Механизмы управления проектами государственно-частного партнерства в условиях финансово-экономической нестабильности

Актуальность темы

исследования. Экономическая роль государства до недавнего времени чаще всего понималась как обеспечение ресурсами для выполнения государственных функций. Такому пониманию функций государства сопутствовал рост государственных расходов в большинстве стран. Однако в начале 90-х годов XX века рост государственных расходов стал восприниматься негативно и государства стали искать возможности выполнения ряда своих задач без увеличения централизованных ресурсов.

Необходимость поиска механизмов модернизации экономического развития, новых форм привлечения ресурсов еще раз подтвердили общая финансово-экономическая нестабильность последних 20−25 лет и мировой кризис 2008;2009 гг. Пришло понимание, что особую роль в сложных экономических условиях может играть укрепление взаимодействия между государством и бизнесом, привлечение бизнеса для выполнения государственных задач, государственно-частное партнерство (ГЧП).

Развитие механизмов государственно-частного партнёрства представляется основной альтернативой чисто бюджетному финансированию и государственному управлению крупными инвестиционными проектами. Исследование опыта ряда стран показало, что в кризисных условиях ГЧП может стать важнейшим инструментом производства общественных благ. Благодаря участию в ГЧП частные компании могут получать в долгосрочное владение и пользование государственные активы, обеспечивающие им прибыль и стабильность на длительный период времени, что особенно важно в условиях неустойчивости. А государство получает возможность концентрировать свои усилия как на поддержании внутренней социальной и экономической стабильности, на важных инфраструктурных проектах, так и на изыскании новых эффективных подходов к поддержке национального производителя. Объединение усилий государства и частных компаний позволяет совместить лучшие их черты и дает синергетический эффект, что делает ГЧП одним из важных инструментов преодоления кризисных явлений в экономике, обеспечения стабильности и роста.

Мировой опыт показывает, что ГЧП дает высокие результаты в таких сферах, как транспорт, промышленность, образование, здравоохранение, энергетика, муниципальные услуги и т. д. Лидирующей отраслью по количеству проектов ГЧП в России является ЖКХ, доля которой составляет около 30%, затем транспортная сфера (18%), промышленное производство (10%), развитие территорий (9%)'. Это объясняется тем, что в последние годы существенно возросло давление на инфраструктуру и потребность в новых инфраструктурных объектах по строительству автодорог, нефтеи газопроводов, промышленных предприятий очень высока. В то же время в Россия значительно отстает от развитых стран по количеству проектов в социальной сфере. К примеру, здравоохранение, образование, культура — в совокупности около 9% от общего количества проектов ГЧП, тогда как в Европе на долю образования приходится 34% всех проектов ГЧП." .

Хотя практика использования института ГЧП достаточно широко известна, ее изучение показывает ограниченность российского подхода к управлению проектами ГЧП: нечеткое распределение ролей в процессе управления проектами, отсутствие гарантий для всех участников проекта справедливого распределения рисков, возможность использования денежного потока от проекта нецелевым образом. Это существенно снижает возможности.

1 Федеральный портал «Инфраструктура и государственно-частное партнерство в России» -URL: www.pppi.ru.

2 Отчет международной юридической компании CMS Hasche Sigle о развитии ГЧП в Европе в 2010 гг. — URL: http://www.cms-hs.com/Documents/CMSPPPGuide2010.pdf реализации преимуществ ГЧП государством, российскими компаниями и обществом в целом. Также в России проекты ГЧП не получили развития на фоне кризиса, а это свидетельствует о недооценке потенциала данного института при выходе из экономических затруднений.

Целесообразность более широкого использования ГЧП, уточнения и корректировки механизмов управления проектами ГЧП, теоретических и методических основ совершенствования партнерства государства и бизнеса в условиях финансово-экономической нестабильности определяет актуальность темы диссертационного исследования.

Степень разработанности проблемы. Развитию ГЧП в различных формах, национальным особенностям применения тех или иных моделей ГЧП посвящено достаточно большое число публикаций. Среди зарубежных экономистов следует выделить работы Г. Александера, Дж. Бэйли, Т. Веблена, Дж. Дэлмона, Р. Дэниеле, М. Д. Джонка, Д. Домбкинс, Е. Р. Йескомби, Дж. М. Кейнса, С. Линдера, К. Менара, А. Мишеля, Д. Норта, П. Розенау, Дж. Ролза, В. Петти, Дж. Питерса, Дж. Пьера, Д. Риккардо, Е. С. Саваса, П. Самуэльсона, Б. Селигмена, Д. Симмонса, А. Смита, Стиглица JI. Фабиуса, М. Флиндерса, М. Фридмена, С. Хантингтона, J1. Шарингера и др.

Существенный вклад в рассмотрение этих вопросов внесли отечественные экономисты: A.B. Баженов, B.C. Бард, Е. Ю. Бондаренко, А. З. Бобылева, В. Г. Варнавский, М. В. Вилисов, О. С. Виханский, A.M. Воротников, В. В. Генералов, С. Ю. Глазьев, JI.C. Демидова, М. А. Дерябин, Л. И. Ефимова, В. А. Кабашкин, А. К. Казанцев, А .Я. Кеслер, A.B. Клименко, В. А. Королев, И. К. Ларионов, A.A. Левченко, И. Е. Левитин, В. П. Логинов, М. В. Митрохин, О. П. Молчанова, В. Н. Мочальников, М. В. Савельева, П. В. Савранский, С. Н. Селивестров, И. И. Столяров, В. Н. Щербаков и др.

Проблемы антикризисного регулирования на макроуровне широко освещены в экономической науке зарубежными учеными самых разных экономических школ. Среди них Дж. Гэлбрайт, Дж.М. Кейнс, Н. Д. Кондратьев, К. Маркс, П. Самуэльсон, М. Фридмен, Э. Хансен, Дж. Хикс, Й. Шумпетер, Ф. Энгельс и др. Большой вклад в исследование этих проблем внесли отечественные экономисты: A.B. Аникин, Е. С. Варга, С. А. Далин, А. И. Дёмин, Б. А. Денисов, В. М. Кудров, Г. М. Куманин, JI.A. Мендельсон, С. М. Меньшиков,.

A.Г. Милейковский, И. М. Осадчая, Ю. М. Осипов, Ю. Н. Покатаев, М. А. Сажина, И. А. Трахтенберг, Г. А. Шпилько, P.M. Энтов и др.

Вопросам, связанным с антикризисным управлением в компаниях и управлению проектами, посвятили свое внимание такие ученые, как З. Айвазян, Г. А. Александров, И. Ансофф, В. М. Аньшин, В. А. Баринов, А. З. Бобылева, О.

B. Богатырева, О. В. Вишневская, О. С. Виханский, JI. Грейнер, А. Г. Грязнова, А. Т. Зуб, Э. М. Коротков, Р. Линч, В. И. Маршев, Ю. Н. Новиков, Р. А. Попов и Др.

Большую работу по изучению различных механизмов взаимоотношений государства и частных компаний в условиях преодоления негативных последствий мировых экономических кризисов проводят Всемирный банк, Международный валютный фонд, Европейская экономическая комиссия ООН и др.

Однако, несмотря на значительный интерес ученых, государства и бизнеса, проблема разработки инструментов и механизмов управления проектами ГЧП в условиях финансово-экономической нестабильности пока не нашла должного развития. Так, недостаточно внимания уделяется рассмотрению возможностей ГЧП как одного из механизмов преодоления макроэкономического кризиса и финансово-экономического неблагополучия отдельных компаний, остаются мало освещенными такие вопросы, как стратегии формирования партнерских отношений государства и частного бизнеса, ключевые факторы успеха в рамках управления проектами ГЧП, оценка результативности проектов ГЧП, регламент осуществления контрольных функций за реализацией проектов.

Таким образом, отсутствие непосредственных исследований особенностей механизма ГЧП в условиях финансово-экономической нестабильности и кризиса обусловили выбор темы, круг вопросов, требующих первоочередного изучения, цель и задачи исследования.

Целью диссертационной работы является обоснование теоретических основ и разработка механизмов управления государственно-частным партнерством в условиях финансово-экономической нестабильности.

Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены и решены следующие задачи:

• выявлена специфика ГЧП, его роль в условиях финансово-экономической нестабильности и на этой основе уточнены методические подходы к управлению проектами ГЧП в современной экономической, политической и социальной ситуации;

• определено место ГЧП среди различных форм взаимодействия государства и частного сектора, выделены преимущества и ограничения использования проектов ГЧП в период нестабильности;

• проведен анализ влияния мирового финансово-экономического кризиса на управление ГЧП проектами в мире и в России;

• исследованы специфические риски ГЧП проектов и предложены меры по управлению рисками проектов государственно-частного партнерства в период нестабильности;

• разработана модель управления ГЧП проектом и система оценки эффекта реализации проектов на основе ГЧП;

Предметом настоящего исследования является совокупность управленческих, социально-экономических отношений, возникающих в процессе реализации механизмов управления проектами государственно-частного партнерства в условиях экономической нестабильности.

В качестве объекта исследования выступает механизмы управления проектами государственно-частного партнерства в условиях экономической нестабильности.

Теоретической и методологической основой исследования стали документы законодательных и исполнительных федеральных и региональных органов власти, научные труды, монографии отечественных и зарубежных ученых, периодические издания, сборники научных трудов по материалам российских и иностранных научных и практических конференций, а также фундаментальные и прикладные работы, подготовленные международными организациями, такими как Всемирный банк, Международный валютный фонд, Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Европейский банк реконструкции и развития, СОВНЕТ и крупными международными компаниями: Deloitte, PriceWaterhouseCoopers, Gide Loyrette Nouel, KPMG и др.

В диссертационном исследовании применялись общенаучные методы познания, в том числе системный подход, анализ и синтез, логический и сравнительный анализ, метод группировки и обобщения, экспертный анализ, методы научной классификации, табличные и графические приемы визуализации данных, а также микрои макроэкономический анализ, управленческое моделирование.

Эмпирической базой диссертационного исследования послужили данные официальной статистики, системы СПАРК, стандарты управления проектами РМВОК, Р2М, НТК, Prince2, Governance Contracting, справочные материалы, которые опубликованы в книжных изданиях, периодической печати и сети Интернет.

Научная новизна исследования. Исследование механизмов управления проектами государственно-частного партнерства в условиях финансово-экономической нестабильности позволило получить следующие новые научные результаты:

1. Выявлена и логически раскрыта специфика государственно-частного партнерства как комплексного механизма сотрудничества государства и частных компаний, позволяющего преодолеть противоречия между обеспечением общественными благами и получением прибылидополнено определение государственно-частного партнерства, которое предлагается понимать как среднеили долгосрочное взаимовыгодное сотрудничество между государственным и частным сектором, основанное на справедливом распределении рисков, ответственности, обязательств и результатов для привлечения в экономику дополнительных ресурсов и решения значимых для общества социально-экономических целей и задач при увеличении экономической эффективности их реализации.

2. Определено место ГЧП среди прямых форм взаимодействия государства и бизнеса, к которым также относятся создание госкопораций, организация тендеров по госзакупкам, выдача субсидий и кредитов частному бизнесу, государственный франчайзинг, аутсорсинг процессов, осуществляемых в государственных органах, гарантии и перспективные обязательства по закупкам, и косвенных форм (использование фискальных инструментов, нормативно-правовое регулирование, совершенствование системы государственного управления, создание конкурентной среды в сфере госзаказа). Это позволило: а) установить отличия контракта ГЧП от аутсорсинга государственных услуг и от государственного франчайзинга в России (в частности: длительные контрактные отношениястроительство, капитальное преобразование объектовпередача государственной собственности частной компании на период действия контракта) — б) выявить возможности совершенствования государственных управленческих процессов при кооперации с бизнесом путем повышения прозрачности и эффективности государственного управления, использования бизнес-технологий в планировании, улучшения качества оказания услуг при перекрестном контроле государства, бизнеса и обществав) выделить ограничения использования проектов ГЧП в качестве интеграционной основы взаимодействия бизнеса и государства (усложненный порядок реализации, вероятность высоких транзакционных издержек, возникновения дополнительных рисков, негативных политических последствий, коррупционных схем).

3. Доказано двойственное влияние на ГЧП финансово-экономической нестабильности: с одной стороны, общая экономическая нестабильность и кризис кредитования (увеличение банковской маржи, сокращение срока кредитования, изменение структуры финансирования проектов) негативно сказываются на развитии института ГЧП (сокращается число и масштабность ГЧП проектов из-за увеличения рисков, нехватки ресурсов, корректировки стратегий) — с другой стороны, появляется возможность внедрить на практике новые эффективные инструменты (контракты жизненного цикла, инфраструктурные облигации), двигаться в направлении расширения возможностей и развития инструментов рынка, а не замены рынка государством.

4. Предложена система мер по распределению и страхованию основных специфических рисков ГЧП проектов для государства, бизнеса и общества в условиях нестабильности в России на примере концессионных проектов: политических (изменение политической конъюнктуры: смена политических элит, давление на лиц, принимающих решенияпересмотр контракта проекта, коррупция) — правовых (вероятность изменения законодательства) — административных (сложность получения необходимых разрешений и лицензий, передачи государственных объектов частному партнеру, изменение тарифа) — технических (строительные, эксплуатационные и риски предоставления услуг), коммерческих рисков (риск спроса, незавершения проекта, риск покупателя, риск поставщика и др.).

5. Разработана модель управления ГЧП проектом, основанная на концепции устойчивого развития, учитывающая российские условия нестабильности, включающая поэтапные рекомендации реализации проекта и систему оценки эффекта ГЧП проекта и позволяющая определить экономический, социальный и бюджетный эффект проекта.

Обоснованность и достоверность результатов исследования. Обоснованность и достоверность полученных результатов основывается на предварительном изучении фундаментальных исследований по теме диссертацииэмпирических данных, характеризующих управление проектами ГЧП в России и других странах мира в период экономической нестабильностианализе существующих реалий и потенциала в развитии рынка ГЧП в качестве инструмента стабилизации экономического развитияа также практическом применении полученных научных результатов в рамках дисциплины «Стратегический менеджмент», а также спецкурса «Государственно-частное партнерство».

Теоретическая и практическая значимость работы. Результаты диссертационного исследования вносят вклад в теоретическую разработку проблемы, дают приращение знаний по методическим вопросам разработки механизмов управления проектами государственно-частного партнерства в условиях финансово-экономической нестабильности. Практическая значимость работы определяется выводами и рекомендациями по развитию механизмов управления проектами государственно-частного партнерства в России в период экономической нестабильности, которые могут быть использованы государственными структурами и некоммерческими организациями (например, Министерством экономического развития, Торгово-промышленной палатой, региональными центрами развития ГЧП в России и т. д.)., при обучении студентов в рамках дисциплины «Стратегический менеджмент» и спецкурса «Государственно-частное партнерство».

Соответствие диссертации Паспорту научной специальности. Содержание диссертационного исследования соответствует пунктам Паспорта специальности 08.00.05 — экономика и управление народным хозяйством: менеджмент:

10.5. Особенности разработки и реализации государственной политики в экономической и социальной сферах. Прямые и обратные связи государственной политики, механизмов, методов и технологий ее разработки и реализации. Развитие форм государственно-частного партнерства. Управление государственным имуществом.

10.11. Процесс управления организацией, её отдельными подсистемами и функциями. Целеполагание и планирование в управлении организацией. Контроль, мониторинг и бенчмаркинг. Механизмы и методы принятия и реализации управленческих решений. Управление проектом. Управление знаниями. Риск-менеджмент. Управление производством. Современные производственные системы.

10.12. Оценка управления организациями как социальными и экономическими системами. Критерии оценки эффективности управления. Методы и показатели оценки результативности управления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы обсуждены на расширенном заседании кафедры финансового менеджмента факультета государственного управления Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова. Теоретические и практические результаты исследования были представлены в материалах докладов и выступлениях автора на международных научных конференциях: на «Ломоносовских чтениях» (Москва, МГУ им. М. В. Ломоносова, 2010 год), 10-я Международной конференции факультета государственного управления МГУ им. М. В. Ломоносова «Государственное управление в XXI веке: традиции и инновации» (2012 год), а также апробированы в процессе преподавания курса «Экономическая теория» на дневном отделении механико-математического факультета в МГУ имени М. В. Ломоносова.

Публикации. Общее число публикаций по теме исследования: 5 наименований общим объемом 1,7 печатных листов, в т. ч. в изданиях, рекомендуемых ВАК — две публикации общим объемом 0,9 печатных листов. Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

В диссертации мы рассматривали механизмы управления проектами государственно-частного партнерства в условиях финансово-экономической нестабильности. К наиболее важным среди полученных выводов можно отнести следующие:

Во-первых, нами было уточнено понятие государственно-частного партнерства, которое предлагается понимать, как институт призванный привлекать в экономику дополнительные ресурсы и справедливо перераспределять риски, ответственность, обязательства и результаты между государством и предпринимательским сектором, направлять усилия предпринимателей на решение значимых для общества социально-экономических целей и задач при увеличении экономической эффективности их реализации.

Выявлена особая природа государственно-частного партнерства как комплексного механизма сотрудничества между государством и частными компаниями, позволяющего преодолеть противоречия между обеспечением общественных благ и получением прибыли, общественными и частными интересами.

Во-вторых, мы определили место ГЧП среди других косвенных и прямых форм взаимодействия государства и частных компаний. Это позволило в свою очередь: а) установить отличия контракта ГЧП от аутсорсинга государственных услуг и от государственного франчайзинга в России (в частности: длительные контрактные отношенияне только управление готовыми проектами, но и строительство, капитальное преобразованиепередача собственности в руки частной компании на период действия контракта) — b) выявить возможности совершенствования государственных управленческих процессов при кооперации с бизнесом: повышение прозрачности отчетности и эффективности государственного управления, совершенствование процесса планирования и оказания услуг в госсекторе на основе использования государством технологий, применяемых в бизнесеc) выделить ограничения использования проектов ГЧП в качестве интеграционной основы взаимодействия бизнеса и государства (сложный порядок реализации, высокие транзакционные издержки, риски формирования структуры корпоративного управления, неоднозначное отношение общественности, политические последствия, возможность коррупционных схем).

В-третьих, Выявлено двойственное влияние на ГЧП финансово-экономической нестабильности:

С одной стороны, кризис кредитования (увеличение банковской маржи, изменение структуры финансирования проектов за счет уменьшения объема доступных заемных средств, сокращение срока кредитования) и экономическая нестабильность негативно сказываются на развитии института ГЧП (сокращается число и масштабность ГЧП проектов из-за увеличения рисков, нехватки ресурсов, корректировки стратегий), происходит переход от крупных к менее крупным проектам;

С другой стороны, появляется возможность внедрить на практике новые подходы (контракты жизненного цикла, инфраструктурные облигации), двигаться в направлении расширения возможностей и развития инструментов рынка, а не замены рынка государством.

В-четвертых, выделены основные специфические риски ГЧП в условиях нестабильности в России на примере концессионных проектов: политические (изменение политической конъюнктуры: смена политических.

177 элит, давление на лиц, принимающих решенияпересмотр контракта проекта, коррупция) — правовые (вероятность изменения законодательства) — административные (сложность получения необходимых разрешений и лицензий, передачи государственных объектов частному партнеру, изменение тарифа) и сформулированы подходы к формированию системы управления рисками в рамках партнерства (увеличение транспарентности за счет использования технологий, применяемых в бизнесе, доработка нормативных актов в направлении гарантий защиты имущественных прав партнеров государства, внедрение регламентов координации действий между всеми участниками проекта, изменение психологического восприятия партнерства бизнеса и государства обществом, повышение уровня профессионализма чиновников в области ГЧП и др.).

В-пятых, нами были предложены меры по совершенствованию системы управленческих процедур в российских концессионных проектах ГЧП в условиях экономического кризиса на основных этапах реализации проекта: достижение максимальной гибкой и мягко реагирующей на изменения системы управления проектом, создание эффективной государственной управленческой команды, открытые и регулярные коммуникации между государством и оператором проекта, минимизации срока рассмотрения заявок, вопросов и т. д.

В-шестых, разработана модель управления ГЧП проектом, основанная на концепции устойчивого развития, которая учитывает российские условия нестабильности, включает практические рекомендации на всех этапах реализации проекта и систему оценки результативности ГЧП проекта, позволяющую определить экономический, социальный и бюджетный эффект проекта.