и ни обеспечивало самостоятельность своих территориальных единиц, не может и не должно уходить от ответственности за территориальную целостность страны, за недопущение региональных, экологических, экономических, этнических и иных кризисов, за конфликты между федерацией и субъектами, ее составляющими, за развитие всей территории государства как среды жизнеобеспечения всего населения страны.

Изменение субъектного состава страны является новым явлением для российского федерализма. История показывает какой длительный путь от унитаризма к федерализму прошла Россия. Российская империя не имела в составе административно-территориальных единиц, созданных по национальному признаку, которые обладали бы статусом, близким к статусу субъекта федерациив советском государстве принцип национально-территориальной автономии являлся базовым основанием системы административно-территориального деления: для СССР был свойственен так называемый «фантомный федерализм», поскольку о федерации как виде государственного устройства в отношении СССР говорить нельзя. Таким образом, можно сказать, что до распада Союза Советских Социалистических Республик у нашего государства не было опыта построения федеративных отношений и, соответственно, не было ни законодательного, ни практического опыта по изменению состава субъектов федерации.

Урегулирование данного процесса нормами конституционного права было долгожданным. На принятие федерального конституционного закона, регулирующего образование и принятие в состав. Российской Федерации новых субъектов, возлагались надежды, связанные с возможностью решения и проблем управления многочисленными субъектами федерации, и вопросов межрегиональных конфликтов, и сложностей во взаимоотношениях между сложносоставными субъектами. Периодические заявления некоторых непризнанных республик ближнего зарубежья о намерении войти в состав Российской Федерации также требовали реакции законодателя и правовой определенности в данном вопросе.

В конце 2001 года был принят базовый федеральный конституционный закон, заложивший основы образования в составе федерации нового субъекта в результате объединения двух и более граничащих между собою субъектов, а также основы принятия в Российскую Федерацию нового субъекта в результате присоединения в нашей стране иностранного государства или его части. За указанным федеральным конституционным законом последовали пять федеральных конституционных законов, которыми было оформлено образование пяти новых субъектов федерации — Пермского края, Красноярского края, Камчатского края, Забайкальского края, Иркутской области. Из состава федерации навсегда исчезли Коми-Пермяцкий автономный округ, Пермская область, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Корякский автономный округ, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Эвенкийский автономный округ.

Однако принятые шаги в направлении решения проблем изменения субъектного состава страны и дальнейшего совершенствования государственного устройства можно считать лишь начальным этапом развития конституционного законодательства в данной сфере. Слишком много вопросов они оставили неразрешенными, при этом породив новые проблемы, связанные с практикой применения принятых правовых норм.

Законодательством регламентировано только два способа образования нового субъекта: объединение существующих субъектов, с сохранением, либо без сохранения наименования одного из них, и принятие в Российскую Федерацию нового субъекта в результате присоединения иностранного государства или его части. Данные способы, бесспорно, актуальны для решения проблем настоящего, однако, необходимость правового урегулирования иных способов образования нового субъекта также очевидна, поскольку на карте страны продолжают существовать регионы, где периодически обостряются межэтнические отношения, кроме того процесс укрупнения субъектов может привести к негативным последствиям, в связи с чем необходимо иметь правовую возможность для исправления ситуации. Следовательно, законодательная регламентация иных способов изменения субъектного состава — разделения и выделения, установление их задач и условий осуществления — является необходимой. Безусловно, существует потребность в законодательном установлении пределов как объединения, так и разделения и выделения субъектов.

Настойчивое стремление федерального законодателя построить симметричную и организованную по территориальному признаку федерацию привело к тому, что в процессе изменения субъектного состава страны была создана новая правовая конструкция — административно-территориальная единица с особым статусом. В данную категорию перешли бывшие автономные округа, имевшие ранее статус субъектов федерации.-. Прошло слишком небольшое количество времени для того, чтобы сделать вывод о том, соответствует ли ожиданиям населения регионов, в которых проходили референдумы об объединении, особый статус, предоставленный соответствующим территориям. Еще в начале процедуры объединения Усть-Ордынского Бурятского автономного округа Иркутской области неясность правового положения административно-территориальной единицы с особым статусом явилась причиной гражданско-правового спора по заявлению об оспаривании постановления Думы Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 29 декабря 2005 г. о назначении референдума об объединении с постановкой вопроса «Согласны ли Вы, чтобы Иркутская область и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ объединились в новый субъект Российской Федерации — Иркутскую область, в составе которого Усть-Ордынский Бурятский автономный округ будет являться административно-территориальной единицей с особым статусом, определяемым уставом нового субъекта Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации?». В обоснование своих требований заявитель ссылался на то, что оспариваемым постановлением Думы нарушаются конституционное право его и его народа, так как, в случае положительного решения, бурятский народ, проживающий в границах сегодняшнего округа, без определения его мнения, лишается статуса автономии и государственностипри этом нарушется равенство прав и свобод человека в отношении населения автономного округа, так как понятие «особый» подразумевает отличный, не такой как все. Заявитель полагал, что подобная постановка вопроса противоречит действующему законодательству о референдуме, поскольку ею не исключается неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, так как в вопросе, выносимом на референдум, не определено понятие административно-территориальной единицы1.

Для того чтобы минимизировать возможность правовых споров и этно-социально-политических конфликтов на данной почве, необходимо регламентировать правовые составляющие особого статуса соответствующих административно-территориальных единиц на этапе, предшествующем проведению референдума об объединении, а также отражать основные его составляющие в федеральном конституционном законе об образовании нового субъекта.

Таким образом, Федеральный конституционный закон «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации» от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ нуждается в дальнейшем совершенствовании. В проведенном исследовании предлагаются дополнения и изменения в указанных закон, а именно: предложено определение субъекта федерации, определения всех способов изменения.

1 Определение судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации от 14 июня 2006 г. № 79-Г06−9 // Сайт Верховного суда РФ. 2008. URL: http: // www.supcourt.ru. 2008. 11 февраля. состава субъектов федерации, включая выделение и разделение субъектов, определены условия выделения и разделения субъектов федерации. На основе проведенного анализа действующего законодательства предлагаются меры по. правовому регулированию процедуры, предшествующей проведению референдума об образовании нового субъекта, а также установлению норм об ответственности за нарушение порядка образования нового субъекта федерации. При принятии федеральных конституционных законов об образовании конкретных субъектов федерации в случае, если соответствующим федеральным конституционным законом предусматривается образование административно-территориальной единицы с особым статусом, очевидна необходимость отражения в нормах указанного нормативного правового акта базовых правовых составляющих особого статуса административно-территориальной единицы с предоставлением возможности новому субъекту собственным законодательством с учетом местных особенностей предоставить какие-либо преференции, права и наложить обязанности, составляющие особенности правового статуса соответствующей административно-территориальной единицы.

Оптимизация субъектного состава России должна осуществляться с учетом истории ее развития и сложившихся традиций государственности, а также того современного мирового опыта, который позволяет обеспечить стабильность федераций в других странах. Структура любой федерации является ее консервативной частью, самой стабильной и в наименьшей степени подверженной изменениям, она — несущая конструкция, основа государственности. Модернизируя данную систему, необходимо действовать осторожно, не подрывая ее основ. Основа любых реформ — социально-политическая стабильность, при этом правовая база реформ должна основываться на социально-экономической, а не политической целесообразности. Это в полной мере применимо ко всем программам укрупнения субъектов. Безусловным является то, что изменение субъектного состава страны должно основываться на естественном процессе развития территорий и взаимной воле федерального центра и субъектов федерации.