Система органов внутренних дел современной России: Конституционно-правовые проблемы теории, методологии, практики

Актуальность темы

исследования. Одним из наиболее важных направлений деятельности органов внутренних дел России в сфере обеспечения прав и свобод личности является охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности. В условиях формирования в России гражданского общества в процессе осуществления данной охранительной функции государства, должны быть созданы «благоприятные» условия для реализации личностью своих прав, свобод и законных интересов.

Свобода мысли, слова, политический и идеологический плюрализм, а также непосредственные формы реализации волеизъявления граждан в условиях цивилизованного общества и демократического государства должны обеспечиваться правом собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирование. Оно закреплено в ст. 31 Конституции РФ. Конституционное законодательство правомерно содержит и некоторые ограничения политических прав и свобод, например, в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя (ст. 56).

Наиболее важным условием существования формирующегося в России гражданского общества и правового государства является обеспечение безопасности граждан, государства и общества в целом.

По мнению автора, общественная безопасность не может рассматриваться в отрыве от охраны общественного порядка. Данные понятия взаимосвязаны и взаимообусловлены. Осуществляемая органами внутренних дел охрана общественного порядка не может рассматриваться в отрыве от иной сферы жизнедеятельности общества — общественной безопасности, являющейся составной частью понятия национальной безопасности.

Под охраной общественного порядка следует понимать общественно-политическую и правовую категорию, выраженную в виде совокупности правовых норм, методов и средств общества и государства, направленных на поддержание и обеспечение режима законности в общественных местах, защиту прав и свобод личности, имущества, чести и достоинства, интересов государства и общества в целом, с целью сохранения порядка, общественного спокойствия, нормального функционирования предприятий, учреждений и организаций, транспорта, средств коммуникаций и устранения причин и субъектов их дестабилизирующих.

Сохранить стабильность в обществе, обеспечить надлежащий порядок и общественную безопасность призваны, в первую очередь, правоохранительные органы и Вооруженные Силы России, находящие поддержку, одобрение и помощь граждан и общества в целом, а также различные негосударственные общественные объединения и органы местного самоуправления, которые должны быть в этом заинтересованы.

Основной проблемой правового регулирования общественных отношений в сфере деятельности органов внутренних дел при обеспечении охраны общественного порядка и общественной безопасности в условиях формирования гражданского общества является определение границ между процессом реализации политических прав, свобод, законными интересами граждан и нарушениями общественного порядка, в том числе при проведении массовых мероприятий общественно-политическими силами и группами граждан. Зачастую массовые мероприятия сопровождаются двумя крайностями: либо они перерастают в акты политического или иного (религиозного) экстремизма, создающие угрозу общественной и государственной безопасности, либо, наоборот — разгоном манифестантов милицией и силами внутренних войск, арестами инакомыслящих, включая международных наблюдателей, представителей зарубежных средств массовой информации, что вполне можно квалифицировать как нарушение принципов и норм международного права, а также политических прав и свобод. Особую актуальность подобного рода проблемы приобрели в странах СНГ, включая Российскую Федерацию.

Обеспечение охраны общественного порядка и безопасности личности, общества, государства носит комплексный характер. Оно не только связано с осуществлением непосредственных функций органов внутренних дел и других силовых структур власти, но и неотделимо от задач и обязанностей исполнительной, законодательной и судебной власти, действий федерального центра и субъектов федерации, включая органы местного самоуправления, направленных на решение различных вопросов общественной жизни, включая борьбу с правонарушениями.

Эффективность решения проблем охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в рамках задач правоохранительных органов, включая органы внутренних дел, в условиях формирования в России правовой государственности зависит не только от их согласованных и скоординированных действий, но, в первую очередь, от выверенной государственной политики, уровня подготовки и квалификации кадров, качества законов и эффективности правоприменительной практики.

Немаловажным аспектом деятельности органов внутренних дел на современном этапе функционирования российского государства является и проблема иерархии и соподчиненности данных органов. Система органов внутренних дел представляет собой сложную, одновременно управляющую и управляемую социальную систему, включающую в себя в качестве элементов несколько порядков подсистем, управление в рамках которых осуществляется на различных уровнях. г.

В системе исполнительной власти Российской Федерации Министерство внутренних дел России с подчиненными ему органами и внутренними войсками является центральным звеном обеспечения правопорядка и борьбы с преступностью. Необходимость его преобразования обусловлена повышением эффективности организации деятельности органов внутренних дел по охране общественного порядка, обеспечения общественной безопасности в условиях формирования в России гражданского общества и правового государства.

Преобразования систем организации и деятельности органов внутренних дел должны осуществляться на основе следующих принципов:

— целостности и единства системы МВД России при сочетании вертикальной федеральной подчиненности с самостоятельностью органов внутренних дел субъектов федерации, территориальных, транспортных органов и местных органов охраны общественного порядка в составе милиции общественной безопасности;

— научной обоснованности, преемственности, плановости и постепенности осуществления всех преобразований;

— надежности управления, ориентированного на обеспечение устойчивости и мобильности всех звеньев системы, организацию адекватного и оперативного реагирования на любые изменения оперативной обстановки;

— рациональной минимизации объема функций, их конкретизации и распределения между различными звеньями системы;

— оптимальной простоты и гибкости организационных структур;

— приоритетной ориентации деятельности всех служб, независимо от их функциональной специализации, на решение задач борьбы с преступностью и обеспечения общественной безопасности.

С учетом данных принципов, показательным является предложение сделанное Министром внутренних дел РФ Б. Грызловым в сентябре 2002 г. о разделении министерства внутренних дел на три взаимосвязанные, но административно независимые системы1. Первая — федеральная полиция (именно полиция, а не милиция, в точном переводе означающая «отряды самообороны»), единая и централизованная система, в которую войдет криминальная милиция, включая аппарат по борьбе с организованной преступностью и оперативно-поисковые и специально-технические подразделения. Вторая — муниципальная милиция, и третья — гвардия (современные внутренние войска). При этом предполагается выделение следственных органов в самостоятельную структуру — федеральную службу расследований, которая будет представлять собой единую, централизованную систему государственных органов, предназначенных для производства предварительного расследования в пределах полномочий установленных уголовно-процессуальным законом.

Еще в бытность существования СССР был разработан законопроект о создании единого следственного комитета, который позволил бы сделать следователей органов внутренних дел независимыми от местных органов власти, не смешивать предварительное следствие и оперативно-розыскную деятельность (это касается следователей ФСБ и налоговой полиции), а в прокуратуре — предварительное следствие и надзор за ним2. За прокуратурой оставалась бы функция процессуального руководства расследованием. Этот законопроект так и не был принят правоохранительные органы не желали расставаться со своими следственными аппаратами. Создание же Главного следственного комитета при МВД России, стало лишь формальностью, очередной «сменой вывесок».

1 См. об этом: Реформа органов внутренних дел России// Вестник Русского экономического общества, № 56 от 27 сентября 2002 г.

2 См. об этом подробнее: Васильев О. Сначала реформа института предварительного следствия, а затем — следственного аппарата// Российская юстиция, 2001, № 8.

Что же касается создания муниципальной милиции, то по мнению автора, на местном уровне давно назрела необходимость преобразования современной милиции общественной безопасности. Сегодня она довольно условно может именоваться «местной», но никак не муниципальной, поскольку, во-первых, целиком входит в структуру МВД, во-вторых, такие ее подразделения, как ОМОН, изоляторы временного содержания задержанных и заключенных под стражу лиц, конвойная служба, служба дознания финансируются из федерального бюджета, а патрульно-постовая служба, участковые инспекторы, дорожно-патрульная служба и т. д. — из бюджетов субъектов Федерации.

Чтобы создать действующую муниципальную милицию, необходимо вывести ее из подчинения МВД, (Г)УВД и передать в ведение органов местного самоуправления. Это потребует структурной перестройки современной милиций общественной безопасности, поскольку подразделения и службы, которые финансируются из федерального бюджета, а также крупные подразделения ППС (полки, отдельные батальоны), нецелесообразно целиком передавать муниципалитетам из-за межтерриториального характера их деятельности. Определенные ограничения должна иметь передача полномочий в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге. Основной сферой компетенции муниципальной милиции должна стать охрана общественного порядка, борьба с административными правонарушениями, в том числе в сфере нарушений правовых актов органов местного самоуправления, а также с преступлениями рассмотрение которых отнесено к компетенции мировых судей.

Создаваемая муниципальная (местная) милиция должна содержаться за счет муниципальных бюджетов с участием бюджетов вышестоящих уровней (через обеспечение минимальных местных бюджетов или финансирование государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям).

Однако здесь есть и другая «оборотная сторона медали». Современное финансовое состояние большинства муниципалитетов можно оценить как «крайне неудовлетворительное» и поэтому не совсем ясен источник покрытия дополнительных затрат на содержание муниципальной милиции. Но даже если эта задача в принципе и разрешима за счет передачи органам местного самоуправления некоторых видов налогов и пошлин, то проблема независимости и объективности деятельности муниципальной милиции подобным финансированием только усугубляется. Указанная финансовая зависимость милиции (в противовес существующей бюджетной самостоятельности органов внутренних дел, даже финансируемых из региональных бюджетов) может повлечь за собой трансформацию фактического статуса данных органов в некое подобие «личной гвардии» главы муниципального образования, так как именно данное должностное лицо контролирует расходную часть бюджета муниципалитета. Для разрешения изложенных противоречий, по мнению автора необходимо наличие четких законодательных гарантий (причем на федеральном уровне) не только юридической независимости муниципальной милиции, но и их финансовой самостоятельности.

В качестве перспективных задач, стоящих перед создаваемой муниципальной милицией необходимо выделить следующие: перваяпредварительная подготовка материалов о правонарушениях для рассмотрения судом, т. е. дознание по делам и широкому кругу преступлений небольшой тяжести (в порядке передачи органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий) — втораяконтроль за соблюдением правовых актов органов местного самоуправления.

Одна из основных проблем, которая неизбежно возникает при разделении и децентрализации полномочий федеральных и местных органов внутренних дел, — обеспечение их взаимодействия, но это уже другая, вполне самостоятельная тема исследования.

Степень разработанности темы. К настоящему моменту накоплен обширный массив зарубежных и отечественных исследований по проблемам деятельности органов внутренних дел. Достаточно активно изучаются вопросы кадрового обеспечения правоохранительных органов. Вместе с тем теоретические и методологические проблемы взаимной зависимости и влияния систем кадрового обеспечения и практической деятельности органов внутренних дел современной России практически не исследовались.

Значительным вкладом в становление и развитие правоохранительных органов, являются работы А. И. Александрова, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Л. И. Антонова, В. М. Баранова, Н. И. Барцица, Д. Н. Бахраха, И. Л. Бачило, В. М. Безденежных, В. В. Бородина, В. Н. Бутылина,.

A.Б.Венгерова, И. И. Веремеенко, А. П. Герасимова, С. Б. Глушаченко,.

B.Г.Графского, Э. П. Григониса, Г. П. Ермоловича, Н. Н. Жильского, А. В. Зиновьева, Е. Ю. Зинченко, Д. Л. Златопольского, С. В. Игнатьевой, В.И.Кайно-ва, Л. М. Карапетяна, И. И, Карпеца, Д. А. Керимова, А. И. Кима, Г. Д. Ковалева, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, В. В. Лазарева, В. П. Лобзякова, Х. Х. Ллойда, В. В. Лысенко, Г. В. Мальцева, Л. А. Морозовой, Н. А. Марочкина, Р. С. Мулукаева, В. С. Нерсесянца, Л. А. Николаевой, В. П. Очередько, Е. Д. Проценко, И. Ф. Покровского, Р. А. Ромашова, Н. Г. Салищевой, В. П. Сальникова, Ю. И. Скуратовал Ю.П.Соловья, С. В. Степашина, В. Д. Сорокина, М. С. Студеникиной, Б. А. Страшуна, К. Б. Толкачева, Ю. А. Тихомирова, В. П. Федорова, В. М. Фокина, А. Г. Хабибулина, В.Е.Чи-ркина, О. И. Чистякова, Б. С. Эбзеева, Ю. А. Юдина, И. С. Яценко.

Среди зарубежных авторов, внесших вклад в изучение проблем правоохраны, можно назвать труды: Дж. Андерсона, Р. Бернхардта, М. Вебера, А. Гамильтона, М. Гравитца, Д. Елазара, Э. Карра, Д. Мэдисона, Н. Нэновски, В. Острома, К. Поппера, Р. Пэнто, Р. Саватье, А. Страуса, Г. Таллока, Л. Фридмэна, К. Хессе и др.

Объектом исследования являются теоретико-методологические проблемы деятельности правоохранительных органов в процессе нормативной и институциональной реализации концепции правовой государственности в России.

Предмет исследования составляет диалектическая взаимосвязь, взаимозависимость форм и методов деятельности системы органов внутренних дел и организации их кадрового обеспечения.

Цель и задачи исследования

Исходя из актуальности обозначенной темы, недостаточной разработанности данной проблемы в юридической литературе, диссертант поставил в качестве цели настоящего исследования теоретическое осмысление особенностей компетенции системы органов внутренних дел в современной России, изучение в этом контексте практики и социально-регулятивной роли кадровой политики как гаранта целостности, управляемости и эффективности деятельности Министерства внутренних дел РФ.

В соответствии с указанной целью, автор стремился разрешить следующие конкретные задачи:

— изучить социально-политическую сущность и юридическую природу правоохранительной функции современного Российского государства;

— обобщить современные концептуальные подходы к анализу теоретико-методологических проблем компетенции органов внутренних дел, привлекая исследования в области философии, истории, политологии и иных гуманитарных дисциплин, сосредоточив внимание на нерешенных и дискуссионных вопросах, поиска ответа на них;

— исследовать правовую природу и институциональные особенности организационно-управленческой деятельности правоохранительных органовпроанализировать специфику практической реализации конституционных принципов законности и правопорядка в сфере охраны общественных отношений;

— уточнить категориальный аппарат, используемый для анализа сущности и содержания правоохранительной деятельности;

— определить значение исследования проблем научной классификации правоохранительных и контрольно-надзорных органов в условиях трансформации российской государственности;

— сформулировать понятие кадровой функции и кадрового обеспечения органов внутренних дел, определить их роль и место в системе соответствующих организационно-правовых отношений как объектов совершенствования;

— разработать научно обоснованные рекомендации по совершенствованию организационно-правовых основ функционирования системы управления кадровым обеспечением органов внутренних дел.

Методология и нормативная основа исследования. При решении исследовательских задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. В ходе исследования применялись системный, структурно-функциональный, исторический, формально-логический, компаративный и другие методы, принципы единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего и особенного, единичного и уникального.

Нормативную основу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Федеральные законы, решения Конституционного Суда РФ, Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ, договоры и соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, законодательство субъектов РФ, а также нормативные документы Министерства внутренних дел РФ и других органов исполнительной власти.

Научная новизна исследования состоит в том, что в диссертации с позиции современных научных подходов проведено комплексное монографическое исследование теоретических и методологических проблем правоохранительных органов, как в общетеоретическом плане, так и применительно к практической деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. Предлагается авторское видение процесса реформирования органов внутренних дел, включая конкретные условия и возможности подобной трансформации, а также нацеленность данной реформы на решение проблем кадрового обеспечения, диктуемых имеющейся практикой и обусловленных соответствующим уровнем развития современной юридической науки.

Основные положения, выносимые на защиту. Результатом научного анализа данной проблемы являются следующие выносимые на защиту выводы и положения:

— По мнению автора, правоохранительная деятельность (как направление правоохранительной функции государства) — это деятельность специально уполномоченных на то государственных органов, должностных лиц и негосударственных организаций, направленная на защиту прав, свобод и законных интересов субъектов общественных отношений и осуществляемая в соответствии с нормативно-правовыми предписаниями.

Сущность правоохранительной деятельности характеризуется следующими признаками: направленность правоохранительной деятельности на защиту прав, свобод и законных интересов субъектов, общественных отношений от конкретных посягательств и угрозправовосстановительный характер данной деятельности и ее «устремленность» на возмещение или компенсацию неправомерно причиненного вредацелью правоохранительной деятельности является привлечение правонарушителя к установленной законом ответственностиналичие строго определенных правовых методов, средств и механизмов осуществления правоохранительной деятельности.

— От правоохранительной деятельности и соответствующих органов и организаций следует отличать контрольную деятельность и соответствующие контролирующие органы и организации. Последние призваны обеспечить реализацию организационно-управленческой функции государства и не обладают в полной мере свойствами правоохранительной деятельности, которые были обозначены выше. Деятельность указанных органов преимущественно носит превентивный характер, направлена на предупреждение и пресечение установленных запретов и правил поведения в экономической, социальной, природоохранной и иных сферах отношений.

Таким образом, контрольная деятельность структурно состоит из трех элементов. Первый — получение необходимой информации, второйанализ и оценка информации, третий — реагирование на выявленные отклонения от установленных правил и требований.

Основным структурным элементом современных органов внутренних дел является милиция. Милиция — это система государственных органов исполнительной власти, призванных защищать жизнь, здоровье, права и свободы граждан, собственность, интересы общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств и наделенных правом применения мер принуждения.

Многообразие и объемность задач стоящих перед органами милиции, предопределяет их разветвленную структуру. Милиция в Российской Федерации подразделяется на криминальную милицию и милицию общественной безопасности.

Основными задачами криминальной милиции является: предупреждение, пресечение и раскрытие преступлений, по делам о которых обязательно производство предварительного следствия, а также организация и осуществление розыска лиц, скрывающихся от органов дознания, Следствия и суда, уклоняющихся от исполнения уголовного наказания, без вести пропавших и иных лиц в случаях предусмотренных законодательством.

В состав криминальной милиции входят оперативно-розыскные, (прежде всего отделы уголовного розыска, отделы по борьбе с экономической преступностью, отделы по борьбе с организованной преступностью), научно-технические и иные подразделения, необходимые для решения стоящих перед ней задач и оказания помощи милиции общественной безопасности.

Основными задачами милиции общественной безопасности являются обеспечение личной безопасности граждан, охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений, раскрытие преступлений, по делам о которых производство предварительного следствия не обязательно, а также оказание в пределах компетенции милиции помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, общественным объединениям.

— Проведенное исследование позволяет обосновать тезис о том, что органы внутренних дел представляют собой единую систему государственных органов, которая входит структурно в «вертикальную» подсистему органов исполнительной власти, выполняющую задачи по обеспечению личной безопасности граждан, предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений, раскрытию преступлений и т. д. В свою очередь элементы этой системы имеют «горизонтальные» связи. Так, например, органы милиции, являясь составной частью органов внутренних дел, входят в систему республиканских государственных органов, государственных органов области, края, Москвы, Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, а также входят в систему городских, районных органов, органов района в городе.

— Основной объем контрольных, надзорных и разрешительных функций в области обеспечения безопасности дорожного движения (как направления деятельности правоохранительных органов) возложен на ГИБДД (ГАИ) МВД России. В обязанности инспекции входит обеспечение соблюдения юридическими лицами независимо от формы собственности и иными организациями, должностными лицами и гражданами Российской Федерации, иностранными гражданами, лицами без гражданства законодательства Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, правил, стандартов и технических норм по вопросам обеспечения безопасности дорожного движения, проведение мероприятий по предупреждению дорожно-транспортных происшествий и снижению тяжести их последствий в целях сохранения жизни, здоровья и имущества граждан, защиты их прав и законных интересов, а также интересов общества и государства.

— Сфера деятельности органов государственной власти республики, в составе Российской Федерации достаточно широка и охватывает различные стороны общественной жизни. То направление этой деятельности, которое связано с организацией и деятельностью органов внутренних дел (сфера организации и деятельности ОВД), будучи выделенное и закрепленное в законодательстве в качестве предметов ведения органов государственной власти, а также полномочия (права и обязанности), характеризующие пределы возможной и должной деятельности данных органов в указанной сфере, и определяют компетенцию органов государственной власти в сфере организации и деятельности органов внутренних дел.

Принадлежность милиции общественной безопасности, структурного элемента органов внутренних дел, системе федеральных органов исполнительной власти значительно ограничивает полномочия органов местного самоуправления в организации и обеспечении охраны общественного порядка, лишает органы местного самоуправления возможности организовывать деятельность местной милиции, дает им основание снимать с себя ответственность за состояние правопорядка на местах. Важность и социальная острота проблем защиты прав граждан, охраны общественного порядка, обеспечения безопасности и борьбы с преступностью не только обуславливают необходимость ускорения процесса поиска путей реализации конституционного права органов местного самоуправления на самостоятельное осуществление охраны общественного порядка, но и ставят эту задачу в число приоритетных.

— Понятие кадровой политики включает в себя совокупность основных направлений, целей и методов работы с людьми, или, иначе говоря, кадровая политика является средством регулирования количественного и качественного состояния социального объекта управления. Она является действительно организующей, если проводится комплексно, последовательно, с учетом психологии личности и межличностных отношений, складывающихся в коллективе. В арсенале средств достижения поставленных целей у руководителя органов внутренних дел кадровая политика является важным инструментарием, так как дает у* возможность использовать значительные резервы интенсификации труда за счет использования так называемого «человеческого фактора».

— Кадровую функцию МВД России можно определить какобеспечение эффективной деятельности органов и подразделений внутренних дел по выполнению возложенных на них обязанностей посредством подбора, расстановки, обучения и воспитания кадров, отвечающих определенным требованиям. Работа с кадрами является одной из важных и объективно необходимых функций любой социальной системы, в том числе и органов внутренних дел. По мнению автора, бесспорным является положение о том, что насколько эффективно и с учетом каких перспектив развития системы осуществляется кадровая функция, настолько оптимально функционирует вся система органов внутренних дел современной российской государственности.

— Профессиональная деятельность сотрудника органов внутренних дел представляет собой правовую форму особой разновидности общественно необходимого (или социально полезного) труда государственных служащих. Она характеризуется охранительной направленностью непосредственного материального воздействия на общество, предупреждением и пресечением правонарушений, восстановлением нарушенных правовых отношений, и обязательно предполагает законность как свою характерную черту.

— Проведенное автором диссертационное исследование позволяет провести классификацию профессиональной деятельности сотрудника органов внутренних дел МВД Российской Федерации: по характеру правовых последствий, с позиций юридических фактов эта деятельность может выступать как правообразующая, правоизменяющая, правопрекращающая, правопрепятствующаяпо месту и роли в механизме правового регулирования она проявляется в виде ведомственных нормативных актовюридических фактовстороны правоотношенийактов реализации норм правав том числе актов применения правасредства укрепления законности и повышения уровня правовой культуры и правосознанияпо содержанию и значению в механизме правореализации профессиональная деятельность сотрудника милиции подразделяется на индивидуализирующие, регистрационные, признающие, разрешающие, учреждающие, запрещающие действияпо содержанию и значению в правоохранительном механизме она может включать охранительные, защитные, восстанавливающие или юрисдикционные, надзорные, контрольные действияв зависимости от способа воздействия на различные этапы (стадии) правонарушения профессиональная деятельность сотрудника милиции предполагает его предупреждение (общее и индивидуальное), пресечение и расследованиеразрешение дела по существу, исполнение назначенного наказанияпо характеру правовой регламентации на профессиональную деятельность сотрудника милиции распространяются материальные и процессуальные нормы различных отраслей правапо форме реализации профессиональная деятельность сотрудника милиции предполагает: соблюдение, исполнение, использование и применение норм права.

Практическая значимость исследования заключается в том, что основные выводы и предложения, сформулированные в нем, могут быть использованы в последующей научной разработке проблем деятельности органов внутренних дел в Российской Федерациипри совершенствовании нормативно-правовой базы, регламентирующей правовой статус МВД Россиипри разработке ведомственных инструкций, регулирующих кадровую политику органов внутренних дел. Материалы и выводы диссертации могут представлять интерес для специалистов, занимающихся проблемами подбора и расстановки кадров в органах внутренних дел, управления, социологии права, а также могут быть использованы в преподавании курсов конституционного и административного права, правоохранительных органов в высших и средне-специальных учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Выводы и основные положения диссертации изложены в опубликованных монографиях, учебных пособиях, статьях, методических разработках.

Материалы диссертационного исследования, также были представлены научной общественности на ряде международных, российских и региональных научно-практических конференциях и семинарах (1995 — 2002 гг.), использовались автором при написании аналитических материалов, докладов руководству, а также в выступлениях перед сотрудниками органов внутренних дел Республики Башкортостан.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех разделов, включающих семь глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.

Заключение

.

В процессе расширения демократических основ государственности в России все большее значение придается реализации конституционных прав и свобод граждан в сочетании с их обязанностями и ответственностью. Конституционное поведение индивида, исходя из регулятивной функции сознания, в том числе правосознания, предполагает праводопустимое собственное поведение и правобусловленное, небезраличное отношение к нарушению норм права другими лицами. В данном отношении выражается правовая активность человека как составная часть его социальной активности. Через эти отношения проявляется гражданин в своих воззрениях на происходящее в целом и, в частности, на правоотношения, правовую политику, эффективность судебной системы и правоохранительных органов, и т. п. В этой связи рассмотрение правоохранительных органов современной российской государственности позволяет выйти на конкретику построения правового государства и гражданского общества в России.

Проведенное исследование показывает, что нередко правоохранительная деятельность сводится к тому, что более всего смыкается с содержанием и существом деятельности органов государства, которые условно можно назвать полицейскими, т. е. выполняющими функции реализации права с акцентом на силовые методы. Не все, однако, здесь однозначно понятно. Например, несмотря на широту функций, осуществляемых прежней российской полицией, вряд ли можно согласиться с В. Н. Опариным, который считает эти понятия синонимами1. Совокупность правоохранительных органов никак не может быть сведена.

1 См.: Актуальные проблемы административного права России// Государство и право. 1999. № 5. С. 87. только к полиции, а выполнение правоохранительной функции государства исчерпано полицейскими полномочиями.

Так, Л. О. Иванов разделяет рассматриваемые органы на две подсистемы: судебную и правоохранительную. Из этой модели следует, что автор не относит судебные органы к числу правоохранительных. Такой подход соответствует смыслу п. «л» ст. 72 Конституции РФ, устанавливающей понятийный ряд: «судебные и правоохранительные органыадвокатура, нотариат». В принципе подобная градация довольно сомнительна, поскольку при таком подходе в единую систему оказываются объединены такие правоохранительные органы как прокуратура, органы внутренних дел, юстиции, налоговая полиция и т. д.

Другая группа ученых во главе с Ю. И. Скуратовым, относя к числу правоохранительных органов традиционный их набор: органы суда, прокуратуры, Министерства юстиции, Министерства внутренних дел и т. д., включает в этот перечень иные государственные органы например, таможенную службу), а также некоторые общественные организации, занимающиеся правоохранительной деятельностью (адвокатуру)3. Не отвергая подобного подхода, необходимо обратить внимание на то, что авторы данной концепции, справедливо относя данный вид деятельности к числу регулируемых нормами прежде всего отрасли конституционного права, выделяют две подотрасли этой отрасли: «Судоустройство» и «Прокурорский надзор», а также набор юридических норм, на их взгляд, не образующих самостоятельной подотрасли, но касающихся вопросов организации правоохранительных органов4. Попутно заметим, что диссертант не разделяет позиции отдельных авторов, отрывающий 0.

См.: Судебная и правоохранительная системы/ Сост. Л. О. Иванов. -М., 1994. С. XII-XIX.

3 См.: Правоохранительные органы Российской Федерации/Под ред. Ю. И. Скуратова и В. М. Семенова. М., 1998. С. 3.

4 Там же. С. 5. организацию того или иного органа от его деятельности, выполняемых им функций3. На наш взгляд, форма организации соответствующего органа неразрывно связана с существом его деятельности, функциональным предназначением.

Не секрет, что так называемые правоохранительные органы (кроме суда) относятся к ветви исполнительной власти, основная задача которой — исполнение Конституции, принятых парламентом законов и иных действующих в стране нормативно-правовых актов. Таким образом было бы точнее отнести эти органы к числу не правоохранительных, а к — правоприменительным6.

По поводу этого деления в литературе также отсутствует единство мнений. Ученые, занимающиеся исследованием общих проблем административно-правовых отношений не делают различия между этими понятиями, относя их к категории «двоякого подхода» к пониманию существа административного процесса7. Специалисты в области правоохранительной деятельности находят между правоприменительной и правоохранительной деятельностью больше различий. Так, В. М. Фокин считает эти понятия частично совпадающими. Более того, определяя содержание этой группы органов, он выделяет правоохранительные органы и органы с правоохранительной функцией, понимая под ними «наделенные властными полномочиями органы государства, общественные объединения, хозяйствующие субъекты (предприятия, организации независимо от формы собственности, предприниматели без.

5 См.: Давыдов В. А. и др. Судоустройство и правоохранительные органы Российской Федерации. М., 1996. С. 6.

6 Необходимо оговориться, что термин «правоприменительный» используется в данном случае как синонимическое допущение равнозначности понятий «право» и «закон». Хотя большая часть специалистов в области теории права эту равнозначность отрицает. Подробнее см.: Общая теория государства и права. Академический курс/Под ред. М. Н. Марченко. Т. 2. М&bdquo- 1998. С. 27−32. образования юридического лица), которые во исполнение конституционных, законодательных и иных правовых норм в пределах своей компетенции, в присущих им правовых формах и методах работы осуществляют специфичную правоохранительную деятельность" 8.

На наш взгляд, данное понятие имеет ряд недостатков. Во-первых, оно определяет понятие через него самого: «правоохранительные органы — это органы, осуществляющие правоохранительную деятельность» .

Во-вторых, о каких властных полномочиях идет в данном случае речь? Если это публичная власть, то ею не могут обладать не только предприниматели без образования юридического лица (кстати — этот термин изъят из действующего законодательства), но и большинство предприятий и общественных объединений. Если речь идет о корпоративной (частной) власти, то она не может рассматриваться как правоохранительная функция в публично-правовом смысле.

В-третьих, вызывает сомнение отнесение рассматриваемых органов к числу частично совпадающих. Если следовать логике приведенного определения, то только правоохранительные органы действуют во исполнение правовых норм, т. е. в рамках закона, но тогда непонятно место и роль правоприменительных?

В этом отношении более корректной представляется позиция К. Ф. Гуценко и М. А. Ковалева, выделяющих ряд функций правоохранительной деятельности государства, в частности:

— конституционный контроль;

— правосудие;

— организационное обеспечение деятельности судов;

— прокурорский надзор;

7 ] См.: Салищева Н. Г. Административный процесс в СССР. М., 1984. С. 12−17- Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации. М., 1997. С. 300.

8 См.: Фокин В. М. Правоохранительные органы Российской Федерации. М., 1999. С. 11.

— выявление и расследование преступлений;

— оказание юридической помощи и защита по уголовным делам9.

Но и этот перечень вызывает ряд вопросов. Во-первых, конституционный контроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ, является, согласно ст. 118 Конституции РФ, одним из видов правосудия. Конечно, конституционный контроль в нашей стране не может быть сведен только к деятельности конституционных (уставных) судов РФ и ее субъектов. Эту задачу в известной мере выполняет Президент РФ, правоприменительные и иные государственные органы. Но эти органы (за исключением Президента РФ, который вправе отменять постановления федерального правительства не обладают правом непосредственной отмены неконституционных нормативно-правовых актов. Таким образом, было бы точнее по отношению к этим органам говорить не о конституционном контроле, а о конституционном надзоре.

Во-вторых, ряд авторов относят к числу правоохранительных органов только государственные структуры. Однако коллективы под руководством В. П. Божьева, Ю. И. Скуратова, В. М. Фокин и некоторые другие ученые к правоохранительным органам относят, например, адвокатуру, под которой понимается «общественная самоуправляющаяся организация, призванная на основе закона оказывать юридическую помощь физическим и юридическим лицам» 10. Разделяя в целом позицию о негосударственном характере адвокатуры, другой автор — Г. Г. Черемных — подчеркивает ее публично-правовой характер и осуществление деятельности по поручению государства1.

Таким образом, негосударственный статус адвокатуры не лишает ее важнейшей правозащитной функции. Причем по отношению к данным.

9 См.: Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы. М., 1995. С. 5.

10 Правоохранительные органы Российской Федерации/ Под ред. Ю. И. Скуратова и В. М. Семенова. С. 253.

11 См.: Черемных Г. Г. Судебная власть в Российской Федерации. М., 1998. С. 91. органам эта функция не вызывает сомнений, как и по отношению к нотариату, который также постепенно приобретает негосударственный характер. Более того, законодательное придание нотариату фискальных функций, на наш взгляд, противоречит его правовой природе. Дело в том, что нотариус, как адвокат, священник и врач выступает, в известной мере, в качестве «душеприказчика» гражданина и не вправе, как и перечисленные выше лица, сообщать ставшие ему известными в связи с профессиональной деятельность сведения, касающиеся неприкосновенности частной жизни граждан, а также он не должен быть допрошен в качестве свидетеля о существе этих сведений. Эти предложения изложены в проекте новой редакции Основ законодательства о нотариате, но пока не получили окончательного одобрения парламента.

К числу негосударственных правоохранительных органов некоторые.

19 авторы относят частные детективные и охранные службы и др. Сам факт появления негосударственных структур, действующих в данной области, в свете изложенного выше представляется симптоматичным.

Государство, заявившее о своем статусе правового (ст. 1 Конституции РФ), не вправе передавать негосударственным структурам собственно правоприменительные функции. Нельзя же всерьез ставить вопрос об акционировании или разгосударствлении разведки, контрразведки, криминальной милиции, системы обороны страны и т. д. Правда, такая ситуация не исключает возможности создания муниципальной милиции, участия граждан в охране общественного порядка и создания муниципальных судов, равно как и формирование гражданского общества не исключает возможности передачи отдельных правоохранительных функций негосударственным структурам, таким как адвокатура, нотариат, негосударственные органы охраны общественного.

12 ] См.: Правоохранительные органы Российской Федерации. Учебник/Под ред. В. П. Божьева. С. 23. порядка и т. д. Это отвечает общемировой тенденции «минимизации» деятельности государства в области защиты прав человека и решает главную проблему: освобождения гражданина от опасности нарушения со стороны государства его законных прав, свобод и интересов, возникающей в процессе осуществления органами государства своих правоприменительных функций.

Проведенное исследование, позволяет утверждать, что государственные органы управления при осуществлении указанных функций взаимодействуют в различных формах: обмен информацией о состоянии правопорядка на соответствующей территории, распространенности и характере совершаемых административных правонарушений и преступленийсоциальной обстановке либо ее напряженностиситуации, связанной с климатическими и иными процессамисредствах предотвращения и ликвидации последствий стихийных бедствийнеобходимости введения предусмотренных законодательством ограничений либо чрезвычайного положения.

Высшими органами государственного управления в правоохранительной сфере являются Президент Российской Федерации и Правительство Российской Федерации, а непосредственное управление осуществляет Министерство внутренних дел РФ, возглавляемое Министром, который назначается Президентом РФ.

МВД является федеральным органом исполнительной власти, функционирует на принципе единоначалия. В соответствии с Положением о МВД РФ в его структуре создается и действует совещательный органколлегия, работающая под руководством Министра. Функции коллегии состоят в выработке и формировании рекомендаций, обеспечивающих совершенствование деятельности всех уровней системы МВД и повышение ее социальной эффективности.

Основными задачами МВД являются:

— Охрана государственного строя и общественного порядка, порядка управления и обеспечения общественной безопасности.

— Охрана прав и законных интересов личности.

Борьба с административными правонарушениями и преступлениями, их предупреждение, пресечение, раскрытие преступлений.

Всемерное содействие и помощь гражданам, органам государственной власти, органам местного самоуправления, общественным объединениям и хозяйствующим субъектам в реализации их прав и обязанностей.

МВД разрабатывает и внедряет предложения и практические меры по обеспечению законности и правопорядка, в творческом и деятельном взаимодействии с другими так называемыми силовыми структурами и их подразделениямиобеспечивает соблюдение паспортно-визового режима, правил въезда, выезда, транзитного проезда и пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданстваобеспечивает осуществление оперативно-розыскных мероприятийобеспечивает функционирование разрешительно-регистрационной системы, в т. ч. в части оборота оружияобеспечивает соблюдение правил дорожного движения и противопожарную безопасность.

В условиях построения правового государства и создания дееспособного гражданского общества, существенно возрастает роль и значение взаимодействия органов внутренних дел с органами юстиции, прокуратуры и судами.

В настоящее время из ведения органов внутренних дел изъято исполнение уголовных наказаний и передано в ведение Министерства юстиции Российской Федерации.

Таким образом основными организационно-правовыми формами деятельности органов внутренних дел являются:

— административная;

— оперативно-розыскная;

— уголовно-процессуальная.

Значительную долю уголовно-процессуальной деятельности ОВД составляет производство дознания и предварительного расследования. Этим заняты:

— криминальная милиция и милиция общественной безопасности;

— служба по борьбе с организованной преступностью и экономическими преступлениями;

— Государственная инспекция безопасности дорожного движения (ГАИ);

— Государственный противопожарный надзор.

Система органов управления в области внутренних дел строится по схеме: МВД РоссииМВД, УВД субъектов Российской ФедерацииГОВД, РОВД (отделы милиции) муниципальных образованийотделения милиции как структурные подразделения гор (рай)отделов милиции.

ОВД функционируют по принципу двойного подчинения: по вертикали — вышестоящему органупо горизонтали соответствующей администрации (правительству) субъекта Российской Федерации (администрации муниципального образования).

Милиция является органом, непосредственно связанным с жизнью населения соответствующей территории.

Милиция общественной безопасности (муниципальная милиция) призвана принять на себя основную работу по:

— обеспечению личной безопасности граждан;

— охране общественного порядка;

— обеспечению общественной безопасности;

— профилактике и пресечению административных правонарушений и преступлений;

— розыску правонарушителей;

— производству дознания и предварительному расследованию уголовных дел;

— оказанию помощи гражданам, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, иным хозяйствующим субъектам, общественным объединениям, трудовым коллективам.

Аппарат муниципальной милиции составляют:

— дежурная часть;

— патрульно-постовая служба (в т.ч. ОМОН);

— ГИБДД (ГАИ);

— служба участковых инспекторов;

— изоляторы для временного содержания задержанныхспециальные приемники (приемники-распределители) для содержания лиц, подвергнутых административному аресту за правонарушения;

— отделы вневедомственной охраныинспекции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних и др.

Таким образом, в современный период расширяются полномочия органов местного самоуправления по созданию правовых, организационных и материальных условий, определяются оптимальные модели построения муниципальных сил правопорядка, вырабатываются формы взаимодействия их с органами внутренних дел и механизм контроля за их деятельностью. Соответствующие формирования создаются территориальными органами, им подчиняются, содержатся за счет средств местного бюджета, тем самым «приближаются» к решению задач «своего» населения. За центром остается методическое обеспечение. Меняется не вывеска: милиция будет ориентирована на нужды конкретных муниципальных образований, станет подконтрольна населению.