Конституционно-правовые основы государственной гражданской службы

Государственная служба — важнейший конституционно-правовой институт, непосредственно связанный с эффективной реализацией компетенции органов государственной власти. Институт государственной службы можно считать основным инструментом проведения государственной политики в ключевых сферах общественных отношений: экономике, социальной сфере, международных отношениях, культуре, образовании. Эффективность реализации политических целей и установок государственной политики зависит, по крайней мере, от двух факторов: адекватности политики государства складывающимся общественным отношениям и надлежащего, не только «исправного», но и современного качественного состояния механизма реализации этой политики — института государственной службы.

Актуальность темы

исследования. Революционные изменения в государственном устройстве России, произошедшие за последние 15−20 лет не могли не затронуть корневые основы устройства государственного аппарата. Распад Советского Союза, кризисные явления в экономике, социальной и духовной сферах, как в капле воды, отразились на состоянии государственного аппарата. Практически все без исключения политики, ученые, практики, да и сами государственные служащие констатировали и продолжают констатировать неудовлетворительное состояние государственной службы в Российской Федерации, угрожающее стабильности государства падение престижа государственного служащего.

Одной из главных причин такого положения, наряду с другими, является высокая степень коррупционных проявлений в системе государственной службы. Не случайно первыми мерами Д. А. Медведева на посту Президента Российской Федерации стали утверждение.

Национального плана противодействия коррупции1, внесение Президентом Российской Федерации, а затем принятие Государственной Думой и одобрение Советом Федерации в 2008 года пакета «антикоррупционных» законопроектов. Позднее была утверждена Национальная стратегия противодействия коррупции3. Анализ стратегии и плана, утвержденных Президентом Российской Федерации, показывает, что в них содержится комплекс мер непосредственно связанных с дальнейшим реформированием государственной гражданской службы.

Практически во всех предыдущих Посланиях Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации констатируется неудовлетворительное состояние, а иногда и кризисное состояние государственной службы.

Достаточно обратиться к некоторым из них. В Послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации на 2002 год государственный аппарат оценивается как громоздкий, неповоротливый и неэффективный, который блокирует огромные возможности страны. Президент России выделяет главную проблему — функции государственного аппарата не приспособлены для.

1 Национальный план противодействия коррупции. Утвержден Президентом Российской Федерации Д. Медведевым 31 июля 2008 года (Пр-1568).

2 Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 273-ФЭ «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 274-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции», Федеральный закон от 25 декабря 2008 года № 280-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты в связи с ратификацией Конвенции Организации Объединенных наций против коррупции от 31 октября 2003 года и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и принятием Федерального закона «О противодействии коррупции».

3 Указ Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 года № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и национальном плане противодействия коррупции на 2010;2011 годы». решения стратегических задач. Следует отметить, что поиск способов ее разрешения находится во вне собственно самого института государственной службы и государственного аппарата. Для решения этой проблемы было предложено провести широкомасштабную реформу в системе исполнительной власти, которая была названа в Послании Президента Российской Федерации административной реформой. Одна из основных целей модернизации исполнительной власти заключалась в проведении всеобъемлющего анализа реализуемых государственных функций и сохранении из них только необходимых, приспособленных к складывающейся рыночной структуре экономики.

Прямая обязанность государства — создать условия для развития экономических свобод, задавать стратегические ориентиры, предоставлять населению качественные публичные услуги и эффективно управлять государственной собственностью". Сообразно этим целям и задачам должна быть сформирована и структура исполнительной власти, а «госаппаратдолжен стать работающим инструментом реализации экономической политики». Реформу государственной службы предполагалось проводить «в тесной увязке с обновленными принципами работы и построения исполнительной власти». Впервые в Послании Президента России была сформулирована одна из «новых» задач государства — предоставление качественных публичных услуг населению. Необходимо отметить, что в должной мере эта задача до сих пор надлежащим образом не трансформировалась в конкретные действия в работе государственного аппарата. Президентом Российской Федерации перед исполнительной властью была также поставлена следующая задача — обеспечить открытость информации о принципах и технологии проведения административной реформы и реформы государственного аппарата.

Распоряжением Президента Российской Федерации 15 августа 2001 года была утверждена Концепция реформирования системы государственной службы в Российской Федерации. На основе этой концепции в 2002 году Указом Президента Российской Федерации была утверждена федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)» 4. В программе значительное место отводилось реформированию правовых основ государственной службы в Российской Федерации и подготовке на основе новых концептуальных подходов пакета законопроектов о государственной службе. Некоторые положения Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации (формирование системы управления государственной службой и др.) не были реализованы в законодательстве и практической деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления. Комплексный характер проблем, выявленных в ходе реформирования государственной службы, обусловил утверждение Президентом Российской Федерации в начале 2009 года новой федеральной программы «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009;2013 годы).

В 2003 году вступил в действие Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации», которым было положено начало новому этапу законодательного реформирования института государственной службы. В то же время в послании Президента Российской Федерации 2003 года была вновь отмечена неэффективность государственного аппарата и необходимость радикального сокращения функций государственного аппарата, поскольку именно такое сокращение способно создать условия для возникновения полноценного гражданского общества.

В развитие Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в 2004 году был принят Федеральный закон «О.

4 Срок реализации федеральной программы был продлен на 2006;2007 годы Указом Президента Российской Федерации от 12 декабря 2005 года № 1437. государственной гражданской службе Российской Федерации". В этом федеральном законе наряду с Федеральным законом от 27 мая 2003 года № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» произошло существенное изменение подходов к обеспечению правового регулирования института государственной службы на двух уровнях государственной власти — федеральном и субъектов Российской Федерации. Изменения коснулись не только принципов организации государственной службы и государственной гражданской службы, но и разграничения полномочий по нормативному правовому регулированию вопросов организации и деятельности института государственной службы между федеральным уровнем и субъектами Российской Федерации.

В то же время вновь в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию в 2004 году отмечена необходимость сокращения избыточных функций государства, а в 2005 году было подвергнуто резкой критике состояние государственной службы. Состояние государственной бюрократии не позволяет решать эффективно государственные задачи, направленные на перспективу, поскольку «чиновничество еще в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас просто надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса». И потому первоочередной задачей по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление качественных публичных услуг населению, предотвращение коррупции во всех эшелонах аппаратов публичной власти.

Реформа государственной гражданской службы продолжается на новой правовой основе, заложенной двумя основополагающими федеральными законами, вот уже почти десять лет, однако, о существенном практическом продвижении реформы государственной гражданской службы говорить пока еще рано5. Хотя некоторые ученые и практики отмечают такие достоинства федерального законодательства как системность, кодифицированность, наличие норм прямого действия, тем не менее, сам факт многочисленных отсылочных норм к подзаконным актам в этих законах, а также их длительное отсутствие говорит от существенных недостатках в концепции проведения реформы государственной службы. Ряд ученых административистов (Старилов Ю.Н. и др.), поддерживая некоторые концептуальные подходы к нормативному правовому регулированию института государственной службы, обращают внимание на спорность многих подходов к общей концепции проведения реформы государственной службы.

До сих пор, не смотря на изменение практических подходов в законодательном регулировании государственной гражданской службы, теоретически не разрешенной остается проблема отнесения различных аспектов нормативного правового регулирования института государственной гражданской службы к сфере государственного, административного и трудового права. Неразрешенность данной теоретической проблемы порождает многочисленные противоречия и пробелы как в федеральном законодательстве, так и законодательстве субъектов Российской Федерации. Значительных усилий ученых и специалистов, нетрадиционных подходов потребуют предложения ряда ученых (Ю.Н. Старилов, В. М. Манохин, Б. Н. Габричидзе и др.) о выделении государственной службы из системы административного права в отдельную отрасль служебного права. Последние исследования обосновывают как необходимость выделения государственной службы в новую отрасль, так и предлагают модели её развития в рамках.

5 Ноздрачев, А.Ф., Чернобель, Г. Т., Чеснокова, М.Д., Мониторинг реализации Федерального закона от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Законодательство и экономика. 2007. № 7. С. 4−18. административного права6.

В 2006 году Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации отметил низкий уровень доверия граждан к отдельным институтам государственной службы.

В 2009 году особое внимание в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации Президент Российской Федерации уделил материальному и социальному положению военнослужащих.

Социологические опросы и аналитические исследования по-прежнему свидетельствуют, что это утверждение относится и к институту государственной службы и к государственным служащим. В связи с этим задача повышения престижа государственной службы не может быть снята с повестки дня. Очевидно, что она не может быть решена в ближайшие год или два, а потому развитие, совершенствование, устранение недостатков в нормативном правовом регулировании государственной службы остаются актуальными на ближайшую перспективу. Опыт реформирования государственной службы в Российской Федерации свидетельствует о том, что решение этих задач возможно только на прочной теоретической основе. Поэтому цели и задачи, поставленные в настоящей диссертационной работе, достигнутые результаты исследования имеют актуальное значение как для теории государственных институтов, так и для решения практических вопросов организации и деятельности государственной службы в Российской Федерации.

6 Дякина И. А. Служебное право как комплексная отрасль права: автореф. дис. на соиск. учен. ст. д-ра юрид. наук. спец. 12.00.14 — административное правофинансовое правоинформационное право. Ростов на Дону, 2007. — 38 с.

Чаннов С. Е. Административно-правовая модель регулирования служебных отношений в Российской Федерации: понятие и основные черты: автореф. дис. на соиск. учен. ст. д-ра юрид. наук. спец. 12.00.14 — административное правофинансовое правоинформационное право. [Поволж. акад. гос. службы им. П. А. Столыпина]. Саратов, 2010. — 46 с.

Степень научной разработанности проблемы.

Исследованию института государственной службы посвящен достаточно объемный пласт работ ученых и практиков. Обширный круг публикаций от монографий и диссертационных исследований до отдельных статей и тезисов в различных сборниках затрагивают как анализ основ института государственной службы, характеристики ее видов, проблем реформирования, обсуждение и систематизацию категориального аппарата, теоретические проблемы соотношения государственного, административного и трудового права в системе регулирования отношений государственной службы, так и отдельные аспекты и проблемы организации и деятельности государственных служащих.

В то же время, не смотря на многочисленность и разноаспектность публикаций, нельзя констатировать, что найдены приемлемые решения многих из упомянутых проблем. К этим проблемам, несомненно, можно отнести вопрос о соотношении элементов публичного и частного права в правовом регулировании института государственной службы. Включение предмета регулирования отношений государственной службы в состав государственного, административного и трудового права остается дискуссионным, поскольку доводы и обоснования, приводимые ученымиспециалистами этих отраслей права, не позволяют сделать однозначный выбор. Можно утверждать, что неразрешенность данной проблемы, поставленной еще дореволюционными учеными административистами, государствоведами, такими как Н. М. Коркунов, А. Д. Градовский и др., свидетельствует о том, что решение данной проблемы необходимо искать в применении новых подходов и методов исследования. К ним могут быть отнесены, не встречающие существенных возражений у большинства исследователей комплексный характер института государственной службы. Межотраслевой характер института государственной гражданской службы позволяет предложить идею межотраслевого подхода к решению проблем нормативного правового регулирования этого института, заключающегося не в безусловном отказе от диспозитивного или императивного метода регулирования, а применении сочетания этих методов с преимущественным выделением отдельных сфер правоотношений для такого регулирования.

Дискуссионной является проблема соотношения сфер полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам нормативного правового регулирования института государственной гражданской службы и, в этой связи, комплекс проблем практической реализации принципа федерализма и обеспечения системности и согласованности законодательства о государственной службе субъектов Российской Федерации с федеральным законодательством.

Одним из фундаментальных теоретических вопросов является проблема систематизации принципов государственной службы в целом и отдельно принципов государственной гражданской службы. Данная проблема порождена непрерывными изменениями в законодательстве как формулировок, так и перечня принципов государственной службы. «Нестабильность» принципов государственной службы, включаемых в федеральные законы, не может свидетельствовать о стабильности всей системы законодательства о государственной службе в Российской Федерации. В научных публикациях содержатся разноречивые мнения и позиции авторов относительно состава и формулировок принципов государственной службы.

Цели и задачи исследования.

Учитывая актуальность темы исследования, в настоящей работе поставлена следующая цель — проведение теоретико-правового анализа концепций, моделей и принципов формирования, функционирования и реформирования государственной службы в Российской Федерации с целью разработки непротиворечивой модели государственной службы, отвечающей современным условиям и учитывающей исторические особенности работы государственного аппарата, а также современный зарубежный опыт.

Поставленная цель предопределила необходимость решения следующих задач в диссертационном исследовании:

— провести анализ литературных источников с целью разработки методологических подходов для выявления и исследования проблем становления и реформирования государственной гражданской службысравнить основные положения современных моделей государственной гражданской службы, действующих, в том числе в зарубежных странах, с целью выявления достоинств и недостатков рассматриваемых моделей;

— установить связь моделей государственной гражданской службы со способами их нормативной правовой реализацией в законодательствепровести систематизацию и классификацию принципов государственной гражданской службы с целью использования их в качестве критериев для оценки полноты и непротиворечивости федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерациипровести периодизацию этапов становления и развития нормативной правовой базы государственной гражданской службы в Российской Федерации, начиная с 1990 годана основе анализа теоретических проблемы соотношения государственного, административного и трудового права в системе регулирования отношений государственной службы, законодательной основы обеспечения государственной гражданской службы в рамках этой периодизации выявить проблемы и тенденции формирования законодательства о государственной гражданской службе на федеральном уровне и в субъектах Российской Федерации и предложить возможные варианты его совершенствования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе формирования, функционирования и реформирования государственной службы в Российской Федерации в целом и государственной гражданской службы в частности.

Предметом исследования являются теоретико-правовые, конституционно-правовые, административно-правовые аспекты формирования, функционирования и реформирования государственной службы и государственной гражданской службы в Российской Федерации. Методологическая и теоретическая база исследования. Теоретическую базу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых, относящиеся к теории государства и права, истории государства и права, конституционному, административному и трудовому праву.

Диссертант опирался на общетеоретические методы и подходы по данной проблеме, изложенные в трудах отечественных ученых-государствоведов, в том числе, С. А. Авакьяна, Д. А. Керимова, O.E. Кутафина, A.B. Малько, Г. В. Мальцева, Н. И. Матузова, Ю. А. Розенбаума, Б. Н. Топорнина, В. Е. Чиркина.

Исследования в конкретно правовой области основывались на положениях и выводах работ отечественных ученых государствоведов и административистов А. Б. Агапова, И. Н. Барцица, Д. Н. Бахраха, К. С. Бельского, Б. Н. Габричидзе, A.A. Гришковца, В. А. Козбаненко, Ю. М. Козлова, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, А. Ф. Ноздрачева, A.B. Оболонского, Д. М. Овсянко, П. П. Сергуна, Ю. Н. Старилова, ЮА. Тихомирова, а также ученых-специалистов в сфере трудового права, таких п как, А. Ф. Нуртдинова, J1.A. Чиканова и др .

7 Алехин А. П., Козлов Ю. М., Кармолицкий A.A. Административное право Российской Федерации: Учеб. М.: ЗЕРЦАЛО, 1997.

Административное право России. Особенная часть: Учеб. для вузов / Отв. Ред. Д. Н. Бахрах. М.: БЕК, 1997.

Административное право: Учебник / Под ред. Ю. М. Козлова, JI. JI. Попова.

Нормативно-правовую и источниковедческую базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы и федеральные законы, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, а также некоторые локальные правовые акты, изданные в органах государственной власти и их аппаратах. Диссертантом проведен анализ конституций и уставов субъектов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Для.

М.: Юристъ, 2000.

Бахрах Д. Н. Важные вопросы науки административного права//Государство и право. 1993. № 2.

Буравлев Ю. М. Проблемы реформирования и управления системой государственной службы в России // Государство и право. -2003. -№ 7. 6. Государственная служба (комплексный подход): Учебное пособие / Отв. ред. А. В. Оболонский. М.: Дело- 1999.

Габричидзе Б. Н., Чернявский А. Г. Служебное право: Учебник для юридических вузов. — М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003. -620 с.

Гришковец A.A. Проблемы реформы государственной службы в Российской Федерации // Государство и право. — 2001. -№ 12.

Гусев A.B. Российская государственная гражданская служба: проблемы правового регулирования: Монография. — Екатеринбург: Издательский дом УрГЮА, 2005.-367 с.

Манохин В. М. Советская государственная служба. — М., 1966.

Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: Учебное пособие / Отв. ред. проф. Г. А. Туманов. — М.: Юрист, 1996.

Ноздрачев А. Ф. Государственная служба: Учебник для подготовки госслужащих.-М.: Статут, 1999.

Старилов Ю. Н Государственная служба в Российской Федерации: Теоретико-правовое исследование. — Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.

Старилов Ю. Н Служебное право: Учеб. — М.: БЕК, 1996.

Старилов Ю. Н. Что происходит с институтом Российской государственной службы?/Журнал Российского права. 2004. № 9.

ЧикановаЛ.А. Государственные служащие. — М.: Юристь, 1998. сравнения использовались положения конституций ряда зарубежных государств, а так же законодательные акты, регулирующие вопросы организации и деятельности государственной службы. Основными международными актами, вовлеченными в сравнительный анализ, явились Конвенция МОТ 1978 года № 151 «О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе», Конвенция Организации Объединенных наций против коррупции от 31 октября 2003 года, Конвенция Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию (ЕТ8 № 173) от 27 января 1999 года.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующих выводах и предложениях:

— периодизации становления и развития государственной и государственной гражданской службы в Российской Федерации и её нормативного правового обеспечения;

— авторской классификации принципов государственной гражданской службы;

— обосновании необходимости включения в состав принципов государственной гражданской службы принципа разграничения статуса государственных политических должностей Российской Федерации и статуса должностей государственной гражданской службы;

— составе принципов государственной гражданской службы,.

— основных положениях авторской модели совершенствования существующей концепции государственной гражданской службы, основанные на принципе разграничения статуса государственных политических должностей Российской Федерации и статуса должностей государственной гражданской службыо существенном расширении перечня государственных политических должностей по сравнению с действующим реестром государственных должностей и включении этого перечня в специальный федеральный закон о статусе государственных политических должностей Российской Федерацииобоснование теоретически возможных вариантов развития правового регулирования института государственной гражданской службы;

— вывод об отсутствии достаточных конституционных оснований для однозначного определения модели разграничения компетенции между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере правового регулирования государственной гражданской службы;

— классификации законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующего отношения государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, на три группы.

На защиту выносятся:

— классификация критериев выделения государственной гражданской службы из иного вида служебных и трудовых отношенийобоснование необходимости рассматривать институт государственной службы как комплексную формирующуюся отрасль права — публичное служебное право;

— систематизация принципов государственной и государственной гражданской службы в Российской Федерацииавторская концепция системы принципов государственной гражданской службы;

— возможные варианты моделей законодательного регулирования государственной гражданской службы, основанные на сочетании положений различных теорий государственной службы — государственно-служебной и трудовойнеобходимость разграничения статуса государственных политических должностей в Российской Федерации (лиц непосредственно осуществляющих государственную политическую власть) и статуса государственных гражданских служащих и лиц, наделенных полномочиями представителя власти;

— необходимость принятия специального федерального закона, регулирующего основы статуса лиц, занимающих государственные должности в Российской Федерации, как одного из правовых механизмов разграничения политической и профессиональной ответственности в системе государственного управления и государственной гражданской службы;

— недопустимость смешения частноправовых и публично-правовых принципов регулирования отношений в законодательстве о государственной гражданской службе (конфликт интересов и др.);

— обоснование необходимости закрепления принципа федерализма при организации и деятельности государственной службы;

— обоснование правомерности деления публичной службы на три уровня: государственной службы Российской Федерации, государственной службы субъектов Российской Федерации и муниципальной службыи как следствие необходимости и правомерности нормативного правового регулирования отношений публичной службы на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальномобоснование необходимости резкого сокращения числа подзаконных актов, которыми регулируется государственная гражданская служба, что является одним из главных механизмов, обеспечивающих открытость государственной службы;

— предложения, основанные на принципе разделения статуса государственного гражданского служащего на две «части»: на положения статуса, направленные во вне и положения статуса, устанавливающие внутренние взаимоотношения (государственно-служебных, трудовые, служебные и т. д.);

— предложения о классификации государственных служащих по трем категориям: государственных служащих, реализация прав и обязанностей которых осуществляется только внутри органа государственной власти или внутри государственной организациигосударственных служащих, которые наделены законодательством правом реализации части полномочий, входящих в сферу государственной властигосударственных служащих, которые наделены законодательством административно-властными полномочиями в органах исполнительной власти;

— необходимость дифференциации и детализации в федеральном законе прав, обязанностей, ответственности, гарантий, ограничений и запретов гражданского служащего, связанных с гражданской службой, требований к служебному поведению гражданского служащего и др. в зависимости от категорий и групп гражданских служащих и видов государственной службыобоснование необходимости разработки в федеральном законодательстве «внутренних» административных процедур в системе государственной гражданской службы, связанных с соблюдением требований к служебному поведению гражданских служащих и разрешению конфликта интересов.

Практическая значимость исследования. Результаты исследования, положения, выводы и предложения, содержащиеся в работе, являются концептуальной основой для подготовки возможных вариантов и направлений совершенствования законодательства о государственной службе и государственной гражданской службе в Российской Федерации. В работе приведены конкретные варианты предложений основные положения авторской концепции совершенствования федерального законодательства. Некоторые предложения, разработанные в диссертационной работе, могут быть использованы при совершенствовании федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации о муниципальной службе.

Материалы и выводы, полученные на основе проведенного исследования, могут быть использованы при преподавании конституционного, парламентского права Российской Федерации, при чтении специальных курсов и др.

Апробация результатов исследования.

Результаты настоящего диссертационного исследования были использованы в ходе разработки «Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров», а также в практической деятельности этого Управления при разработке государственной программы по формированию кадрового резерва, а также при подготовке предложений по переводу ряда должностей государственной военной службы в должности государственной гражданской службы. Результаты диссертационного исследования были применены в деятельности постоянно действующей комиссии Президента Российской Федерации по аттестации сотрудников при переназначении на государственные должности гражданской или иной службы. Кроме того, результаты диссертационного исследования были использованы при подготовке проектов федеральных программ по вопросам государственной службы, мероприятий, связанных с реформированием и развитием государственной службы, ежегодных докладов Президенту РФ о ходе выполнения федеральных программ по вопросам государственной службы, аналитических и информационных материалов для Президента РФ по вопросам реформирования и развития государственной службы и для осуществления анализа практики применения федерального законодательства по вопросам государственной службы.

Предложения и выводы диссертации были применены организационно-аналитическим Департаментом МВД РФ для составления аналитических справок, проектов отдельных нормативных документов и проектов управленческих решений Министра МВД по вопросам организационно-методического обеспечения управленческой деятельности в системе МВД России и совершенствования нормативно-правового регулирования управленческой деятельности в сфере внутренних дел. В частности результаты исследования были применены в процессе реформирования милиции в полицию, при подготовке предложений структурных изменений в полиции и отнесении ряда должностей правоохранительной службы к должностям, предусмотренным гражданской службой.

Материалы диссертационного исследования используются на юридическом факультете ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации» и на профильных юридических кафедрах ФГОУ ВПО «Московский университет Министерства внутренних дел Российской Федерации» в процессе преподавания учебных дисциплин государственно-правового цикла. Результаты исследования применяются при подготовке материалов для разработки и научного обоснования государственной политики в области распределения функций и полномочий между должностями, в которых предусмотрена государственная правоохранительная служба, государственная гражданская служба, а также критерии и параметры, при которых допускается замещение должностей государственной правоохранительной службы должностями гражданской службы.

Выводы и материалы, представленные в докладах, тезисах и научных сообщениях, обсуждались и получили одобрение на всероссийских и международных научно-практических конференциях и семинарах, проведенных в Российском государственном торгово-экономическом университете, Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, Современной гуманитарной академии в 2003;2010 годах.

Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих в себя одиннадцать параграфов и заключения.

Выводы.

1. В международных документах, посвященных вопросам противодействия коррупционным проявлениям и ответственности за коррупцию на государственной службе, для выделения круга лиц, на которых должны распространяться их положения используется понятие «публичное должностное лицо». В российском законодательстве отсутствует аналогичное понятие.

2. Поэтому нормативное правовое обеспечение в законодательстве механизмов противодействующих коррупционным проявления на государственной гражданской службе должно формироваться на основе четкого разграничения прав, обязанностей, запретов и ограничений между публичными должностными лицами (в терминах международных документов) — лицами, занимающими государственных политические должности и должности государственной службы, должности государственной гражданской службы.

3.

Введение

в федеральное законодательство института конфликта интересов, как одного из механизмов предотвращения коррупции на государственной гражданской службе, показавшего свою эффективность в некоторых европейских государствах, должно быть нормативно увязано с ограничениями, запретами и процедурами привлечения к административной, уголовной и дисциплинарной ответственности лиц, находящихся на государственных политических должностях и должностях государственной гражданской службы.

4. Реализация положений федерального законодательства о предотвращении конфликта интересов на государственной гражданской службе свидетельствует об отсутствии комплексной разработки процедурных и организационных механизмов, позволяющих на практике использовать этот институт. Масштабность и сложность задач, связанных с соблюдением требований к служебному поведению гражданских служащих и разрешению конфликта интересов, требует создания новых «внутренних» административных процедур в системе государственной гражданской службы.

Заключение

.

Анализ становления и развития государственной гражданской службы, проведенный на основе периодизации её на четыре этапа, предложенный в настоящем исследовании, выявил наличие теоретических и практических проблем. На первом этапе становления государственной службы, начало которому было положено формированием органов государственной власти на альтернативных выборах в советы народных депутатов в 1990;1991 годах, произошло фактическое выделение государственной гражданской службы из единой системы государственной службы. Характерной проблемой четвертого этапа реформирования государственной гражданской службы является несогласованность в проведении реформ государственной службы, административной, федеративной и муниципальной реформ, обусловленная, в том числе, и недостаточностью теоретических обоснований соотношения целей, содержания и очередности проведения указанных реформ.

Наличие многих из выявленных проблем обусловлено следующими факторами: неразработанностью теории, организационными недостатками, снижением престижа государственной службы, недостатками в обеспечении системности и непротиворечивости законодательства и др .

Рассмотрение концепций государственной службы и их реализации в законодательстве показали, что одной из основных проблем современного состояния государственной гражданской службы является отсутствие концептуальных основ нормативного правового механизма реализации принципа разграничения статуса государственных должностей Российской Федерации и статуса должностей государственной гражданской службы в.

227 Ноздрачев, А.Ф., Чернобель, Г. Т., Чеснокова, М.Д., Мониторинг реализации Федерального закона от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Законодательство и экономика. 2007. № 7. С. 4−18. законодательстве Российской Федерации. В результате анализа практической реализации положений Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента Российской Федерации 15 августа 2001 года, Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 — 2005 годы)», Федеральных законов от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а также принятых в их исполнение подзаконных нормативных правовых актов, в диссертационном исследовании были выявлены следующие проблемы.

1. Результаты анализа сопоставления полноты правового регулирования статуса государственных должностей в Российской Федерации и статуса государственных гражданских служащих, законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, в котором устанавливаются права, обязанности и ответственность государственных гражданских служащих и лиц, принимающих властные политические решения, либо участвующих в принятии властных решений, и лиц, занимающих государственные политические должности в Российской Федерации, приводят к выводу о «размытости», нечеткости разграничения их статуса, неполноты правового регулирования статуса государственных политических должностей в Российской Федерации.

2. Декларирование приоритета норм законодательства о государственной гражданской службе по отношению к нормам трудового права без соответствующей детальной проработки этого положения на уровне норм в законодательстве о государственной гражданской службе, что привело не только к пробельности в законодательстве, но и явилось причиной противоречий между нормами трудового права.

3. На основе анализа содержания Федерального закона от 27 июля 2004 года от № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», Указов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации выявлены основные проблемы соотношений федерального, регионального законодательства и подзаконного регулирования. К ним относятся: нечеткость установления в Федеральных законах системы и иерархии нормативных правовых актов, регулирующих отношения государственной гражданской службызаконодательное закрепление практики подзаконного регулирования отношений государственной гражданской службы, являющихся предметом законодательного, а не подзаконного регулированияпротиворечие положений подзаконных нормативных правовых актов нормам, установленным Федеральными законами, что приводит к существенным деформациям позиций законодателя и целей, установленных в концепциях реформирования государственной службы.

4. Анализ положений федерального законодательства и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на предмет их соответствия и полноты детализации принципов единства системы государственной гражданской службы и единства правовых и организационных основ государственной гражданской службы, установленных Федеральным законом «О системе государственной службы Российской Федерации» и сравнение их с результатами анализа тенденций обеспечения нормативного правового регулирования принципов единства системы государственной власти и единства основных требований, предъявляемых к государственной службе, установленных Федеральным законом «Об основах государственной службы Российской Федерации», позволяют сделать вывод о недостаточности детализации указанных принципов в нормах федерального и регионального законодательства.

Наличие этих проблем обусловлено, по меньшей мере, двумя обстоятельствами. Во-первых, наличием противоречий в Концепции реформирования системы государственной службы, отступлением от положений Концепции при их нормативном правовом оформлении в Федеральных законах о государственной службе и государственной гражданской службе, принятых в 2003 и 2004 годах. Во-вторых, неразработанностью теоретических положений модели государственной гражданской службы в системе государственной службы в Российской Федерации.

В диссертационном исследовании, основываясь на результатах анализа теоретических концепций, предложенных отечественными исследователями и специалистами, зарубежного опыта, опыта законодательного регулирования отношений государственной гражданской службы на основе Федеральных законов от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации», от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предложена классификация и состав принципов государственной гражданской службы, которые отражают разработанную автором модель государственной гражданской службы. Основными характеристиками этой модели являются следующие.

1. Разграничение статуса государственных политических должностей в Российской Федерации (лиц непосредственно осуществляющих государственную политическую власть) и статуса государственных гражданских служащих на основе разработанных концепций государственной службы в законодательстве Российской Федерации.

2. Закрепление в законодательстве положений известной концепции «бокового входа» также должно быть основано на принципе разграничения статуса государственных политических должностей и должностей государственной службы, что предполагает формирование особой категории государственных гражданских служащих со специальным статусом для этой категории специалистов. Для должностей, начиная с должности советника государственной гражданской службы, должна быть исключена возможность нормативного закрепления положений концепции «бокового входа». Для указанных должностей должны быть реализованы положения концепции карьерного роста, либо процедуры конкурсного, в том числе, и альтернативного назначения на должность.

3. Приоритет детального развития в законодательстве принципа открытости государственной гражданской службы, её доступности общественному контролю, объективное информирование общества о деятельности государственных служащих и принципа равного доступа граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой.

Принцип открытости государственной гражданской службы является развитием конституционных принципов права граждан на получение информации и участия в управлении государством и обществом. В системе органов законодательной, исполнительной и судебной власти должны быть разработаны специальные юридические механизмы обеспечения открытости государственной гражданской службы, учитывающие особенности обеспечения деятельности указанных органов власти. Применительно к системе органов исполнительной власти идеи формирования «электронного правительства» требуют существенной корректировки в направлении упрощения предоставляемой информации.

4. С целью практической реализации в законодательстве принципа открытости государственной гражданской службы, её доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих должна быть существенно сокращена сфера подзаконного нормативного правого регулирования наиболее значимых вопросов: статуса государственных должностей Российской Федерации и статуса должностей государственной гражданской службы (прав, обязанностей, ответственности, запретов, ограничений и гарантий) в зависимости от категории должностей. Реализация указанного принципа в отношении государственных должностей Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должна исходить из необходимости существенного ужесточения ограничений, запретов и ответственности за исполнение, установленных обязанностей, ограничений и запретов, по сравнению с государственными гражданскими служащими.

5. Опираясь на принцип федерализма и принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, в законодательстве о государственной гражданской службе должны быть четко разграничены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации по вопросам нормативного правового регулирования государственной гражданской службы, а также в соответствии с общеправовым принципом разделения законодательной, исполнительной и судебной власти полномочия между федеральными органами государственной власти и между законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации. В федеральных и региональных законах должна быть введена четкая иерархия нормативных правовых актов, регулирующих отношения государственной гражданской службы.

В рамках предлагаемой модели государственной гражданской службы на основе «широкого» и «узкого» определения государственной гражданской службы возможно развитие законодательства по одному из вариантов, предложенных в диссертационном исследовании. Реализация конкретного варианта в законодательной практике будет предопределяться экономическими и политическими факторами. В современных условиях наиболее предпочтительным вариантом развития законодательства о государственной гражданской службе является вариант формирования отдельной отрасли государственного (публичного) служебного права с субсидиарным действием норм трудового права в сфере внутренней организации государственной гражданской службы.

Введение

в законодательство отраслевого принципа государственной службыпринципа взаимосвязи видов государственной службы, государственной гражданской службы и муниципальной службы потребует включения регулирования муниципальной службы в систему служебного права.

Реализация предложенной модели государственной гражданской службы предполагает постепенное совершенствование формирующейся модели государственной гражданской службы на основе Концепции реформирования системы государственной службы в Российской Федерации, утвержденной распоряжением Президента Российской Федерации 15 августа 2001 года. Такой подход позволит обеспечить устойчивость принятого в 2003 и 2004 годах законодательства о государственной и государственной гражданской службе. В то же время, реализация предлагаемой модели государственной гражданской службы потребует постепенных изменений в базисные Федеральные законы от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» и от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», а при наиболее радикальном варианте формирования нового законодательства о статусе лиц, занимающих государственные (политические) должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Принятие федерального закона, регулирующего основы статуса лиц, занимающих государственные политические должности в Российской Федерации, позволит также создать законодательную основу системы мер и условий, противодействующих коррупционным проявлениям. Сложности проведения реформы государственной гражданской службы могут быть во многом устранены за счет создания специального органа государственной власти, ответственного за проведение реформы и действующего на основе специального федерального закона.

Комплексный анализ современных концепций и моделей государственной гражданской службы, законодательства о государственной гражданской службе, систематизация результатов, полученных другими исследователями, результаты, полученные в настоящей работе, позволяют также предложить систему мер долгосрочного и краткосрочного характера, направленных на совершенствование Федеральной программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 -2005 годы)» и федерального законодательства.

Одним из важнейших направлений теоретических исследований, по мнению автора, должны являться нормативная детализация общеправовых принципов, применительно к законодательству о государственной гражданской службесогласование состава, формулировок и нормативная детализация отраслевых, межотраслевых принципов государственной гражданской службы и принципов видов государственной службы, формирование принципов институтов государственной гражданской службы.