Институт миграции в административном праве России

Актуальность темы

диссертационного исследования.

Административно-правовое регулирование миграции населения является одной из самых актуальных проблем в сфере государственного управления. Обусловлено это рядом обстоятельств: демографические проблемы, недостаточная теоретическая проработанность роли и значения миграционных процессов в демографическом развитии Российской Федерации. Эти и другие проблемы провоцируют целый ряд негативных последствий в сфере обеспечения правопорядка, а также социально-экономического развития страны. Нелегальная миграция с каждым годом все больше и больше заставляет обращать на себя внимание со стороны органов государственной власти. Правительство в различных контекстах ежегодно рассматривает проблемы миграции, определяет квоты на привлечение и использование в Российской Федерации иностранной рабочей силы, решает ряд иных вопросов в сфере реализации миграционной политики. Однако, несмотря на предпринимаемые меры, говорить о решении глобальных проблем в сфере обеспечения миграции пока не приходится.

Многие из реализуемых государственных программ, направленных на обеспечение миграции населения, не согласованы между собой, не имеют адекватного финансово-экономического обоснования, нё обеспечиваются необходимыми административно-правовыми средствами. В этой связи вполне справедливы критические замечания Президента России относительно существующей миграционной по’литики, которые прозвучали в его Послании Федеральному Собранию. В частности, Президентом было отмечено «. меры по созданию условий, благоприятных для рождения детей, снижения смертности и упорядочения миграции, должны реализовываться одновременно. Рост численности населения должен сопровождаться осмысленной стратегией иммиграционной политики"1. Несмотря на актуальность проблемы, связанной с обеспечением миграции населения, адекватных административно-правовых средств в данной сфере пока не сформировано. По неофициальным данным, в России сейчас насчитывается до 7 млн. гастарбайтеров (хотя по официальной статистике их всего полмиллиона). При этом каждый третий незаконный мигрант ежемесячно отправляет на родину в среднем 80 долл., заработанных на территории нашей страны. Таким образом, Россия ежегодно теряет около 12 млрд долл. 5 млн мигрантов, живущих в России, не имеют сегодня никакого правового статуса3.

Сложившаяся ситуация создает ряд проблем, связанных с обеспечением правопорядка, реализацией административно-правового механизма исполнением приятых решений в сфере контроля за миграционными процессами, исполнения решений о депортации и административном выдворении иностранных граждан и лиц без гражданства и др. Неконтролируемая государством миграция населения актуализирует проблемы, связанные с социально-экономическим развитием государства, способствует совершению административных правонарушений и преступлений. Все эти и ряд иных обстоятельств обусловливают актуальность исследования административно-правового регулирования миграции.

В ходе исследования проблемы, обозначенной в названии диссертации, автор опирался на труды С. С. Алексеева, А. В. Малько, К. С. Вельского, Д. Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, А. Г. Вишневского, Н. Н. Зинченко, А. П. Коренева, Ю. М. Козлова, И. Ш. Килясханова, А .Я. Кваши, Ю. Н. Старилова, Н. Ю. Хаманевой, Ю. В. Герасименко, А. У. Хомры, С. А. Прудниковой, А. В. Куракина, M.JI. Тюркина, JI.JI. Рыбаковского, Н. Н. Тоцкого, В. А. Тюрина, А. П. Шергина, И. Ю. Сизова, Т. Я. Хабриевой, С. О. Харламова,.

1 Российская газета. 2005.25 апр.

Российская газета. 2005. — 24 авг.

3 Российская газета. 2005. — 3 авг.

И.В. Плаксиной, В. В. Собольникова, Е. А. Никифоровой и др. Несмотря на имеющиеся работы по проблеме административно-правового обеспечения миграции населения целостной научной концепции административно-правового регулирования миграции в силу ряда объективных и субъективных обстоятельств не сформировано. Именно этим обусловливается актуальность и своевременность проведенного диссертационного исследования.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются урегулированные нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации миграции населения.

Предметом диссертационного исследования является административно-правовой аспект деятельности органов исполнительной власти, а также формы и методы, реализуемые ими в механизме обеспечения миграции населения.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационного исследования является разработка концепции административно-правового регулирования миграции, а также совершенствование механизма реализации миграции населения. Кроме этого к цели диссертационного исследования можно отнести разработку научно-методических рекомендаций по оценке эффективности работы органов внутренних дел в механизме реализации миграции населения.

Цель диссертационного исследования предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:

— определить понятие и содержание таких категорий, как миграция и миграционная политика;

— рассмотреть задачи миграции и принципы реализации миграционной политики;

— исследовать демографическое развитие Российской Федерации, а также выявить диалектическую взаимосвязь демографической политики с миграционной политикой;

— изучить административно-правовые аспекты реализации миграции в ряде зарубежных государств, а также определить возможности использования этого опыта в Российской Федерации;

— определить содержание механизма административно-правового регулирования миграции и высказать предложения по его совершенствованию;

— исследовать формы и методы реализации миграции населения, а также высказать предложения по их совершенствованию;

— проанализировать сущность, принципы и формы реализации иммиграционного контроля в механизме обеспечения миграции населения.

Методология и методика диссертационного исследования. Методологическую основу диссертации составили современные достижения теории познания. В процессе исследования применялись общефилософский, теоретический, эмпирический методы (диалектика, системный метод, анализ, синтез, аналогия, дедукция, наблюдение, моделирование), традиционно правовые методы (формально-логический, сравнительного правоведения), методы, применяемые в конкретно-социологических исследованиях (статистические, экспертные оценки). Информационной базой исследования явились имеющие отношение к теме исследования положения Конституции Российской Федерации и иные нормативные правовые акты, регламентирующие общественные отношения, связанные с миграцией населения. Эмпирическую базу исследования составили материалы информационных центров МВД России, материалы переписи населения (1989 г., 2002 г.), а также материалы административной деятельности Федеральной миграционной службы МВД России. В ходе исследования использовались материалы аналитических обзоров о состоянии миграционной обстановки на территории Московской области и деятельности Управления по делам миграции и реализации миграционной политики ГУВД Московской области. Московская область как регион, в котором исследовалось миграционная обстановка, выбран не случайно. Моековская область является одним из крупнейших и динамично развивающихся субъектов Российской Федерации. Московская область с экономической точки зрения достаточно привлекательна для трудовой миграции граждан из государств Содружества Независимых Государств. В этой связи Правительство Московской области, ГУВД Московской области принимает целый ряд административно-правовых и организационных мер, направленных на предупреждение и пресечение нелегальной трудовой миграции населения. Исследование реализуемых в Московской области мер, осуществляемых в сфере предупреждения и пресечения нелегальной миграции населения, имеет первостепенное значение как для теории, так и для практики административно-правового регулирования миграции, применяемых в целом в Российской Федерации. Использование эмпирического материала Управления по делам миграции и реализации миграционной политики ГУВД Московской области обусловлено тем, что в данном регионе Федеральная миграционная служба проводит эксперимент по борьбе с нелегальной миграцией.

Научная новизна диссертационной работы. В диссертации разработаны основные положения института миграции в административном праве России. Сформулированы административно-правовые средства, направленные на рациональное размещение населения по территории страныраскрыт механизм административно-правового регулирования миграции населения. Кроме того, определены наиболее приемлемые концепции административно-правового регулирования миграции, имеющие место в зарубежных государствах, и высказаны предложения о целесообразности использования зарубежного опыта в Российской Федерации. Выявлены формы и методы реализации института миграции, определены направления совершенствования иммиграционного контроля в механизме реализации института миграции.

Проведенное исследование позволило автору сформулировать и вынести на защиту следующие положения:

I. Правовой институт — это основанная на законе совокупность норм, призванных регулировать обладающее относительной самостоятельностью общественное отношение, а также связанные с ним производные отношения. Правовые нормы, регулирующие общественные отношения, связанные с регулированием миграции, являются нормами различной отраслевой принадлежности. Нормы административного права регламентируют наиболее важные отношения, связанные с миграцией населения. Для систематизации норм права, регламентирующих отношения, связанные с миграцией, в ходе исследования отстаивается точка зрения о необходимости принятия Миграционного кодекса России. В Миграционном кодексе будет вполне целесообразно сосредоточить основные нормы, регламентирующие отношения, связанные с миграцией населения, определить цели, задачи, принципы миграционной политики, а также определить основные категории, применимые в исследуемой сфере публичного управления: «мигрант», «миграция» и «миграционная политика».

2. Изучение различных точек зрения, касающихся феномена миграционной политики, позволило автору определить ее как совокупность административно-правовых и организационных средств, направленных на регулирование перемещения населения по территории страны, контроль за въездом и выездом населения за пределы государства, стабилизацию демографической ситуации в Российской Федерации, а также средств, пресекающих нелегальную миграцию.

3. Согласно переписи населения в Российской Федерации имеет место сложная демографическая ситуация. В этой связи возрастает роль и значение международной миграции населения. Для упорядочения международной миграции населения, а также повышения качества мигрантов необходимо ввести образовательный и социальный ценз на въезд мигрантов на территорию Российской Федерации с целью осуществления трудовой деятельности. Целесообразно запретить на 3-летний срок въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан, совершивших административные правонарушения, посягающие на общественный порядок, общественную безопасность, а также лиц, совершивших административные правонарушения, посягающие на установленный порядок управления.

4. Для рационального расселения населения по территории страны, а также привлечения в отдельные регионы Российской Федерации иностранной рабочей силы необходимо сформировать систему административно-правовых и финансово-правовых стимулов, а также социальных льгот для лиц, переселяющихся на малозаселенные территории страны. Стимулирующие меры миграции должны иметь своей целью смягчение демографического кризиса, компенсирование естественной убыли населения, а также обеспечение перераспределения населения и трудовых ресурсов.

5. Своевременное административно-правовое регулирование миграционных процессов позволит создать условия для разработки и реализации мер миграционной политики для разрешения насущных проблем современной демографической ситуации. К первоочередным мерам, обеспечивающим структурированное развитие механизма реализации института миграции, автор относит: разработку социально-экономических мер, направленных на регулирование миграционных процессов с учетом геополитических интересов странысовершенствование взаимодействия между органами исполнительной власти различных уровней в области миграциисоздание сети информационных центров по делам миграцииформирование системы информационного обеспечения и профессиональной подготовки кадров по вопросам миграциивзаимодействие с иностранными государствами, а также международными и неправительственными организациями в целях регулирования миграционных процессов.

6. Для противодействия незаконной миграции представляется перспективной административно-правовой мерой создание эффективно функционирующей, отвечающей международным стандартам и учитывающей российские условия единой системы иммиграционного контроля.

7. В рамках совершенствования иммиграционного контроля в механизме реализации миграционной политики должны быть обозначены и законодательно определены следующие основные направления: совершенствование деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих иммиграционной контролькоординация и взаимодействие пограничных и таможенных органовупорядочивание визовой политики в пределах Содружества Независимых Государствужесточение административной ответственности должностных лиц (работодателей) за нарушение законодательства, регламентирующего отношения, связанные с трудовой миграциейупорядочивание финансирования мероприятий по выдворению (депортации) незаконных мигрантов из России.

Теоретическая и практическая значимость работы. Теоретическая значимость результатов исследования предопределяется их общей направленностью на совершенствование административно-правового регулирования миграции. В диссертации раскрывается механизм административно-правового регулирования миграции населения. Исследуются формы и методы реализации миграционной политики.

Практическая значимость работы определяется тем, что сформулированные в ходе исследования положения могут быть использованы для разработки нормативных правовых актов, регламентирующих административно-правовую деятельность Федеральной миграционной службы МВД России. Материалы диссертации могут быть использованы для подготовки учебно-методических материалов по курсам: «Административная деятельность органов внутренних дел», «Правовые и организационные основы деятельности участкового уполномоченного милиции», «Правовые и организационные основы Федеральной миграционной службы МВД России» и ряда иных специальных учебных курсов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Отдельные положения диссертационного исследования были изложены в форме докладов на научно-практических конференциях: «Вопросы совершенствования правоохранительной деятельности органов внутренних дел», «Актуальные проблемы административного права и административной деятельности органов внутренних дел» (2004;2005 гг.) в МосУ МВД России. Некоторые положения диссертации были внедрены в учебный процесс кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Московского университета МВД России. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в диссертационном исследовании, используются в практической деятельности территориальных органов внутренних дел, а также в подразделениях Федеральной миграционной службы МВД России. Результаты проведенного диссертационного исследования отражены в четырех научных публикациях.

Объем и структура работы. Объем и структура работы соответствуют целям и задачам исследования. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии.

Таковы основные выводы и предложения, которые представилось возможным сформулировать по окончанию исследования административно-правового регулирования миграции населения в Российской Федерации. Следует отметить, что рассмотренные нами положения, касающиеся административно-правового регулирования миграционной политики, равно как и предлагаемые пути совершенствования административно-правовых средств реализации миграционной политики, не исчерпывают комплекса всех проблем в исследуемой сфере. Кроме того, новые проблемы, которые появятся в процессе совершенствования миграционного законодательства, потребуют своего адекватного разрешения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Исследование административно-правового регулирования миграции населения в Российской Федерации позволяет сделать определенные выводы и на этой основе сформулировать предложения, направленные на совершенствование административно-правового механизма реализации миграционной политики.

1. Проблема становления и развития современной концепции миграции является относительно новой. Тем не менее, к настоящему времени уже накоплен значительный объем эмпирического и теоретического материала по данному вопросу, обобщение которого позволяет констатировать о применении комплексного подхода в изучении и анализе миграционной ситуации в Российской Федерации и определении перспективных направлений в ее регулировании. Миграционные процессы изучаются специалистами различных областей: экономики, демографии, социологии и юриспруденции, что обусловлено постоянно возрастающей актуальностью необходимости создания и эффективного развития механизма реализации миграционной политики, особенно в административно-правовой сфере.

2. Проведенная работа, в рамках диссертационного исследования, позволила аргументировать тот факт, что на современном этапе нормами международного и европейского права определены правовые стандарты регулирования миграции населения, однако динамика миграционных процессов, а также социально-экономические и политические изменения, произошедшие как в Российской Федерации, так и в ряде европейских государств, выявили ряд проблем в нормативной правовой базе и механизме административно-правового регулирования миграционной политики. Данные обстоятельства самым негативным образом отразились на состоянии законности, системе экономической безопасности, поддержании общественного порядка, демографической ситуации, межрассовых конфликтах, трудовой и социальной необеспеченности населения и иных обстоятельствах, вызывающих серьезную тревогу и угрозу национальным интересам страны в рамках проведения общегосударственной миграционной политики Российской Федерации.

3. Необходимы новые решения, позволяющие найти действенные направления по совершенствованию системы государственного контроля за миграцией населения и его рационального размещения по территории всей страны. Государству нужен комплекс административно-правовых средств стимулирующего характера в области миграции населения, использование которого обусловлено сложившейся неблагоприятной демографической ситуацией в России. Для отдельных регионов нашей страны миграция населения из государств Содружества Независимых Государств стала, по сути, единственным источником компенсации убыли населения и оздоровления демократической ситуации. Однако, только посредством миграции исправить демографическую ситуацию достаточно сложно. Государству необходим комплекс экономических, административно-правовых и профилактических средств, которые стимулировали бы рост населения нашей страны. Диссертационное исследование показывает, что именно стимулирующие меры в значительной степени могут способствовать перераспределению населения в пользу недостаточно заселенных и экономически развитых районов.

4. Изучение зарубежного опыта административно-правового регулирования миграции позволят сделать вывод о том, что в настоящее время существуют государства (Австрия, Германия, Канада, США и ряд других), которые с помощью миграции населения решают свои социально-экономические и демографические проблемы, тем самым регулируют некоторые аспекты выстраиваемой миграционной политики на основании избирательного подхода к привлечению в свою страну новых трудовых ресурсов, в том числе специалистов широко и узкого профиля по различным отраслям и сферам жизнедеятельности (ученых, программистов, специалистов в области высоких технологий, спортсменов и др.). Данная практика позволяет компенсировать нехватку трудовых ресурсов, восполнить интеллектуальный потенциал общества, а также решить ряд иных проблем в области демографической политики. В этой связи Российской Федерации необходимо избирательно подойти к вопросам привлечения, целевого размещения на своей территории, особенно в нуждающиеся регионы, и социального обеспечения прибывающих трудовых ресурсов, осуществляющих миграцию из стран Юго-Восточной Азии, Ближнего Востока, некоторых зарубежных государства и, особенно, СНГ. Реализация принципа избирательности в рамках исследуемой темы позволит более эффективно поддерживать правопорядок в местах компактного проживания мигрантов, пресекать незаконный вывоз капитала за пределы Российской Федерации, повысить эффективность системы иммиграционного контроля, пресечь попаданию на территорию Российской Федерации различных экстремистки настроенных граждан, предупредить разрабатываемые и готовящиеся террористические акции и разрешить ряд других проблем.

5. На современном этапе развития российской государственности принят целый комплекс законодательных актов, прямо или косвенно регламентирующих общественные отношения, связанные с миграцией населенияутвержден ряд федеральных программ, в которых содержится комплекс правовых и организационных мер, необходимых для реализации в исследуемой сфере. Однако необходимо отметить, что имеющиеся правовые нормы, призванные упорядочить общественные отношения в области миграционной политики, содержатся в актах различной юридической силы и нередко противоречат друг другу. В целях избежания дублирования и конкуренции правовых норм, призванных регламентировать общественные отношения в области миграции, было бы целесообразно разработать и принять Миграционный кодекс Российской Федерации. Данный законодательный акт касался бы не только регулирования административно-правовых отношений между гражданами России, иностранными гражданами и лицами без гражданства с уполуполномоченными субъектами по реализации миграционной политики, но и других категорий мигрантов. В Миграционном кодексе Российской Федерации было бы вполне целесообразно нормативно определить терминологию, которую используют в миграционном процессе, задачи, принципы и функции миграционной политики, меры предупреждения и пресечения нелегальной миграции, а также формы и методы взаимодействия органов исполнительной власти и органов местного самоуправления в механизме реализации миграционной политики и др.

6. Совершенствование административно-правового регулирования механизма реализации миграционной политики должно основываться на усилении управляющего воздействия высших органов государственной власти, обеспечивающего удовлетворение потребностей реально складывающейся миграционной ситуации в странеправоприменительном, контрольном, надзорном, а также специальном воздействии ФМС России и МВД России на миграционные процессы и эффективном разрешении существующих проблем в этой сферезаконотворческой деятельности в миграционной системе путем разработки проектов федеральных законов, других нормативно-правовых актов, проведения правовых экспертиз, представления ФМС России в судах по вопросам миграционной деятельностисборе, обработке и преобразовании миграционных сведенийвсестороннем обеспечении миграционной системы и проведении соответствующей государственной политики по данному направлениюопределению дополнительных элементов, обеспечивающих стабильность и комплексность разрешения миграционных противоречий.

В связи с этим, представляется обоснованным генеральной целью механизма реализации миграционной политики определить обеспечение устойчивого социально-экономического и демографического развития, принципов национальной безопасности России, удовлетворение потребностей растущей экономики трудовыми ресурсами, рациональное размещение населения на территории страны, реализации интеллектуального и трудового потенциала мигрантов, построения демократического общества.

7. Требуется в рамках окончания в 2005 г. периода действия в Российской Федерации очередного программного политического документа, закрепляющего основы проведения миграционной политики в стране, создание упреждающей, превентивно обосновывающей новую преемственность Федеральной программы, ориентированной, прежде всего, на реальные бюджетные финансовые средства.

Для этого необходимо определить стратегию государственной миграционной политики Российской Федерации на ближайшую (3−5 лет), долгосрочную (10−15 лет) и более отдаленную перспективу с учетом имеющейся информации по правотворческой, правореализационной и контрольной деятельности в сфере регулирования миграционных процессов, четко сформулировать основные задачи, принципы и механизм ее реализации. Что касается последнего, то механизм реализации миграционной политики должен включать в себя не только выработку и целенаправленное использование основных форм и методов миграционной политики, но и действенный иммиграционный контроль соответствующих подразделений и ведомств государства.

8. В рамках осуществления иммиграционного контроля в механизме реализации миграционной политики должны быть обозначены и законодательно определены следующие основные направления: совершенствование деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих иммиграционной контроль на территории нашей страныкоординация и взаимодействие с пограничными и таможенными органамиповышение реализуемости договорного процесса с государствами — участниками СНГ с определением ответственности сторон за непротиводействие незаконной миграции, нарушении границ и упорядочивание визовой политики в пределах СНГусиление ответственности органов исполнительной власти субъектов.

Федерации за нарушение миграционного законодательства Российской Федерациипринятие эффективных мер к ответственности работодателей за незаконное использование иностранных работниковсодействие информационно-правовому регулированию положения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России и приобретению ими гражданства Российской Федерациирасширение международной договорной базы и сотрудничества с иностранными иммиграционными органами по актуальным проблемам незаконной миграциисодействие интересам иммигрантов и контроль за соблюдением ими норм российского миграционного законодательства, содействие добровольному возращению беженцев в места их прежнего проживания в Россииупорядочивание мероприятий по выдворению незаконных мигрантов из России.

9. Для противодействия незаконной миграции представляется перспективной административно-правовой мерой создание эффективно функционирующей, отвечающей международным стандартам и учитывающей российские условия, единой системы иммиграционного контроля. Данное предложение не ново, оно часто предлагается большим кругом исследователей и практиков в сфере изучения миграционных процессов и выработки наиболее оптимальных путей их разрешения, однако, законодательное закрепление единой системы иммиграционного контроля явно запаздывает, что не может не сказаться на увеличении численности сопровождающих этот факт проблем.

10. Существующая модель депортации (выдворения) иностранных граждан и лиц без гражданства с территории Российской Федберации не содержит правовые нормы реализации депортации по срокам ее проведения, принятия решения о депортации, содержания иностранного гражданина в центре депортации, а также фактического задержания иностранного гражданина с момента обнаружения правонарушения до принятия решения о депортации. Тем самым необходимо разработать структурные элементы, составляющие модель депортации. К ним предлагается отнести: подразделение ОВД, обладающее силовыми полномочиями, необходимыми для задержания правонарушителясредства его доставки в ОВД для выяснения обстоятельств дела, конвоирование в центр депортацииадминистрацию центра депортации для содержания депортируемых граждан, включая членов их семьиисточник финансирования центра и др.