Экономический механизм государственного регулирования инвестиционных процессов в электроэнергетике

В диссертационном исследовании рассматриваются вопросы разработки экономического механизма государственного регулирования инвестиционных процессов в электроэнергетике, обеспечивающих надежное энергоснабжение страны на долгосрочный период.

Актуальность темы

В «Энергетической стратегии России на период до 2020 года», утвержденной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 28 августа 2003 г. № 1234-р отмечается, что износ активной части фондов в электроэнергетике составляет 60−65% процентов. Наличие в энергосистемах изношенного, выработавшего свой ресурс оборудования, доля которого уже превысила 15 процентов всех мощностей, и отсутствие возможности его восстановления связан с технологическими отказами, авариями и, как следствие, снижением надежности электроснабжения.

Для обеспечения прогнозируемых уровней электрои теплопотребления при оптимистическом и благоприятном вариантах развития экономики необходимо развитие генерирующих мощностей на электростанциях России (с учетом замены и модернизации) в 2003;2020 годах, по оценкам, не менее 177 млн. кВт, при умеренном варианте развития экономики ввод в действие генерирующих мощностей составит 121 млн. кВт.

Указанные величины могут быть уменьшены в случае принятия решения о продлении срока службы имеющихся генерирующих мощностей, однако при этом снизится надежность энергоснабжения потребителей и экономичность работы электростанций.

Для обеспечения требуемых вводов энергомощностей необходимо принципиальное изменение действующих экономических механизмов инвестиционной деятельности. Опыт инвестиционной деятельности РАО «ЕЭС России» и ФГУП «Концерн «Росэнергоатом», а также структурное реформирование российской энергетики, проводимое в рамках принятого пакета законов об электроэнергетике, показывает на объективную необходимость принципиального изменения к подходу формирования инвестиционных средств для развития энергетики и энергоснабжения.

Целью диссертационного исследования является разработка экономического механизма государственного регулирования инвестиционных процессов в электроэнергетике, обеспечивающих надежное энергоснабжение страны на долгосрочный период. Для достижения этой цели в работе решались следующие задачи:

— анализ инвестиционных процессов в электроэнергетике России;

— анализ принятой концепции реформирования электроэнергетики с точки зрения обеспечения инвестиционного процесса и энергетической безопасности;

— анализ зарубежного опыта инвестиционной деятельности в электроэнергетике;

— разработка методических подходов к совершенствованию экономических механизмовгосударственного регулирования инвестиционных процессов в электроэнергетике;

— разработка предложений по системе государственного мониторинга инвестиционных программ электроэнергетических компаний.

Объект исследования:

Электроэнергетические компании России независимо от их организационно-правовых форм (РАО «ЕЭС России», ФГУП «Концерн «Росэнергоатом», АО-энерго, АО-электростанций, ФСК, Системный оператор).

За последние годы 10 лет ежегодные инвестиции в электроэнергетику сократились в 4 раза, а вводы мощностей в среднем в 5 раз по сравнению с 80-ми годами.

Предмет исследования — экономический механизм инвестиционных процессов в электроэнергетике.

Теоретическая и методологическая основа исследования базируется на трудах ведущих отечественных и зарубежных ученых, посвященных проблемам инвестиционной и хозяйственной деятельности энергетических предприятий, государственному регулированию инвестиционных процессов в электроэнергетике.

Работа основывалась на законодательной и нормативно-правовой базе Российской Федерации, регламентирующей инвестиционную деятельность энергетических предприятий и пути реформирования российской электроэнергетики.

Научную новизну имеют следующие основные результаты, полученные в ходе диссертационного исследования и составляющие предмет защиты:

— комплексный анализ инвестиционных процессов в электроэнергетике зарубежных стран и России, включая анализ хода строительства отдельных электростанций и линий электропередачи;

— анализ принятой концепции реформирования электроэнергетики с точки зрения обеспечения инвестиционного процесса и энергетической безопасности;

— разработка методических подходов к совершенствованию государственного регулирования инвестиционной деятельности в электроэнергетике, включая обоснование создания государственного бюджетного фонда развития энергетики и энергообеспечения;

— разработка предложений по системе государственного мониторинга инвестиционных программ электроэнергетических компаний.

Достоверность результатов работы подтверждается данными Госкомстата РФ, Минэнерго РФ, РАО «ЕЭС России», концерна «Росэнергоатом».

Практическая значимость исследования заключается в том, что разработанные методические подходы и рекомендации по совершенствованию экономических механизмов государственного регулирования инвестиционными процессами в электроэнергетике направлены на повышение эффективности инвестиционной деятельности электроэнергетических компаний и обеспечению гарантированной надежности энергообеспечения страны.

Реализация и апробация результатов работы.

Результаты работы были применены при реализации мониторинга инвестиционных программ энергетических компаний в Минэнерго России и ФЭК России в 2003;2004 гг.

Основные результаты работы докладывались автором на Научно-практической конференции по проблемам взаимодействия электроэнергетических систем государств-членов ЕврАзЭС 24−26 июня 2003 г., на заседании секции экономики топливно-энергетического комплекса Ученого Совета ФГУП «Институт микроэкономики».

По теме диссертационного исследования опубликовано 7 работ общим объемом 4,8 п.л., в том числе лично автором 4,5 п. л.

Объем и структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка литературы и приложений, содержит 166 страниц машинописного текста, включая 39 таблиц и 11 рисунков.

Заключение

Выполненный анализ зарубежного и российского опыта инвестирования объектов электроэнергетики, управления инвестированием и развитием электроэнергетических систем, возможностей инвестирования и развития электроэнергетики России в соответствии с принятой концепций реформирования электроэнергетики страны, а также предложения по принципам формирования инвестиционной политики и мониторингу инвестиционных программ позволяют в порядке заключения к отчету сформулировать ряд положений.

1. Основными причинами реформирования электроэнергетики в странах Запада являлись отсутствие у регулируемых монополий достаточных стимулов для повышения эффективности производства и трудности (сложность, недостатки) государственного регулирования монополий. В большинстве стран к началу реформирования были высокие цены электроэнергии (4−6 цент/кВтч на оптовом рынке и даже выше) и излишне большие резервы генерирующих мощностей (до 30−40%). Главной целью реформирования ставилось снижение цен электроэнергии, благодаря совершенствованию под влиянием конкуренции процессов эксплуатации и развития ЭЭС, в первую очередь, электростанций.

Процесс реформирования ни в одной из стран еще нельзя считать завершенным. Имеются как положительные примеры, относящиеся, главным образом, к снижению издержек действующих электростанций, так и отрицательные, связанные преимущественно с недостаточными вводами (инвестированием) новых электростанций и образованием дефицита мощностей и электроэнергии.

2. Зарубежный опыт инвестирования электроэнергетики показывает, что развитые страны финансируют ее преимущественно негосударственными средствами. Причем, при так называемой «англо-американской» форме финансирования основная часть инвестиций «приходит» с рынков ценных бумаг, а при «европейско-японской» — из кредитных источников. Развивающиеся страны и страны с переходной экономикой финансируют электроэнергетику, в основном, собственными средствами. Дополнительные инвестиции в электроэнергетику этих стран субсидируются государством и, в основном, через привлечение многосторонних и двусторонних иностранных кредитов. Наиболее «продвинутые» развивающиеся страны Латинской Америки и Восточной Азии (включая Китай), пост-социалистические страны Центральной и Восточной Европы начали активно привлекать для финансирования электроэнергетики дополнительные инвестиции с внутренних и внешних рынков капитала. Доля частных инвестиций в этих заимствованиях быстро увеличивается. Так, по данным международной консалтинговой компании

Cambridge Energy Research Associates общий объем негосударственных инвестиций в отрасль по регионам мира вырос за период 1995;2000 годов с 36,8 до 109,9 млрд. долларов.

Финансирование российской электроэнергетики в последние годы осуществлялось, в основном, за счет ее собственных средств. Значительную часть этих средств оставляла i иль-/:*" &trade————————-— —-— основных фондов в 2002 году. За счет инвестиционной оставляющей в абонентной плате РАО «ЕЭС России» продолжался финансироваться перечень важнейших строек и объектов капитального строительства, утвержденный Федеральной энергетической комиссией. Объем привлеченных средств в финансировании электроэнергетики пока невелик, хотя имеет некоторую тенденцию к увеличению. Значительного увеличения объема привлеченных средств в российскую электроэнергетику следует ожидать лишь с созданием благоприятного инвестиционного климата в стране.

3. Почти во всех странах, реформирующих электроэнергетику, обнаружились трудности с инвестированием развития генерирующих мощностей. Вводятся, главным образом, малозатратные парогазовые и газотурбинные электростанции. Строительство новых гидравлических, атомных, а в ряде стран и угольных электростанций практически прекратилось. Выявилось, в частности, что спотовый рынок не подает достаточных сигналов для развития генерирующих мощностей, а специальная плата за наличие мощностей (существующим производителям) не гарантирует строительство новых электростанций и препятствует появлению на рынке новых производителей электроэнергии.

Наиболее серьезно эти трудности проявились в Калифорнии в 2000;2001 гг. и в Бразилии в 2001 г. В обеих странах для преодоления кризиса потребовалось вмешательство государства. После Калифорнийского кризиса начал широко обсуждаться вопрос, может ли дерегулированный рынок обеспечить оптимальный уровень инвестиций в развитие генерирующих мощностей. В зарубежной литературе появился даже термин re-regulation (восстановление регулирования), как противовес термину deregulation.

4. Реализация системы управления инвестированием и развитием либерализованной электроэнергетики требует рационального сочетания рыночных механизмов и государственного регулирования в процессе инвестиционного обеспечения развития отрасли. Государственное регулирование должно быть «мягким», косвенным, оно снижает инвестиционные риски и частично перекладывает их на государство и потребителей. Одним из важных рыночных способов снижения инвестиционных рисков является их страхование (возмещение за счет страховых фондов).

5. Анализ зарубежного опыта показал, что еще не выработано достаточно цельных и эффективных механизмов управления развитием генерирующих мощностей в условиях рынка. Одна из причин состоит в том, что этой проблеме стали уделять внимание лишь в самые последние годы (до этого считалось, что рынок все сделает сам). Известные предложения или попытки — создание стратегического резерва генерирующих мощностей, специальная плата за мощность, нормирование уровня резервов, организация «подписки» на мощность и др. — либо не вполне оправдали себя, либо еще не опробованы.

Наиболее обстоятельный документ в этом отношении представляет разработанный в конце 2002 г. Федеральной энергетической комиссией США проект Системы правил и процедур регламентации (регулирования) процесса развития генерирующих мощностей. Однако, он находится пока в стадии обсуждения, имеет недостаточно ясные и противоречивые положения и разработан для условий США. О возможности использования его для современных условий России можно будет судить лишь после оформления его в окончательном виде и апробации.

6. В принятой концепции реформирования электроэнергетики очень важная роль отводится государственному регулированию и контролю (глава 5 Закона об электроэнергетике). Представляется, что особенно активное участие Государства потребуется в обеспечении развития ЕЭС, как цельной технологической системы. В статье 21 Закона об электроэнергетике указываются функции Правительства РФ по:

— разработке программ перспективного развития электроэнергетики,

— формированию и обеспечению государственной системы долгосрочного прогнозирования спроса и предложения на рынках электроэнергии,

— определению источников и способов привлечения инвестиционных средств, вкладываемых Российской Федерацией в развитие электроэнергетики.

Указанные функции тесно взаимосвязаны, и фактически нужно говорить о Государственной системе обеспечения развития электроэнергетики, в первую очередь, развития ЕЭС страны и входящих в нее ОЭС. Сокращенно она называется «Государственной системой обеспечения бездефицитного развития ЕЭС» или просто «Государственная система» .

7. Трудности с развитием генерирующих мощностей в условиях рынка, проявившиеся в странах Запада и возможные в России, как показано в Главе 1, обусловлены принципиальными изменениями критериев, стимулов и механизмов финансирования строительства новых электростанций при переходе от регулируемой монополии к свободному конкурентному рынку. В частности, появляется противоречие (разрыв) между ценами электроэнергии действующих электростанций, конкурирующих на оптовом рынке, и ценами, необходимыми для привлечения частных инвестиций в новые аналогичные электростанции. Для обеспечения окупаемости (возврата) частных инвестиций цены новых электростанций будут содержать капитальную (инвестиционную) составляющую и по имеющимся оценкам могут быть на 2−3 цент/кВтч выше цен аналогичных действующих электростанций.

К концу переходного периода реформирования электроэнергетики, ввиду продолжающегося государственного регулирования тарифов, на оптовом рынке электроэнергии могут сложиться относительно низкие цены, соответствующие в основном уровню издержек действующих электростанций. Эти цены будут недостаточны для привлечения частных инвестиций в новые электростанции. Строительство электростанций может прекратиться, что приведет в последующем к дефициту мощностей и электроэнергии на оптовом рынке, если только не будут приняты специальные меры. Повышение же цен до «инвестиционного» уровня (на 2−3 цент/кВтч) может привести, с одной стороны, к отрицательным последствиям для экономики и населения, а с другой — к образованию сверхприбылей у владельцев действующих электростанций.

Представляется, что разрешение этого противоречия и обеспечение строительства новых электростанций в условиях рынка для предотвращения дефицита электроэнергии невозможны без непосредственного участия Государства. И это должно стать одной из функций Государственной системы обеспечения бездефицитного развития ЕЭС.

8. Исключительно важное значение имеет переходный период реформирования электроэнергетики. В этот период предстоит решить три основных группы задач:

1) проведение максимально возможной модернизации устаревших электростанций и электрических сетей, завершение строящихся и создание заделов по новым электростанциям;

2) формирование Государственной системы обеспечения бездефицитного развития ЕЭС. Эта система нужна уже в переходный период, но в еще большей мере — в последующий период для условий рынка;

3) разработка и утверждение всех методических, инструктивных и правовых документов, необходимых для организации рынка (указанных в Законе об электроэнергетике и в Законе об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период).

В этот период необходимо активное вовлечение Минэнерго в организацию указанной Государственной системы и координацию ее деятельности. Требуется также усиление контроля за финансовой деятельностью РАО «ЕЭС России» и АО-энерго со стороны Федеральной и региональных энергетических комиссий.

9. В переходный период реформирования электроэнергетики необходимо активно создавать благоприятные условия для привлечения в нее частных инвестиций. Планомерное создание таких условий нужно осуществлять как на уровне страны, так и в самой электроэнергетике. На уровне страны требуются политическая и экономическая стабильность общества, стабильность, предсказуемость и исполнение законодательства, в том числе и налогового. Государственная политика должна гарантировать соблюдение и защиту прав собственности. На уровне страны необходимо и создание соответствующей инвестиционной инфраструктуры, традиционно включающей фондовый рынок и банковскую систему. В частности, в банковской системе с целью увеличения кредитного финансирования реального сектора экономики, видимо, потребуются крупные специализированные инвестиционные банки, создаваемые совместно с западными партнерами, способные под их гарантии сформировать условия для привлечения свободных денежных средств населения.

Для повышения инвестиционной привлекательности электроэнергетики необходимо создавать дополнительные условия, в основном включающие улучшение ее финансовых и производственных показателей, показателей оценки фондовым рынкомфинансовую независимость отраслипереход к международным стандартам финансовой отчетностипроведение международного аудитареструктуризацию управленияпроведение открытой информационной политикиналичие готовности и способности потребителей электроэнергии ее оплачиватьуровень тарифов на электроэнергию, покрывающий издержки на ее производство и обеспечивающий рентабельность инвестицийпредсказуемость этих тарифов на период возврата капитала.

10. В Главе 2 диссертации даны рекомендации по структуре и принципам функционирования Государственной системы обеспечения бездефицитного развития ЕЭС в переходный и последующий («рыночный») периоды.

В переходный период рекомендуется сохранить в основном сложившуюся систему инвестирования развития электроэнергетики путем включения в тарифы на электроэнергию инвестиционной составляющей. Для объектов, имеющих федеральное значение (для развития ЕЭС и ОЭС), инвестиционная составляющая может собираться как и сейчас в виде абонентской платы РАО «ЕЭС России», контролируемой Федеральной энергетической комиссией. Объекты регионального значения инвестируются АО-энерго за счет инвестиционной составляющей розничных тарифов, назначаемых районными энергетическими комиссиями.

Предполагается привлечение Минэнерго РФ для экспертизы, корректировки и утверждения инвестиционных программ (по строительству как электростанций, так и электрических сетей), разрабатываемых РАО «ЕЭС России», а также последующего их мониторинга. Должны быть усилены функции ФЭК и РЭК по контролю за финансовой деятельностью РАО «ЕЭС России» и АО-энерго, определению собственных инвестиционных средств энергокомпаний и необходимой инвестиционной составляющей тарифов и утверждению последних. Общее руководство и координацию работ в рамках Государственной системы обеспечения бездефицитного развития ЕЭС целесообразно осуществлять Минэнерго (как в переходный, так и, тем более, в последующий «рыночный» период).

11. После окончания переходного периода, расформирования РАО «ЕЭС России» и введения Правил оптового рынка (прекращения регулирования цен электроэнергии) функции и структура Государственной системы обеспечения бездефицитного развития ЕЭС должны измениться. Ввиду отмечавшихся трудностей с привлечением частных инвестиций, основной ее задачей станет обеспечение строительства «подстроечных» новых электростанций и предотвращение дефицита на оптовом рынке. Для эффективной конкуренции между действующими электростанциями необходимо постоянно поддерживать на оптовом рынке превышение предложения над спросом, т. е. определенный избыток генерирующих мощностей. Этого можно достичь, своевременно «подпитывая» рынок новыми электростанциями нужного вида и в нужных местах.

Основные изменения в Государственной системе, рекомендуемые для условий свободного рынка:

— преобразование инвестиционного фонда РАО «ЕЭС России», формируемого за счет абонентской платы, в государственный внебюджетный фонд;

— введение акциза на электроэнергию (по всей стране), как основного источника формирования этого фонда. Такой акциз является аналогом абонентской платы или инвестиционной составляющей, включаемых сейчас в тарифы на электроэнергию;

— организация на конкурсной основе инвестирования строительства новых электростанций из указанного фонда в соответствии с утвержденными инвестиционными программами (в настоящее время это инвестирование осуществляется РАО «ЕЭС России»);

— закрепления за Минэнерго функций по мониторингу инвестиционных программ в электроэнергетике.

Новые электростанции, построенные за счет внебюджетного фонда, могут продаваться с аукциона частным энергокомпаниям с поступлением выручки снова в этот фонд или передаваться этим компаниям с увеличением доли государства в их акционерном капитале. Возможно также сохранение их в собственности государства (аналогично атомным электростанциям).

Не исключается (поощряется) сооружение электростанций частными инвесторами, если это окажется им выгодным.

В рамках данной Государственной системы, в принципе, может осуществляться и развитие электрических сетей, остающихся регулируемой монопольной сферой.

Создание рекомендуемой Государственной системы обеспечения развития ЕЭС соответствует Статьям 21 и 27 Закона «Об электроэнергетике».

12. Важной составной частью системы управления инвестициями в электроэнергетике является мониторинг инвестиционных программ развития электроэнергетики. В диссертации изложены общие принципы организации такого мониторинга. Даны более конкретные предложения по методике выполнения мониторинга интегрированной инвестиционной программы развития электроэнергетики страны. Раскрыты основные составляющие организационного, информационного и методического обеспечения такого мониторинга.

Предложена новая форма оперативной отчетности по освоению капитальных вложений РАО «ЕЭС России» и ГК «Росэнергоатом», включающая объем строительно-монтажных работ (СМР) в составе сметной стоимости энергообъекта, процент освоения сметной стоимости и СМР за отчетный период и план освоения сметной стоимости и СМР в планируемый период. Это позволяет оценить реальность ввода пускового энергоблока в планируемом периоде.

13. Выполненный в диссертации анализ реализации инвестиционной программы электроэнергетики России за 2002;2003 гг. показывает значительные отклонения фактического освоения инвестиций от плана по РАО «ЕЭС России».

Одной из основных причин невыполнения инвестиционной программы АО-энерго является дефицит инвестиционных средств, возникший из-за того, что региональные энергетические комиссии не в полной мере учитывали при установлении тарифов прошедшую переоценку основных фондов.

Проведенный анализ показывает, что РАО «ЕЭС России» при выполнении инвестиционной программы без согласования с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти произвело перераспределение целевых инвестиционных средств.

Отсутствуют экономические механизмы, обеспечивающие сбалансированное и согласованное развитие пропускной способности электрических сетей и генерирующих мощностей.

14. Проведенный автором анализ отклонения реализации инвестиционных программ холдинга РАО «ЕЭС России» за 2002 — 2004 гг. от показателей ФЦП «Энергоэффективная экономика» позволяет сделать вывод, что по объему инвестиций фактическое выполнение близко к показателям ФЦП. Однако вводы энергомощностей на ТЭС и ГЭС составляют лишь 40−45% от уровня, определенного в ФЦП. Следовательно, фактические удельные капиталовложения на кВт вводимой мощности в 2,5 раза превышают показатели ФЦП.

Все это подтверждает необходимость создания Государственной системы обеспечения развития электроэнергетики, включающей мониторинг ее инвестиционных программ.