Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел: Системно-правовой анализ

Актуальность темы

исследования. Охрана правопорядка и обеспечение законности, защита прав и свобод человека и гражданина должны стать предметом первоочередной заботы Российского государства, провозгласившего себя в Конституции Российской Федерации демократическим и правовым. Для эффективного решения данных задач в структуре исполнительной власти созданы специализированные органы, для которых эта деятельность является основной. Таким специализированным органом в структуре исполнительной власти является МВД России, которому отводится особая роль. Оно является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в пределах своих полномочий государственное управление в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности. Для органов внутренних дел личность выступает и как объект защиты, и как объект правомерного принудительного воздействия.

Глубокий социально-экономический, идейно-нравственный и духовный кризис, который переживает российское общество, самым неблагоприятным образом влияет на состояние правопорядка и общественной безопасности. Речь идет прежде всего о захватах заложников и террористических актах (в том числе по политическим мотивам). В настоящее время очевидна тенденция к расширению действия механизма применения государственного принуждения, и в первую очередь административного.

Для выполнения возложенных на МВД России задач его сотрудники наделены различными по характеру властными полномочиями на применение административного принуждения. Эти полномочия органов внутренних дел (милиции), с одной стороны, глубоко вторгаются в сферу основных, закрепленных Конституцией Российской Федерации, прав граждан и сопряжены с высоким риском наступления тяжких и необратимых последствий, вплоть до лишения человека жизни. С другойэто действенные средства защиты законных интересов правопослушных граждан и сотрудников органов внутренних дел от общественно опасных посягательств со стороны лиц, сознательно и грубо нарушающих закон. Поэтому применение мер административного принуждения должно осуществляться на основе четкой правовой регламентации и в строгом соответствии с законом.

Обновление российского законодательства, регулирующего общественные отношения в сфере обеспечения правопорядка и общественной безопасности, а также устанавливающего меры административного принуждения, в том числе меры административной ответственности, происходит сегодня стремительно. Однако этот процесс сопровождают многочисленные противоречия: нормы одного закона противоречат предписаниям другого, законодательные положения часто неясны и неконкретны, разрабатываются и принимаются многочисленные подзаконные ведомственные акты (инструкции, положения и т. д.). Все это затрудняет процесс правоприменения и правоохраны.

В подобных условиях необходима разработка нового концептуального подхода к решению проблем правового регулирования деятельности органов внутренних дел по применению административного принуждения, и прежде всего мер административного пресечения. Основу такого подхода должны составлять, с одной стороны, реальное ограничение милицейского присутствия в обществе сферой обеспечения правопорядка и общественной безопасности, использование административного принуждения лишь как средства эффективного обслуживания социума и, с другой стороны, обеспечение надежной защиты прав и интересов законопослушных граждан и должностных лиц органов внутренних дел, применивших в установленных законом случаях меры административного принуждения.

Степень разработанности темы. Административное принуждение как научная проблема постоянно находится в поле зрения отечественных ученых и достаточно глубоко изучено. Данной проблеме были посвящены исследования.

Д.Н. Бахраха, И. И. Веремеенко, И. А. Галагана, М. И. Еропкина, А. П. Коренева,.

A.П. Клюшниченко, JI.JI. Попова, A.B. Серегина, Ю. П. Соловья, А. П. Шергина и др.

Объектом диссертационного исследования становились как весь комплекс мер административного принуждения в целом (Д.Н. Бахрах) либо административное принуждение в отдельных сферах государственного управления, к примеру, применяемого в сфере налоговых отношений (К.В. Хомич), в деятельности милиции (J1.J1. Попов, А.Н. Коркин), в деятельности ГИБДД (М.И. Жумагулов, Ф. З. Эльбердова, A.A. Белов), применяемого органами внутренних дел на транспорте (В.К. Гижевский), так и отдельные виды и группы мер административного принуждения, а именномеры административного предупреждения (Ю.С. Рябов, И. Е. Бочкарев, О.В. Виноградов), меры административного пресечения (Г.Т. Агеенкова,.

B.Д. Ардашкин, B. J1. Зеленько, A.B. Мингес, В. Н. Опарин, Г. В. Елянюшкин), меры административно-процессуального обеспечения (В.Р. Кисин, Ю. А. Попугаев, А.И. Дворяк) и даже конкретные меры административного принуждения, например, административное задержание (М.И. Рябов, В.П. Кудрявцев), применение огнестрельного оружия (А.И. Каплунов, B.C. Новиков, A.C. Князьков, Г. И. Калмыков). Однако ученым-административистам так и не удалось прийти к единому мнению по ряду ключевых проблем теории административного принуждения.

Весьма существенным является и то, что значительное количество диссертационных исследований по вопросам административного принуждения проведено до 1991 г., т. е. на основе законодательства, которое к настоящему времени в значительной степени утратило свою силу. Осмысление пришедшего ему на смену нормативного материала и правоприменительной практики еще только начинается.

Вместе с тем в общей теории права и науке административного права уже наработан достаточный материал, который позволяет сформулировать отправные позиции и представления по вопросам сущности, специфических черт и особенностей, основных форм, целей и структуры административного принуждения, применяемого органами внутренних дел. По сути, речь идет о необходимости разработки теории административного принуждения с учетом специфики полномочий органов внутренних дел и их деятельности, связанной с применением административного принуждения.

Достигнутые успехи в исследовании проблем применения административного принуждения не снижают актуальности и не исключают последующих более глубоких научных исследований в этой важной сфере общественных отношений на основе новых экономических, социальных, политических и правовых реалий жизни российского общества, обобщения существующих точек зрения, действующих правовых норм и практики их применения.

Указанные обстоятельства дают основание рассматривать административное принуждение, применяемое органами внутренних дел, как научную проблему, имеющую с точки зрения юридической теории и практики важное значение, и предопределяют ее выбор в качестве темы диссертационного исследования.

Объектом исследования являются урегулированные правом и требующие правового опосредования общественные отношения, складывающиеся в процессе применения должностными лицами органов внутренних дел мер административного принуждения.

Предметом исследования служат нормативные правовые акты, закрепляющие полномочия органов внутренних дел по применению мер административного принуждения, и практика их применения уполномоченными должностными лицами.

Цель и задачи исследования

Основная цель исследования — разработка теории административного принуждения как отраслевого вида государственного принуждения с учетом специфики деятельности органов внутренних дел, связанной с применением мер административного принуждения, в том числе обоснование концепции правового регулирования полномочий органов внутренних дел по применению специальных мер административного пресечения, и формулирование на этой основе системы предложений, направленных на совершенствование законодательства и практики его применения.

Для достижения названной цели предполагаются постановка и решение диссертантом следующих основных задач:

— уточнение понятия и классификации государственного принуждения, раскрытие принципов его применения в условиях построения демократического правового государства;

— определение особенностей, места и роли административного принуждения в системе мер государственного принуждения;

— научная систематизация большого по объему и разнообразного по характеру перечня мер административного принуждения;

— разработка теоретических положений, позволяющих раскрыть сущность, основные признаки, особенности и структуру административного принуждения, применяемого органами внутренних дел;

— уяснения сущности и содержания форм административного принуждения, применяемых органами внутренних дел;

— системно-правовой анализ законодательства, устанавливающего правила применения сотрудниками органов внутренних дел мер административного принуждения;

— разработка оптимальной модели правового регулирования полномочий органов внутренних дел по применению специальных мер административного пресечения;

— выработка научных рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства об административном принуждении и практики его применения органами внутренних дел.

Методологической основой исследования является диалектический метод научного познания социальных и правовых явлений в их взаимосвязи и взаимообусловленности. Обоснованность выводов, содержащихся в диссертации, достигается за счет комплексного применения системного, сравнительно-правового, логико-теоретического, формально-юридического, социологического и статистического методов исследования, а также таких методов исследования, как анализ, индукция, дедукция, обобщение, толкование, классификация.

В процессе исследования использовались современные достижения науки теории права и государства, административного права, разработки ученых в области уголовного, уголовно-процессуального и иных отраслей права.

Теоретическая основа исследования представлена как трудами ученых-административистов, перечисленных выше, так и трудами ученых по общей теории права и государства, и прежде всего специалистов, исследовавших проблемы государственного и правового принуждения, таких, как С. С. Алексеев, Б. Т. Базылев, С. Н. Кожевников, В. Н. Кудрявцев, А. И. Козулин, Н. В. Макарейко, A.C. Пучнин, В. П. Сальников, В. В. Серегина, В. П. Федоров и др., а также специалистов, исследовавших проблемы правового государства,.

B.C. Нерсесянца, А. Н. Соколова, А. Р. Михайленко, A.B. Малько, Е. Г. Антоновой.

Важное место в проведенном исследовании занимает анализ мнений специалистов по уголовному праву, исследовавших проблемы правового регулирования обстоятельств, исключающих преступность деяния, и правил применения сотрудниками милиции огнестрельного оружия, в частности, таких, как Ю. В. Баулин, В. А. Бикмашев, Д. А. Корецкий, Н. Т. Куц,.

C.Ф. Милюков, Э. Ф. Побегайло, И. С. Тишкевич, Ю. Н. Юшков, М. И. Якубович и др.

Эмпирическую базу исследования составили материалы милицейской, прокурорской и судебной практики, в частности, статистические данные формы.

Выстрел" за 1991;2003 годы, статистические данные и материалы служебных проверок по фактам применения сотрудниками ОВД физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, результаты анкетирования около 500 сотрудников различных служб и подразделений органов внутренних дел, данные административной практики и аварийности в области безопасности дорожного движения за 2000 и 2003 годы по Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в том, что впервые в юридической литературе предпринята попытка фундаментального, системного по характеру и концептуального по содержанию исследования проблем правового регулирования деятельности органов внутренних дел (милиции), связанной с применением мер административного принуждения, в контексте построения в России демократического правового государства, формирования правовых начал общественной жизни с учетом приоритетного значения прав и свобод человека и гражданина.

Автором впервые сформулирована дефиниция такого понятия, как «правовая аномалия», предложен собственный вариант понятия, классификации и принципов государственного принуждения, понятия «мера государственного принуждения». Предлагается новый подход к разграничению понятий «административное» и «административно-правовое» принуждение, обоснованию классификации мер административного принуждения, характеристике способов реализации правовых норм, закрепляющих меры административного принуждения, раскрываются особенности полномочий органов внутренних дел по применению мер административного принуждения. Сформулирован авторский вариант следующих дефиниций: принудительные меры административного предупреждения, меры административного пресечения, принудительные меры административно-процессуального обеспечения, уточняются варианты классификации перечисленных групп мер административного принуждения. Предлагается новый концептуальный подход к правовому регулированию деятельности органов внутренних дел, связанной с применением специальных мер административного пресечения, и авторский вариант корректировки правовых норм, регламентирующих условия, основания и порядок применения специальных мер административного пресечения.

Положения, выносимые на защиту:

1. Государственное принуждение представляет собой метод воздействия, состоящий в применении государственными органами и их должностными лицами установленных законом мер принуждения для преодоления правовой аномалии и позволяющий посредством правовых ограничений, лишений, обременений или ответных действий заставить обязанных лиц исполнять возложенные на них юридические обязанности и соблюдать установленные законом запреты, а также обеспечить правопорядок, безопасность личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз.

2. Государственное принуждение наряду с такими правовыми формами, как пресечение, правовосстановление и юридическая ответственность, включает в свой состав предупреждение и процессуальное обеспечение. Причем две из перечисленных правовых форм государственного принуждения — предупреждение и пресечение — наибольшее распространение получили в сфере административно-правового регулирования.

3. Административное принуждение как отраслевой вид государственного принуждения — это метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в связи с совершением ими противоправных действий, или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности.

4. В зависимости от способа охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности целесообразно выделение в составе административного принуждения четырех групп мер административного принуждения: 1) принудительных мер административного предупреждения- 2) мер административного пресечения- 3) принудительных мер административно-процессуального обеспечения- 4) мер административной ответственности. Такая правовая форма государственного принуждения, как правовосстановление для административного принуждения как отраслевого вида правового принуждения, по нашему мнению, не характерна.

5. Реализация правовых норм, закрепляющих меры административного принуждения, применяемые уполномоченными должностными лицами ОВД, осуществляется в двух формах: а) в форме применения и б) в форме использования предоставленных полномочий.

Под применением меры административного принуждения понимается реализация санкции или диспозиции правовой нормы, закрепляющей ту или иную принудительную меру. Принудительные меры, закрепленные в санкции правовой нормы, реализуются в форме применения нормы права (посредством правоприменительныхюрисдикционных — актов) как формы реализации предписывающих норм в поведении обязанных субъектов. Принудительные меры, закрепленные в диспозиции правовой нормы, регламентирующей поведение властного субъекта, осуществляются посредством использования права (правоохранительных актов управления — путем физического совершения юридически значимых действий фактического характера), как формы реализации управомочивающих норм.

6. Под принудительными мерами административного предупреждения, применяемыми сотрудниками ОВД (милиции), следует понимать установленные законом способы, приемы и действия, направленные на выявление и устранение правонарушений, недопущение их отрицательных, вредных последствий либо позволяющие исключить возможность совершения отдельных правонарушений в дальнейшем, предотвратить наступление обстоятельств, угрожающих безопасности личности и общественной безопасности.

7. Специальные меры административного пресечения — это установленные нормами административного права способы и средства прямого физического воздействия на лицо, физические предметы или животных, направленные на физическое воспрепятствование совершению лицом противоправного деяния на месте и во время его совершения, преодоление противодействия, понуждение к исполнению юридической обязанности либо устранение угрозы безопасности личности или общественной безопасности.

8. Чтобы придать нормам административного права, устанавливающим основания, условия и порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, самостоятельное юридическое значение, целесообразно рассматривать их в качестве отдельного обстоятельства, исключающего преступность деяния, и дополнить УК РФ статьей, закрепляющей еще одно обстоятельство, исключающее преступность деяния, -«Правомерное применение уполномоченными лицами физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия».

В рамках данного обстоятельства, исключающего преступность деяния, следует закрепить положение о том, что «Сотрудники милиции не несут ответственности за любой моральный, материальный и физический вред, причиненный ими правонарушителю в связи с применением физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия в предусмотренных федеральным законом случаях для применения огнестрельного оружия, если они действовали в соответствии с положениями данного закона, устанавливающими порядок их применения». При этом основания (случаи) применения огнестрельного оружия должны быть скорректированы на основе принципа соразмерности с учетом допустимости причинения посягающему любого вреда при их возникновении (другими словами производства «смертельного» выстрела).

9. Под принудительными мерами административно-процессуального обеспечения следует понимать установленные административно-процессуальными нормами способы, приемы и действия, состоящие во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица, подозреваемого в совершении правонарушения, в рамках производства по делу об этом правонарушении и направленные на обнаружение орудий и предметов правонарушений, установление личности нарушителей, обнаружение, закрепление и приобщение к делу доказательств и создание иных условий для объективного, всестороннего и полного рассмотрения дела, в целях реализации норм материального права, устанавливающих ответственность главным образом за административные правонарушения, а также для реализации некоторых иных административно-правовых санкций.

Они включают в свой состав: 1) меры, обеспечивающие участие обязанных лиц в производстве по делу об административном правонарушении- 2) меры, направленные на получение доказательств- 3) меры, обеспечивающие исполнение вынесенного по делу решения.

10. Статус органов внутренних дел как субъекта административной юрисдикции органично сочетается со статусом органа, осуществляющего контрольно-надзорные функции. Дальнейшее совершенствование юрисдикционных полномочий органов внутренних дел должно осуществляться путем оптимальной переструктуризации предметной компетенции между должностными лицами органов внутренних дел, наделенными правом рассмотрения дел об административных правонарушениях, а не путем изъятия у органов внутренних дел права на назначение отдельных видов административных наказаний (а именно, лишения права на управление транспортным средством).

Теоретическое значение диссертационного исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют положения общей теории права о сущности, понятии, формах и принципах государственного принуждения, а также взгляды ученых-административистов о понятии, классификации и особенностях административного принуждения как отраслевого вида государственного принуждения с учетом специфики полномочий органов внутренних дел и их деятельности, связанной с применением административного принуждения. Предлагаемый диссертантом вариант правового регулирования полномочий органов внутренних дел по применению специальных мер административного пресечения основан на новом концептуальном подходе к проблеме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в целом.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в выработке предложений по приведению закрепленной действующим законодательством системы мер административного принуждения в соответствие с характером возложенных на органы внутренних дел (милицию) задач, а также особенностями существующих угроз.

Результаты исследования могут быть использованы: а) при преподавании курсов общей теории государства и права, административного, административно-процессуального и уголовного права, дисциплин специализации «Административная деятельность органов внутренних дел», «Правовые основы применения милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия" — б) в нормотворческой деятельности.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения, выводы и практические рекомендации, сформулированные в результате проведенного исследования:

— обсуждены на заседании кафедры административной деятельности органов внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России и заседании кафедры административного права Московского университета МВД России;

— получили отражение в подготовленных и изданных трудах автора, имеющих как научную, так и учебную направленность;

— докладывались на международных, всероссийских и региональных конференциях и семинарах: всероссийской научно-практической конференции «Проведение органами внутренних дел и внутренними войсками МВД России специальных операций в условиях Северо-Кавказского региона» (Краснодар, 28−29 мая 1996 г.) — международной научно-практической конференции «Всеобщая декларация прав человека и правозащитная функция прокуратуры» (Санкт-Петербург, 15−16 декабря 1998 г.) — всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного права Российской Федерации и административной деятельности органов внутренних дел» (Волгоград, 27−28 мая 1999 г.) — четвертой межрегиональной научно-практической конференции «Разработка и применение огнестрельного оружия и специальных средств» (Санкт-Петербург, 15 сентября 2001 г.) — международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с преступностью» (Санкт-Петербург, 3−4 октября 2001 г.) — региональном семинаре «Милиция общественной безопасности: состояние и актуальные проблемы деятельности» (Санкт-Петербург, 29 марта 2002 г.) — юбилейной научно-практической конференции «МВД России — 200 лет: история и перспективы развития» (Санкт-Петербург, 20−21 сентября 2002 г.) — международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Москва, 4 апреля 2003 г.) — международной научно-практической конференции «Совершенствование правовой базы и взаимодействия правоохранительных органов различных государств в борьбе с терроризмом и экстремизмом» (Санкт-Петербург, 13 мая 2003 г.) — всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы применения Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» (Омск, 1 июня 2004 г.) — международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права» (Москва, 24 июня 2004 г.).

Результаты диссертационного исследования внедрены:

— в управленческую и нормотворческую деятельность органов внутренних дел Российской Федерации, в частности, связанную со сбором информации о фактах применения и использования сотрудниками милиции огнестрельного оружия и проведением проверок по фактам применения и использования сотрудниками милиции оружия и специальных средств. Автор является одним из разработчиков формы статистической отчетности «Выстрел», а также инструкции по ее заполнению, которые утверждены приказом МВД России от 5 мая 1993 г. № 209, а также проекта Инструкции о порядке проведения проверок в органах внутренних дел Российской Федерации, в которой предусмотрен самостоятельный раздел о порядке проведения проверок по фактам применения и использования боевого ручного стрелкового оружия и применения специальных средств сотрудниками органов внутренних дел;

— в научно-исследовательскую работу Санкт-Петербургского университета МВД России при подготовке плановых НИР, а также предложений для МВД России и ВНИИ МВД России в различного рода законодательные и ведомственные нормативные акты по вопросам применения органами внутренних дел административного принуждения;

— в учебный процесс высших и средних образовательных учреждений системы МВД России при преподавании дисциплин специализации «Административная деятельность органов внутренних дел», «Правовые основы применения милицией физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия», а также в проведение учебных занятий в практических органах внутренних дел в системе служебной подготовки.

Структура диссертации. Работа состоит из шести глав, включающих пятнадцать параграфов, заключения и списка литературы. Объем диссертации -464 страницы (без учета библиографии).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование, по мнению автора, позволяет сделать следующие обобщающие выводы:

I. Государственное принуждение, являясь одним из методов государственного руководства обществом и средством обеспечения законности, характеризуется следующими основными признаками:

1. Субъектами государственного принуждения являются государственно-властные органы и их должностные лица.

2. Оно реализуется как в рамках охранительных, так и в рамках регулятивных правоотношений, направленных на обеспечение безопасности личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз.

3. Основанием для применения государственного принуждения является на наш взгляд, правовая аномалия, которая представляет собой виновное или объективно-противоправное неисполнение лицом юридической обязанности по соблюдению наказуемых запретов или по исполнению законных требований уполномоченных должностных лиц, либо неисполнение лицом конкретных обязанностей, в том числе дополнительных, в связи с совершением правонарушения или возникновением иной потенциальной или реальной угрозы, либо иную опасность, возникшую для охраняемых законом прав личности.

4. Государственное принуждение проявляется в реальном применении принудительных мер. Меры принуждения, — это закрепленные законом способы, приемы и средства воздействия личного, имущественного и организационного характера, позволяющие заставить лицо исполнять юридические обязанности и соблюдать правовые запреты, и состоящие из правовых ограничений, лишений, обременений, ответных действий, влекущих наступление правового урона, причинение морального, материального и физического вреда.

5. Меры государственного принуждения закреплены в двух видах правовых норм: а) нормах, закрепляющих полномочия властного субъекта, б) нормах, устанавливающих правила поведения принуждаемого лица. В нормах права, регламентирующих полномочия субъекта государственной власти, осуществляющего принудительное воздействие, меры принуждения закреплены в диспозициях данных правовых норм. В нормах права, устанавливающих правила поведения субъекта права, выступающего в роли объекта принудительного воздействия, они закреплены, как правило, в санкциях данных правовых норм.

6. Реализация правовых норм, закрепляющих меры принуждения, осуществляется уполномоченными на то органами государства и их должностными лицами как в форме применения санкции нормы права, так и в форме использования властного полномочия.

7. Государственное принуждение представлено системой принудительных мер воздействия, применение которых в конкретном случае может имееть комплексный характер.

Государственное принуждение — это метод воздействия, состоящий в применении государственными органами и их должностными лицами установленных законом мер принуждения для преодоления правовой аномалии и позволяющий посредством правовых ограничений, лишений, обременений или ответных действий заставить обязанных лиц исполнять возложенные на них юридические обязанности и соблюдать установленные законом запреты, а также обеспечить правопорядок, безопасность личности, общества и государства от потенциальных и реальных угроз.

II. При классификации государственного принуждения как способа руководства обществом необходимо исходить их того, что входящие в его состав меры представляют системное образование.

Базовой (т.е. первичной) классификационной единицей при группировке мер государственного принуждения, на наш взгляд, должна стать категория правовая форма". В свою очередь основным (системообразующим) критерием классификации мер государственного принуждения на правовые формы должен стать способ охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности. Данный критерий является внешним по отношению к входящим в состав той или иной правовой формы государственного принуждения мерам воздействия. Основным признаком, позволяющим включит отдельно взятую меру принуждения в состав соответствующей правовой формы государственного принуждения, является, на наш взгляд, цель ее применения (целевое предназначение). Именно этот признак, в конечном счете, определяет роль и значение конкретной принудительной меры в механизме правоохраны. В свою очередь термин «вид» государственного принуждения целесообразно использовать для характеристики отраслевого деления принудительных мер.

В соответствии с таким подходом все меры государственного принуждения, образующие единую систему, вначале объединяются в рамках «правовых форм» государственного принуждения. Затем, учитывая опосредованность государственного принуждения правом, по отраслевой принадлежности меры принуждения отдельно взятой «правовой формы» структурируются по отраслевым видам. А уже отраслевые особенности конкретной правовой формы государственного принуждения более детально изучаются в рамках соответствующей отрасли права. И на основе такого изучения возможна внутриотраслевая группировка мер принуждения, принадлежащих к конкретной правовой форме государственного принуждения, с учетом других юридических признаков (например, конкретных целей их применения, характера правоограничений, способа реализации и др.).

В зависимости от способа охраны правопорядка и обеспечения общественной безопасности государственное принуждение осуществляется в следующих правовых формах: предупреждение, пресечение, правовосстановление, юридическая ответственность (наказание), процессуальное обеспечение.

III. Принципы государственного принуждения в правовом демократическом государстве обусловлены общими принципами правового государства и общими принципам права, выражающими его демократическое содержание.

К принципам государственного принуждения, определяемым общими принципами правового государства, относятся принцип защиты прав и свобод человека и гражданина и принцип законности.

К принципам государственного принуждения, определяемым общими принципами права, относятся принципы целесообразности, справедливости, гуманности. Строгое соблюдение второй группы принципов обязательно при условии, что при этом будет, безусловно, обеспечена защита прав и свобод человека и гражданина, ставшего объектом противоправного посягательства, и безопасность общества в целом.

IV. Административное принуждение, являясь частью государственного принуждения, выступает в качестве метода социального руководства обществом, реализуемым в сфере государственного управления. Оно является одним из методов государственного управления.

Представляется, что термином (понятием) «административно-правовое принуждение» должны охватываться все меры принудительного воздействия, закрепленные нормами административного права (административным законодательством), т. е. меры, применяемые как при осуществлении внешневластной исполнительно-распорядительной деятельности, так и в рамках внутриорганизационной управленческой деятельности. И, соответственно, административно-правовое принуждение как отраслевой вид правового принуждения будет включать в себя две группы принудительных мер: меры административного принуждения и меры дисциплинарного воздействия (а именно, в форме дисциплинарной и материальной ответственности).

В свою очередь понятием «административное принуждение» как отраслевым видом государственного принуждения будут охватываться меры административного принуждения, применяемые при осуществлении внешневластной деятельности уполномоченными на то органами государственной власти, и, главным образом, при осуществлении исполнительно-распорядительной деятельности органами исполнительной власти.

Таким образом, под административно-правовым принуждением как отраслевым видом правового принуждения, следует понимать применение субъектами дисциплинарной или функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения физическими или юридическими лицами возложенных на них юридических обязанностей.

Административное принуждение как отраслевой вид государственного принуждения — это метод государственного управления, состоящий в применении субъектами функциональной власти установленных нормами административного и административно-процессуального права принудительных мер воздействия, направленных на обеспечение неукоснительного выполнения юридических обязанностей лицами, в связи с совершением ими противоправных действий или при возникновении обстоятельств, угрожающих безопасности личности или общественной безопасности.

В административном принуждении предпочтительно выделение четырех групп мер административного принуждения:^{административно-предупредительных} мер- 2) мер административного пресечения- 3) мер административно-процессуального обеспечения- 4) мер административной ответственности. Правовосстановление как правовая форма государственного принуждения для административного принуждения, как отраслевого вида правового принуждения, по мнению соискателя, не характерна.

V. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел, характеризуется следующими индивидуальными особенностями:

1. Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел, с точки зрения входящих в состав органов внутренних дел отраслевых подсистем (подразделений), в основном, представлено милицейским принуждением. Основной объем административного принуждения, применяемого ОВД, реализуется сотрудниками подразделений милиции общественной безопасности при осуществлении административной деятельности органов внутренних дел. Кроме того, административное принуждение реализуется также сотрудниками подразделений криминальной милиции, как правило, для пресечения преступлений и задержания лиц, их совершивших.

2. Основаниями применения данного вида государственного принуждения в оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел (милиции) являются: а) возникновение обстоятельств природного, техногенного или социального характера, угрожающих безопасности личности или общественной безопасностиб) совершение лицом (физическим или юридическим) административно наказуемого деянияв) совершение физическим лицом уголовно наказуемого деяния.

3. Административно-правовые нормы, закрепляющие меры принуждения, могут быть реализованы уполномоченными должностными лицами органов внутренних дел в двух формах: а) в форме правоприменения и б) в форме использования предоставленных полномочий. Принудительные меры, закрепленные в санкции правовой нормы реализуются в форме применения нормы права (посредством правоприменительных — юрисдикционных — актов) как формы реализации предписывающих норм в поведении обязанных субъектов. Принудительные меры, закрепленные в диспозиции правовой нормы, осуществляются посредством использования права (правоохранительных актов управления — путем физического совершения юридически значимых действий фактического характера), как формы реализации управомочивающих норм.

Административное принуждение, применяемое органами внутренних дел, — это метод воздействия на сознание и поведение людей (граждан и должностных лиц), выражающийся в применении сотрудниками ОВД принудительных мер воздействия психологического, физического, материального и организационного характера, направленных на неукоснительное выполнение физическими и юридическими лицами юридических обязанностей, в связи с совершением противоправных действий (административных правонарушений и преступлений) или при возникновении обстоятельств, угрожающих общественной безопасности или безопасности личности в целях предупреждения и пресечения правонарушений, привлечения виновных к административной или уголовной ответственности, обеспечения безопасности жизнедеятельности общества.

VI. Принудительные меры административного предупреждения занимают особое место в механизме правоохраны, имеют специфические черты и достаточно широкое применение в качестве правоохранительных средств. К числу важных отличительных особенностей, характеризующих принудительные меры административного предупреждения, относятся следующие.

1. Основанием для применения данной группы принудительных мер является наличие потенциальной или реально существующей угрозы безопасности отдельных лиц, угрозы общественной безопасности, а также наличие потенциальной угрозы нарушения правопорядка в какой-либо сфере жизнедеятельности. Основанием применения принудительных мер административного предупреждения является не конкретное правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий, как связанных, так и не связанных с противоправным поведением лица, к которому применяются данные меры принуждения.

2. Принудительные меры административного предупреждения применяются в целях: 1) выявления и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности, 2) обеспечения безопасности личности, 3) обеспечения общественной безопасности, а также 4) предупреждения (исключения возможности совершения) правонарушений, 5) минимизации вреда, причиненного в результате противоправных действий человека, действий животного или в результате природной стихии.

3. При разграничении мер административного предупреждения на непринудительные и принудительные за основу необходимо брать, прежде всего, способ, посредством которого обеспечивается реализация правовых запретов и предписаний в поведении обязанных лиц (способ воздействия).

По мнению диссертанта, нормы права (запреты и предписания) из обязательных норм трансформируются в принудительные меры благодаря способу, обеспечивающему их реализацию. Принудительная реализация этих норм осуществляется посредством конкретных актов управления, представляющих собой установленные законом юридические механизмы (способы, приемы, действия), которые позволяют заставить лицо соблюдать запреты и исполнять обязанности, либо обеспечить соблюдение запретов и исполнение обязанностей независимо от воли и желания этого лица.

Под принудительными мерами административного предупреждения, на наш взгляд, следует понимать установленные законом способы, приемы и действия, состоящие во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица и направленные на выявление и устранение нарушений норм права, регламентирующих общественные отношения в сфере безопасности, предупреждение правонарушений, обеспечение безопасности личности, общественной безопасности, а также направленные на минимизацию вреда, который может быть причинен в результате противоправных действий человека, опасного поведения животного или в результате природной стихии.

Принудительные меры административного предупреждения по целям применения целесообразно подразделить на две группы: 1) меры, применяемые при возникновении угрозы общественной безопасности и безопасности личности для предотвращения возможного наступления вреда, и 2) меры, применяемые в отношении лиц, совершивших противоправное деяние, с целью предупредить совершение ими новых правонарушений.

С учетом анализа ст. 10 и ст. 11 Закона «О милиции», а также иных нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность органов внутренних дел, к числу принудительных мер административного предупреждения, применяемых ОВД при возникновении угрозы общественной безопасности и безопасности личности для предотвращения возможного вреда, на наш взгляд, относятся следующие:

• оцепление (блокирование) участков местности;

• временное ограничение или запрещение движения транспорта и пешеходов;

• проверка документов при осуществлении пропускного режима для обеспечения соблюдения введенных ограничений, либо в условиях чрезвычайного положения;

• удаление граждан с места совершения правонарушения или происшествия;

• удаление с места проведения массового мероприятия лиц, находящихся в состоянии опьянения и других нарушителей общественного порядка;

• досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны, либо в условиях чрезвычайного положения;

• досмотр ручной клади, багажа и личный досмотр пассажиров на воздушном транспорте (предполетный досмотр);

• осуществление привода в учреждения здравоохранения по их представлениям, санкционированным судом (судьей), уклоняющихся от явки по вызову лиц, страдающих заболеваниями и представляющих непосредственную опасность для себя или окружающих;

• наружный осмотр одежды лица, задерживаемого по подозрению в совершении преступления;

• изъятие предметов, средств и веществ при отсутствии данных о наличии законных оснований для их хранения;

• изъятие у граждан и должностных лиц документов, имеющих признаки подделки;

• беспрепятственное вхождение в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые организациями в случаях, установленных Законом «О милиции»;

• использование транспортных средств организаций, общественных объединений или граждан для достижения целей, закрепленных Законом «О милиции».

К мерам административного предупреждения, которые применяются в отношении лиц, совершивших противоправные деяния, с целью предупредить или исключить возможность совершения ими подобных правонарушений в будущем относятся:

• административный надзор за определенными категориями лиц, освобожденных из мест лишения свободы;

• приостановление или аннулирование лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельности;

• аннулирование разрешения на хранение оружия;

• аннулирование разрешения на временное проживание или аннулирование вида на жительство, выданного иностранному гражданину или лицу без гражданства.

Анализ полномочий органов внутренних дел по применению перечисленных принудительных мер позволили диссертантуу сделать следующие выводы. Прежде всего, необходимо незамедлительно привести законодательство об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в соответствие с УК 1996 года и обеспечить его неукоснительное исполнение органами внутренних дел и восстановить административную ответственность за нарушение правил административного надзора в отношении данной категории лиц.

Кроме того, такая мера административного воздействия, как лишение специального права может, по мнению автора, применяться в качестве предупредительной тем государственным органом, который отвечает за обеспечение безопасности и надежности общественных отношений, защита и воспроизводство которых отнесены законодателем к его компетенции. Соответственно, лишение права на управление транспортным средством должно применяться органами внутренних дел как предупредительная мера.

VII. Под мерами административного пресечения, применяемыми в деятельности органов внутренних дел, на наш взгляд, следует понимать предусмотренные нормами административного права юридические способы и средства психического или физического воздействия, применяемые сотрудниками органов внутренних дел (милиции) для прекращения объективно противоправных уголовно или административно наказуемых деяний на месте и во время их совершения, путем прямого вмешательства субъекта административной власти в действия (деятельность) нарушителя.

Меры административного пресечения являются самостоятельными, а не вспомогательными мерами принуждения, поскольку в результате их применения восстанавливаются нормальные правовые связи и отношения, достигаются непосредственные цели правоохраны. Их подразделяют на общие (обычные) и специальные (особые).

К числу общих мер административного пресечения, применяемых сотрудниками органов внутренних дел, относятся следующие:

• требование о прекращении преступления или административного правонарушения, а также действий, препятствующих осуществлению полномочий милиции (п. 1 ст. 11 Закона «О милиции»);

• отстранение от управления транспортными средствами лиц, в отношении которых имеются достаточные основания полагать, что они находятся в состоянии опьянения, а равно не имеющих документов на право управления или пользования транспортным средством (п. 23 ст. 11 Закона «О милиции», ч. 1−5 ст. 27.12 КоАП РФ);

• запрещение эксплуатации транспортного средства при наличии у них технических неисправностей, создающих угрозу безопасности дорожного движения (п. 23 ст. 11 Закона «О милиции», ч. 2−5 ст. 27.13 КоАП РФ);

• задержание транспортных средств, находящихся в розыске (п. 23 ст. 11 Закона «О милиции»);

• запрещение деятельности объектов разрешительной системы (п. 24 ст. 11 Закона «О милиции»);

• доставление в медицинские учреждения либо в дежурные части органов внутренних дел и содержание там лиц, находящихся в состоянии опьянения (п. 11 ст. 11 Закона «О милиции»);

• изъятие вещей, предметов и веществ, изъятых из гражданского оборота, находящиеся у граждан без специального разрешения (п. 27 ст. 11 Закона «О милиции»).

В основе выделения из числа мер административного пресечения группы специальных мер лежит, прежде всего, способ воздействия на правонарушителя. Специальные меры пресечения характеризует то, что каждая из них представляет собой конкретный «насильственный» способ воздействия на правонарушителя.

К отличительным чертам, позволяющим объединить специальные меры административного пресечения в особую группу мер административного пресечения, по мнению соискателя, относятся следующие: необходимость применения данной группы мер, как правило, связана не только самим фактом совершения правонарушения, но и с нежеланием правонарушителя подчиниться законным требованиям сотрудника органа внутренних дел (милиции) — целью их применения является прекращение «наличного» и «действительного» преступного или административно наказуемого посягательстваих применение имеет вынужденный характер, является мгновенной реакцией на противоправное деяние, состоит в прямом физическом воздействии, прежде всего, на правонарушителя, т. е. насильственном воздействии и, как правило, связано с причинением боли, телесных повреждений, которые могут повлечь, особенно при применении огнестрельного оружия, смерть правонарушителяих применение регламентируется как административно-правовыми нормами, устанавливающими условия, основания, и порядок их применения, так и нормами уголовного законодательства, об обстоятельствах, исключающих преступность деяния.

По мнению автора, специальные меры административного пресеченияэто установленные нормами административного права способы и средства прямого физического воздействия на лицо, физические предметы или животных, направленные на физическое воспрепятствование совершению лицом противоправного деяния на месте и во время его совершения, преодоление противодействия, понуждение к исполнению юридической обязанности либо устранение угрозы безопасности личности или общественной безопасности.

К числу мер специального административного пресечения относятся: • применение физической силы (ст. 13 Закона «О милиции»);

• применение специальных средств принуждения (других подручных средств) (ст. 14 Закона «О милиции»);

• применение огнестрельного оружия (ч. 1 ст. 1^Закона «О милиции»);

• использование огнестрельного оружия (ч. 2 ст. 1^Закона «О милиции»).

VIII. В соответствии с ныне действующим законодательством при применении физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия сотрудники органов внутренних дел (милиции) должны строго соблюдать, прежде всего, специальные (административно-правовые) нормы, устанавливающие условия, основания и порядок их применения, а также неукоснительно руководствоваться положениями уголовного законодательства о необходимой обороне, крайней необходимости или о причинении вреда при задержании лица, совершившего преступление, определяющими условия правомерного причинения вреда объектам уголовно-правовой охраны при возникшем состоянии. Взятые в единстве и взаимодействии перечисленные нормативные предписания составляют правовую основу применения сотрудниками милиции специальных мер административного пресечения. В совокупности эти нормы устанавливают пределы правомерного, прежде всего, контркриминального применения (использования) огнестрельного оружия, специальных средств и физической силы сотрудниками органов внутренних дел. Они «направляют» правоприменителя на совершение действий, которые наиболее адекватны не только угрожающей опасности, но и обстоятельствам конкретной ситуации.

Вместе с тем, закрепленная в Законе «О милиции» модель правового регулирования применения специальных мер административного принуждения, являясь сложной в технико-юридическом плане, рассчитана скорее на стадию предварительного расследования и судебного разбирательства, нежели на момент непосредственного пресечения противоправных действий.

Правомерность применения сотрудниками органов внутренних дел специальных мер административного пресечения, по мнению соискателя, должна устанавливаться главным образом в соответствии со специальными нормами, определяющими основания, условия и порядок применения этих мер.

Прежде всего для того, чтобы исключить конкуренцию норм административного и уголовного права при определении правомерности применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, автор считает, что следует поддержать мнение Ю. В. Баулина и A.C. Князькова о дополнении УК РФ еще одним обстоятельством, исключающем преступность деяния, «Правомерное применение уполномоченными лицами физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия» следующего содержания: «Правомерным является применение уполномоченным лицом физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, если оно соответствовало условиям, основаниям и порядку, предусмотренным статутным федеральным законом». Это, по мнению соискателя, позволит придать административно-правовым нормам, регламентирующим правила применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, самостоятельное юридическое значение. Иначе любая корректировка указанных административно-правовых норм просто теряет смысл.

В нормах административного права, регламентирующих предлагаемое обстоятельство, исключающее преступность деяния, следует закрепить положение о том, что «Сотрудники милиции не несут ответственности за любой моральный, материальный и физический вред, причиненный ими правонарушителю в связи с применением физической силы, специальных средств или огнестрельного оружия в предусмотренных федеральным законом случаях для применения огнестрельного оружия, если они действовали в соответствии с положениями настоящего Закона, устанавливающими порядок их применения». При этом основания (случаи) применения огнестрельного оружия должны быть скорректированы на основе принципа соразмерности с учетом допустимости причинения посягающему любого вреда при их возникновении (другими словами производства «смертельного» выстрела).

Вместе с тем, нормы административного законодательства, составляющие правовую основу применения сотрудниками милиции физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, а также нормы уголовного законодательства, закрепляющие обстоятельства, исключающие преступность деяния, не взаимоисключают, а дополняют друг друга. Поэтому в случаях, когда сотрудники милиции, находясь в состоянии необходимой обороны, крайней необходимости или принимая меры к задержанию лица, совершившего преступление, применяют специальные меры административного пресечения для прекращения общественно опасных деяний и задержания лиц, их совершивших, но при этом выходят за рамки оснований (случаев), установленных Законом о милиции для применения огнестрельного оружия, то здесь правомерность их действий, по мнению соискателя, должна определяться в соответствии с нормами об обстоятельствах, исключающих преступность деяния, перечисленных в ст. 24 Закона «О милиции».

При таком подходе сотрудник ориентируется Законом «О милиции» на применение, в частности, огнестрельного оружия, прежде всего, в наиболее опасных случаях, когда допустимо причинение любого вреда посягающему, но при этом не исключается возможность применения им огнестрельного оружия в иных случаях в состоянии необходимой обороны или при задержании лица, совершившего преступление с соблюдением принципов соразмерности, установленных нормами уголовного законодательства Российской Федерации.

Нормы Закона «О милиции», регламентирующие условия, основания и порядок применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, по мнению соискателя, нуждаются в корректировке. В частности, нормы, устанавливающие запреты на применение огнестрельного оружия, необходимо исключить из текста закона. Кроме того, закрепленное в абз. 2 ч. 3 ст. 12 Закона «О милиции» условие правомерности применения физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, а именно, обязанность «стремиться. , чтобы любой ущерб, причиняемый при этом, был минимальным», также должно быть исключено из Закона «О милиции» как противоречащее законодательству об обстоятельствах, исключающих преступность деяния.

Предложенная корректировка действующих правил применения сотрудниками органов внутренних дел физической силы, специальных средств и огнестрельного оружия, позволит, по мнению диссертанта, создать такую модель правового регулирования указанных специальных мер административного пресечения, которая обеспечит надежную правовую защиту сотрудников милиции, применивших перечисленные меры административного пресечения. А это, в свою очередь, позволит им более решительно действовать при пресечении наиболее опасных противоправных деяний и обеспечить более надежную защиту законных интересов правопослушных граждан, интересов общества и государства.

IX. Под принудительными мерами административно-процессуального обеспечения, по мнению диссертанта, следует понимать установленные административно-процессуальными нормами способы, приемы и действия, состоящие во вторжении в сферу прав и свобод конкретного лица, подозреваемого в совершении правонарушения, в рамках производства по делу об этом правонарушении и направленные на обнаружение орудий и предметов правонарушений, установление личности нарушителей, обнаружение, закрепление и приобщение к делу доказательств и создание иных условий для объективного, всестороннего и полного рассмотрения дела, в целях реализации норм материального права, устанавливающих ответственность, главным образом, за административные правонарушения, а также для реализации некоторых иных административно-правовых санкций.

В зависимости от характера функций, выполняемых различными принудительными мерами административно-процессуального обеспечения, все они могут быть разделены на три основные группы: 1) меры, обеспечивающие участие обязанных лиц в производстве по делу об административном правонарушении- 2) меры, направленные на получение доказательств- 3) меры, обеспечивающие исполнение вынесенного по делу решения. Данный вариант классификации принудительных мер административно-процессуального обеспечения, на наш взгляд, является определяющим (базовым).

X. Административное наказание — это установленная санкцией правовой нормы мера ответственности за совершение физическим или юридическим лицом административного правонарушения, состоящая в предусмотренных КоАП РФ лишениях или ограничениях прав и свобод этих лиц, которые применяются уполномоченными органами государства в целях воспитания физического лица, совершившего административное правонарушение, в духе уважения к закону, предупреждения совершения новых правонарушений, как самим правонарушителем, так и другими лицами.

Диссертант считает нецелесообразным предлагаемый рядом ученых вариант изменения существующей системы органов административной юрисдикции, который связывают с созданием административных судов, к ведению которых предлагается отнести рассмотрение всех категорий дел об административных правонарушениях, и, соответственно, с освобождением милиции от «несвойственной» ей юрисдикционной функции.

Административная ответственность как институт административного принуждения и форма государственного принуждения изначально была рассчитана на реализацию в сфере государственного управления и на внесудебный порядок применения административных санкций. И с точки зрения теории административного принуждения объединение контрольно-надзорной и юрисдикционной функции, т. е. своего рода специализация по осуществлению административного принуждения, является даже желательной. Такого рода специализация способствует оперативному и квалифицированному осуществлению административной юрисдикции, что проявляется в наделении соответствующими полномочиями именно тех органов и их должностных лиц, которые выполняют контрольно-надзорные функции за соблюдением определенных правил. В данном случае статус субъекта административной юрисдикции органично сочетается со статусом лица, осуществляющего контрольно-надзорные функции.

В целях дальнейшего совершенствования должностной подведомственности и системы субъектов административной юрисдикции органов внутренних дел, на наш взгляд, целесообразно:

— продолжить процесс переструктуризации предметной компетенции путем передачи части полномочий начальника ОВД и его заместителей по рассмотрению дел об административных правонарушениях руководителям соответствующих структурных подразделений ОВДпредоставить право рассмотрения дел об административных правонарушениях специально выделенным для этого инспекторам;

— увеличить объем предметной компетенции старших участковых уполномоченных милиции.