Формирование и функционирование механизма управления органами внутренних дел в современной России: Социальный и организационно-правовой аспекты

Актуальность темы

диссертационного исследования обусловлена научно-теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с формированием в России действенного механизма обеспечения правопорядка. Деятельность государства в этом направлении многогранна, однако ведущими ее направлениями является, во-первых, обновление и совершенствование российского законодательства, в том числе регулирующего организацию, формы и методы работы правоохранительных органов, во-вторых, реформирование этих органов с целью повышения надежности и эффективности их функционирования.

Оба этих направления тесно связаны между собой, поскольку их общим вектором является сгремление адаптировать правотворческую и правоприменительную деятельность к процессам становления и развития институтов гражданского общества, формирования предпосылок правового государства, ориентация на обеспечение надежной защиты прав и законных интересов личности, общества, государства от любых форм противоправных посягательств. Вместе с тем, социально-правовая действительность, конкретные результаты противодействия преступности свидетельствуют о том, что предпринимаемые меры заметно отстают от общественных реалий, зачастую проводится бессистемно и непоследовательно.

Это в полной мере относится и к процессам реформирования системы МВД — центрального звена государственной системы обеспечения правопорядка. Не решены вопросы формирования муниципальных органов охраны правопорядка, 1 Концепция развития органов внутренних дел и внутренних войск2 так.

1 См.: Указ Президента Российской Федерации № 802 от 3 июня 1996 года «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2755.

2 Объявлена приказом МВД России от 20 03.96 г. № 145 и остается аппаратным документом и ее реализация фактически свернута на местах, не отлажен механизм выявления потребностей в правовом обеспечении деятельности системы МВД.1 Подобное положение, помимо иных причин, связано с тем, что в последнее время в центре и на местах все отчетливее стали проявляться элементы рецидива недооценки, а подчас и прямого игнорирования значимости управления органами внутренних дел как базового организационного основания совершенствования их деятельности в целом. К управленческой проблематике заметно понизился и интерес ученых, в первую очередь представителей административного права и теории государственного управления. В этой связи сложившиеся в 70−80-е годы — период наиболее активных разработок проблем управления в сфере обеспечения правопорядка — представления о сущности и содержании управления органами внутренних дел, механизмах его реализации не претерпели заметных изменений, хотя произошли кардинальные перемены в социальных, экономических, политических и правовых условиях функционирования системы МВД В этой связи правоохранительная и управленческая практика органов внутренних дел сталкивается со многими нерешенными вопросами, что отрицательно сказывается на эффективности их деятельности по реальному обеспечению защиты интересов личности, общества, государства от противоправных посягательств.

Отмеченные обстоятельства обусловили актуальность избранной темы исследования, предопределили его цели и задачи, объект и предмет,.

Цели и задачи исследования. Цель исследования — системный анализ социальных и организационно-правовых проблем формирования и функционирования механизма управления органами внутренних дел в современной России и подготовка на этой основе предложений по совершенствованию правового ре.

1 См: Приказ МВД РФ № 693−99г, объявивший решение коллегии МВД РФ 0″ 31 06.99г. №>

1 км, и утвердивший «Концепцию совершенствования правового обеспечения организации и деятельности системы Министерства внутренних дел Российской Федерации». гулирования, форм и методов управленческой и оперативно-служебной деятельности. При этом соискатель исходил из того, что правовые средства должны стать ключевыми в механизме управления, а процесс его формирования и функционирования должен строится на основе действующей системы российского права и законодательства и не может выходить за установленные правовым законом пределы.

Для достижения этой цели ставились следующие задачи, подлежащие решению в ход исследования:

• исследовать социальную и правовую сущность механизма управления органами внутренних дел;

• исследовать закономерности и принципы научного управления как теоретические основания формирования механизма управления органами внутренних дел;

• раскрыть роль механизма управления в обеспечении переориентации органов внутренних дел с этатизированного на социализированный тип организации и функционирования;

• раскрыть роль механизма управления в обеспечении оперативного и адекватного реагирования органов внутренних дел на изменение условий их функционирования;

• проанализировать состояние и перспективы совершенствования нормативно-правового регулирования систем и процессов управления в органах внутренних дел;

• провести типологию управленческих отношений и на этой основе сформулировать предложения по обеспечению системности правового регулирования управленческой и оперативно-служебной деятельности;

• проанализировать взаимосвязи между содержанием управленческой и результативностью оперативно-служебной деятельности для обоснования системы критериев оценки эффективности организации и функционирования органов внутренних дел;

• сформулировать рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, управленческой и правоприменительной практики органов внутренних дел.

Объектом исследования являются административно-правовая организация управления, а также управленческие отношения, возникающие в ходе его осуществления в органах внутренних дел.

Предметом исследования являются, во-первых, социально-правовые реалии, детерминирующие формирование и функционирование механизма управления органами внутренних дел, во-вторых, управленческая и правоохранительная практика, складывающаяся в органах внутренних дел различного иерархического уровня, и ее нормативно-правовое регулирование.

Методологической основой диссертации являются принципы познания социальных явлений (в том числе идей, теорий) в их историческом развитии, во взаимосвязи и взаимообусловленности, с точки зрения связи теории и практики, истории и современности. Соответственно этому методология исследования представлена общенаучными и частнонаучными методами: диалектическим, историческим, социологическим, статистическим, индуктивным, дедуктивным, анализа, синтеза, Логика их применения основана на попытке интегрировать методологические подходы различных дисциплин (философия, правоведение, социология, криминология, управление) к изучению обозначенного объекта исследования.

Теоретической основой диссертации послужили труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам. Многогранность темы обусловила необходимость изучения наряду с научными источниками, непосредственно относящимся к исследуемой в диссертации проблематике, литературы по философии, социологии, теории государства и права, государственному управлению, конституционному, гражданскому, уголовному, уголовно-прецессуальному и другим отраслям права, раскрывающей теоретическую и практическую сущность рассматриваемых вопросов. В этой связи в процессе работы диссертант опирался на труды ведущих отечественных философов и социологов, теоретиков права и административистов, специалистов в сфере управления органами внутренних дел и криминологии: Ю. Е. Аврутина, В. Г. Афанасьева, С. С. Алексеева, А. П. Алехина, Г. В. Атаманчука, В. Н. Бурлакова, В. З. Веселого, НА. Волкова, Б. Н. Габричидзе, Я. И. Гилинского, В.М. Горшене-ва, Э. П. Григониса, А. И. Долговой, Б. П. Елисеева, С. М. Иншакова, Д.Н. Бахра-ха, К. С. Вельского, Ю. М. Козлова, А. Г1. Коренева, А. Е. Лунева, В.В. Лунее-ва, И. И. Мушкета, A.M. Омарова, М. Ф. Орзиха, Г. И. Петрова, Л. Л. Попова, К. Т. Ростова, В. П. Сальникова, И. С. Самощенко, Ю. П. Соловья, С. С. Студеникина, Ю. А. Тихомирова, Ю. В. Тихонравова, Е. Б. Хохлова, А. И. Числова, А. Ю. Якимова Г. С. Яковлева, Ц. А. Ямпольской.

Эмпирическую базу исследования составляет законодательство Российской Федерации, ведомственные нормативные акты, регламентирующие организационную и оперативно-служебную деятельность органов внутренних дел. В своих выводах и предложениях диссертант опирался на анализ фактических данных о состоянии управленческой и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел различного иерархического уровня, содержащихся в справках, отчетах и других материалах, собранных в ходе исследования на протяжении 1993;1999 гг. В качестве эмпирической базы использованы материалы социологических исследований, выполненных диссертантом в составе исследовательской группы в соответствии с планом научно-исследовательской работы Санкт-Петербургского университета МВД России на 1999;2000г.г.: «Математическое моделирование деятельности подразделений МВД как субъектов управления» — «Механизм взаимодействия сотрудников уголовного розыска, участковых инспекторов милиции, инспекторов ППН, милиционеров ППС, входящих в состав внештатных оперативно-розыскных групп по профилактике, предупреждению и раскрытию преступлений» — «Оптимизация управленческой деятельности в условиях осложнения оперативной обстановки и социально-экономической ситуации» .

Научная новизна исследования определяется как постановкой проблемы, так и подходом к ее решению. Диссертация является, по сути, первой попыткой комплексно, с системных позиций исследовать сам феномен механизма управления органами внутренних дел в диалектическом единстве его социальных, правовых и организационных компонентов, проследить процесс трансформации закономерностей и принципов научного управления в механизм их практической реализации. Новизной отличается предложенный диссертантом подход к рассмотрению роли механизма управления в обеспечении оперативного и адекватного реагирования органов внутренних дел на изменение условий их функционирования, системному формированию критериев эффективности управленческой деятельности.

Положения и выводы, выносимые на защиту:

Социальность как сущностная характеристика общественной природы любого вида человеческой деятельности применительно к управлению органами внутренних дел должна рассматриваться в единстве двух ее составляющих: во-первых, как ведущая содержательная характеристика внешненаправленной деятельности, отражающая социальное назначение системы МВД, призванной обеспечить упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, защита которых отнесены законодателем к компетенции органов внутренних делво-вторых, как ведущая содержательная характеристика внутриор-ганизационной деятельности, призванной обеспечить реализацию аппаратных управленческих отношений, переориентацию органов внутренних дел с этати-зированного на социализированный тип организации и функционированияПрактическая интеграция этих двух векторов социальности в деятельности органов внутренних дел обеспечивается механизмом управления. Механизм управления органами внутренних дел — базирующаяся на закономерностях и принципах социального управления система способов, методов и средств рациональной организации функционирования органов внутренних дел, обеспечивающая приведение его результатов в соответствие с объективными общественными потребностями и интересами. Ведущим его элементом является система нормативных (социальных, экономических, правовых, психологических, технических) регуляторов, обеспечивающих: приведение систем и процессов управления в состояние, адекватное закономерностям общественного развитияэффективное, соответствующее общественным ожиданиям и социально одобряемое функционирование органов внутренних дел как субъектов реализации правоохранительной деятельностиорганизационную и правовую упорядоченность органов внутренних дел как организационных структур управлениясоциальную интегрированность органов внутренних дел как социальных систем-организацийделовую активность, социальную и правовую защищенность личного состава личного состава, его мотивацию на качественное, высокопрофессиональное и высокоморальное выполнение своего служебного долга. Одной из актуальных задач современной российской государственности является создание и правовое закрепление системного по своим внутренним свойствам механизма государственного управления. Он должен иметь многоуровневый и многофункциональный характер, обеспечивая выработку единой государственной политики (экономической, социальной, правовой и т. д.) и ее последовательную реализацию как федеральным центром и субъектами федерации (пространственно-территориальное действие механизма), так и органами исполнительной власти в пределах их компетенции и с учетом разграничения предметов ведения (субъектно-функциональное действие механизма).

Системность механизма государственного управления предполагает, что в качестве его подсистем выступают соответствующие организационно-правовые механизмы отраслевых и межотраслевых министерств и ведомств федерального и регионального уровней. Механизм управления органами внутренних дел, отражая специфику их функционирования, должен быть составной и неотъемлемой частью общего механизма государственного управления. Сбалансированность механизмов управления помимо соответствующей правовой базы должна обеспечиваться их функционированием по единым принципам, соответствующим принципам научной организации управления с учетом специфики правового регулирования соответствующих сфер жизнеобеспечения государства.

Одной из ведущих задач механизма управления органами внутренних дел является обеспечение адекватного реагирования на текущие и прогнозируемые изменения среды их функционирования. Адекватность реагирования обеспечивается своевременным распознанием таких содержательных параметров воздействия среды, как его формы, характер, интенсивность, продолжительности, доминирующий фактор.

Механизм управления органами внутренних дел должен обеспечивать системность правового и нормативного обеспечения организаторской и оперативно-служебной деятельности. Это предполагает реализацию комплекса организационно-правовых мер, направленных на выявление реальной потребности органов, служб и подразделений различного иерархического уровня в подготовке проектов законодательных и иных нормативных актов, приведение действующих актов в соответствие с нормами и принципами международного права и федеральным законодательством.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что оно обращено к актуальной проблеме, не получившей до последнего времени всестороннего освещения в научной литературе. В диссертации с учетом становления и развития институтов гражданского общества, формирования предпосылок правового государства раскрыт системный характер механизма государственного управления, исследована правовая и социальная сущность механизма управления органами внутренних дел, раскрыта его роль в обеспечении переориентации органов внутренних дел с этатизированного на социализированный тип организации и функционирования, оперативного и адекватного реагирования органов внутренних дел на изменение условий их функционирования, сформулированы конкретные предложения по обеспечению системности правового обеспечения органов, служб и подразделений различного иерархического уровня, раскрыта взаимосвязь между содержанием управленческой и результативностью оперативно-служебной деятельности и на этой основе предложена модель системой оценки эффективности организации и функционирования органов внутренних дел.

Сформулированные при этом выводы и научные положения в определенной мере дополняют и развивают отдельные положения теории государственного управления, управления в сфере обеспечения правопорядка, административного права и административной деятельности органов внутренних дел.

Основные выводы и рекомендации диссертанта могут быть использованы в качестве научно-методической базы при подготовке законодательных и иных нормативных актов по вопросам совершенствования правового регулирования управленческой и оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел. Выводы и предложения диссертанта могут быть использованы в МВД-УВД-ГРОВД для разработки и реализации системы реагирования на изменения оперативной обстановки. Материалы диссертации могут быть использованы в учебном процессе юридических вузов и вузов системы МВД РФ при чтении курсов теории государственного управления, административного права, управления и административной деятельности органов внутренних дел.

Апробация результатов исследования. Основные положения, выводы, рекомендации исследования содержаться в опубликованных автором работах. Результаты исследования обсуждались и были одобрены на заседаниях кафедр административного права и управления в органах внутренних дел Санкт-Петербургского университета МВД России и используются в учебном процессе. Отдельные результаты исследования апробированы в выступлениях соискателя на различных научных и научно-практических конференциях, в частности, на международной научно-практической конференции «Новые информационные технологии в практике работы правоохранительных органов» (Санкт-Петербург, 20 ноября 1998 г.), научно-техническая конференция «Правовая информатика» (Санкт-Петербург, 22 ноября 1999 г.), международной научно-пракгической конференции «Ювенальная юстиция и профилактика правонарушений» (Санкт-Петербург, 26−28 ноября 1999 г.), научной конференции «Преступность и власть» (Москва, 1−3 марта 2000 г.).

Отдельные положения диссертационного исследования прошли апробацию при подготовке материалов научных исследований, проведенных диссертантом в составе научного коллектива в соответствии с планом НИР Санкт-Петербургского университета МВД России на 1999;2000г.г.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка. В работе помещены схемы и таблицы, поясняющие и дополняющие ее содержание.

Выводы, предлагаемые авторами по итогам исследования, неоднозначны и могут трактоваться только в связи задачами самого исследования. Например, отмечая значение субъективного фактора в процессе переоценки коммунистических идеологических догм, авторы исследования выделяют живучесть и даже тенденцию роста патерналистских установок в массовом сознании. Патернализм переходного периода, как рефлексия общества на утраченную опеку со стороны всего механизма государства, поддерживается в сознании низким жизненным уровнем и ожиданием роста благосостояния, которое обеспечит государство. Авторы подчеркивают прямую связь между уровнем благосостояния населения и состоянием массового сознания.

Противоречивы выводы в отношении деятельности милиции. С одной стороны при анкетировании было выявлено достаточно распространенное общественное мнение о процветании беззакония и коррупции в милиции, с другой стороны не менее высоко социальное ожидание сурового наказания преступников «плохой» милицией и даже оправдание применения не разрешенного законом насилия. Эти результаты полностью противоречат друг другу: в общественном сознании милиция не способна эффективно защитить права граждан и большим доверием пользуются те органы, которые сами не применяют физического принуждения (суд и СМИ), но в отношении лиц, совершивших преступление, оправдано со стороны милиции даже насилие вопреки закону.

Подобные противоречия общественного сознания в отношении оценки деятельности органов милиции возможно выявить только в результате социологического исследования. Интерпретация результатов опроса это наиболее сложная часть исследования, но по отношению к деятельности органов милиции она способна поставить целый ряд управленческих проблем, которые не возможно игнорировать.

Социологические исследования дают интересный материал не только в результате опроса населения на территории обслуживания органа внутренних дел, представляют столь же высокую ценность результаты опроса сотрудников того же органа об их отношении к результату собственной деятельности. Подобные опросы достаточно распространены в научно-исследовательских целях, и в некоторых случаях, при обработке результатов вскрываются парадоксальные обстоятельства, которые имеют прямую связь с эффективностью деятельности милиции, и которые не возможно выявить иными методами.

По нашему мнению, подобные обстоятельства содержатся в материалах обработки опроса сотрудников органов внутренних дел, которые приводит.

Ю.Е.Аврутин при сопоставлении данных социологического исследования 1991 г. («К милиции с человеческим лицом») и мониторинговых исследовании среди сотрудников милиции за период 1992;1997 г. г.1 На вопрос об отношении к работе около трети респондентов дали ответ, что отдают работе все свои силы и опыт (32,0% в 1991 г. и 28,4% в 1992;97г.г.). Эти и ряд других данных приведены в связи с оценкой влияния мотивации на эффективность (неэффективность) деятельности сотрудников органов внутренних дел, и наше внимание привлек тот факт, что подавляющая доля сотрудников (в 1991 г. — 68%, в 1992;1997г.г. — 71,6%) осознают собственное негативное отношение к работе в милиции, а предложенные респондентам варианты оговорок субъективных причин (типа «работал бы лучше, если бы все замечалось и оценивалось», «за такую зарплату не буду работать лучше» и т. п.) не могут оправдывать безответственное отношение к предоставленным законом правам. Причинами такого явления указана не действенность системы материального стимулированияоторванность стимулов от результата работы, отсутствие четких критериев, избирательность (стимулирования).

Парадокс, по нашему мнению, заключается в том, что в течении длительного времени в органах внутренних дел сохраняются условия, которые производят своеобразную селекцию кадров, обладающих низкой и даже не имеющих мотивации к работе («не буду работать лучше»), а значит и к исполнению возложенных обязанностей.

Подобные тенденции в работе органов милиции имеют самые негативные последствия и они уже отмечаются: «Усиление общей криминализации контингента сотрудников правоохранительных органов сопровождается увеличением среди них тех, кто совершает тяжкие общеуголовные преступления, а.

1 Аврутин Ю. Е. Эффективность деятельности органов внутренних дел: (опыт системного исследования). — с.253 не только преступления против правосудия и должностные", 1 — авторы этого вывода основывают свое мнение на разносторонних статистических данных и указывают причины, среди которых — отрицательное изменение ее кадрового состава, вызванное чрезвычайно высокой текучестью кадров, в т. ч. в системе МВД России. В данном случае, статистические данные о преступности со стороны сотрудников органов внутренних дел и данные о текучести кадров могут быть интерпретированы в сопоставлении с результатами социологического опроса среди сотрудников, который указывает причиной тревожных тенденцийнизкую мотивацию труда в системе правоохранительных органов.

По нашему мнению, подобные системные наблюдения необходимы при оценке и измерении эффективности деятельности органов внутренних дел. Наблюдения основываются на применении разных методов, среди которых социологические методы должны проводиться на регулярной основе и должны иметь нормативно-правовую основу применения в органах внутренних дел. Периодические исследования в данном направлении (в том числе среди сотрудников милиции) в научно-исследовательских целях явно недостаточны.2.

Возможности социологических методов многообразны и всесторонне освещаются в различных источниках.3 Выделим те направления применения результатов социологических исследований, которые, на наш взгляд, должны входить в предмет оценки эффективности управленческой деятельности в органах внутренних дел, но по разным обстоятельствам имеют наиболее слабую организационную основу осуществления:

1 Преступность, статистика, закон. Коллектив авторов. / Долгова А. И. и др. Преступность сотрудников правоохранительных органов — М, Криминологическая Ассоциация, 1997. — с.50.

2 Комплексное изучение общественного мнения по территории обслуживания, возложено приказом МВД России № 86−97г. на штабные подразделения органов внутренних дел, но проведение этих мероприятий не обеспечено в органах внутренних дел ни ресурсами, ни методиками их осуществления.

3 См.: Рабочая книга социолога. М, 1976., Ошеров М С., Спиридонов Л. И. Общественное мнение и право. JI., 1985. Ленеев В В Юридическая статистика. М., 1999. а) Разъяснительная работа среди населения и в средствах массовой информации в отношении задач, решаемых на территории обслуживания органами милиции и установленных законом методов их осуществления. Регулярность осуществления этой деятельности непосредственно связана с формированием общественного мнения об эффективности правоохранительной деятельности.1 б) Мотивация работы сотрудников правоохранительных органов, ее регулярное и последовательное исследование среди личного состава на основе научных методов. Мотивация труда является комплексным понятием и рассматривается как процесс создания психофизиологических, санитарно-гигиенических, нормативно-правовых. материальных и социальных условий, в которых максимально могут проявляться творческие способности человека, его удовлетворенность результатом труда и желание совершенствовать профессиональный уровень.2 в) Отбор абитуриентов в образовательные учреждения системы МВД России комплектующими органами внутренних дел. В настоящее время среди поступающих на службу резко возросло число граждан явно случайных и даже недобросовестных, намеривающихся использовать служебное положение в корыстных целях. Проблема отбора кадров рассматривается в настоящее время как область применения инновационных решений в кадровой политике органов внутренних дел.3 г) Объективная аттестация для прохождения службы в органах внутренних дел на основе изучения мотивации сотрудника и его активности в исполнении служебного долга. Изучение мотивации трудовой деятельности и связанной с ней.

1 Регулярные встречи с населением возложены приказами МВД России на участковых инспекторов и руководителей органов милиции (приказ МВД России № 260−95г.): но направленность этой работы иная — получение оценки населением эффективности работы милиции на обслуживаемой территории.

2 Мотивация рассматривается отдельными авторами приоритетной функцией управления. (См.: Тихонравов Ю. В. Теория управления. М.: Вестник, 1997.).

3 См.: Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России./ В. П. Сальников. Образование и кадровая политика в органах внутренних дел: инновационные процессы и проблемы реформирования /СПб: СПбУ МВД России, № 1, 1999. — с. 14 профессиональной пригодности, наличия специальных навыков является областью работы практического психолога. В органах внутренних дел в настоящее время соответствующие всесторонние методы изучения находят применение только при приеме на службу и в учебные заведения системы МВД России.1 д) Наличие ценностных ориентиров организационной культуры в управлении органами внутренних дел. Организационная культура находит выражение в системе представлений, символов, ценностей и образцов поведения, которые разделяются всеми членами организации, коллектива. Способность выделить систему ключевых ценностей и построить организационную культуру создает Л особые условия, идею престижной и плодотворной работы.

Невозможно назвать все приоритеты управленческой деятельности, в которых может найти применение социологическое исследование. Данный метод несколько не уменьшает роли других методов (статистическое наблюдение, сводка и группировка данных, количественный анализ и пр.), мы обратили особое внимание на применение исследований, поскольку они менее распространены в управленческой деятельности органами внутренних дел.

По нашему мнению, системность оценки и измерения эффективности деятельности органов внутренних дел складывается из нескольких предпосылок. Во-первых, критерии оценки не могут быть едиными для всей системы органов внутренних дел в силу специфики решаемых ими задач (территориальные и транспортные, криминальной милиции и милиции общественной безопасности), а так в зависимости от сложности решаемых задач (по уровням управления в иерархии органов внутренних дел). Во-вторых, система критериев оценки.

1 См.: Приказ МВД РФ № 370−95г.

2 Активное внедрение организационной культуры, например в СССР в промышленных отраслях (и в правоохранительных органах), являлось продуктивным методом повышения производительности труда, успешно конкурирующим и по многим аспектам опережающим применение экономических методов стимулирования (См.: Питере Т., Уотерман Р. В поисках эффективного управления. М., 1986) и измерения эффективности деятельности должна быть представлена разными сферами, в которых находит отражение деятельность органов внутренних делобщество и его репрезентативные группы, состояние правового и нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел, организация управленческой деятельности в системе органов, состояние оперативно-служебной и боевой деятельности, подсистема преступности и ее качественные и количественные параметры, качественные и количественные параметры административно-юрисдикционной деятельности (административные протоколы и работа с заявлениями и обращениями), кадровая политика органов внутренних дел, сотрудники органов внутренних дел и их категории, состояние законности деятельности, состояние общественного порядка и общественной безопасности, обеспечение безопасности личности, работа по предупреждению, раскрытию и расследованию преступлений другие направления решения задач органов внутренних дел. В-третьих, система критериев оценки эффективности деятельности должна основываться на применении разных методов наблюдения и контроля, кроме государственных и ведомственных отчетов, сводок, группировок и другой статистики, аналитической работы в системе органов должно проводиться регулярное социологическое исследование как по репрезентативным группам населения, так и по категориям сотрудников. В-четвертых, критерии оценки должны быть дифференцированы по субъектам оценки: для общества в целом и с учетом специфики отдельных регионов, для совершенствования федерального законодательства и законодательства субъектов федерации, для осуществления контрольных функций государственных органов управления и контроля, для совершенствования ведомственного регулирования деятельности в иерархии субъектов управления (МВД-ГУВД-УВДТ-ГРОВД), для осуществления ведомственного контроля и инспектирования органов, для совершенствования оперативно-служебной и боевой деятельности в структурных подразделениях, для осуществления предметной деятельности по решению конкретных оперативно-служебных задач. В-пятых, система критериев оценки эффективности деятельности должна быть дифференцирована по группам функционального предназначения: группа оценочных критериев эффективности как средство отбора вариантов решений с точки зрения их целесообразностигруппа конструирующих критериев эффективности как эталон совершенствования целей, содержания, средств, форм, методов, стиля деятельностигруппа регулирующих критериев эффективности как средство контроля за соответствием фактической деятельности ее социальному (идеальному) содержанию. В-шестых, критерии оценки эффективности должны быть дифференцированы по их содержательной специфике: правовые, нравственные, этические, психологические, экономические, организационные.

Названные шесть предпосылок являются, по нашему мнению, основой для формирования шести групп критериев оценки эффективности деятельности органов внутренних дел, которые в совокупности будут представлять отображение социальной деятельности этих органов. Например, в соответствии со спецификой решаемых задач эффективность обеспечения общественного порядка па железнодорожной станции (аэропорту, речном вокзале) не может иметь единый оценочный параметр с территориальным органом (район, город, поселок), т.к. различаются объекты статистического наблюдения, их структура, временные характеристики и пр. По сложности решаемых задач уровень управления, например, ГУВД Санкт-Петербурга и Ленинградской обл. не может соответствовать системе критериев оценки его территориального органа — отдела милиции.

Точно так же в следующей группе критериев названы «общество и его репрезентативные группы» мнение общества один из ведущих критериев оценки деятельности милиции, но разные группы в обществе имеют не только разный предмет оценки, но и различие по категории его измерения. Так, взрослому населению может более понятна, например, интегрирующая оценка в баллах по ряду параметров (состояние общественного порядка, способность своевременно оказать помощь, корректность и пр.), но для несовершеннолетних более важно — помощь в социальной адаптации (защита семьи, охрана мест проведения досуга, препятствование распространению наркотизма и пр.). Не менее важна оценка работы милиции со стороны лиц, находящихся на профилактическом учете, но измерение степени эффективности может быть принципиально иным — оказана / не оказана помощь, допущено / не допущено рецидива и т. д.

Анализ научных источников по вопросу об оценке эффективности управления, а так же нормативных актов, статистических и других материалов позволяет выделить три основных задачи, которые должны решаться с помощью критериев оценки эффективности:

• способность обеспечить эффективное противостояние дезорганизующим воздействиям внешней и внутренней среды, сохраняя при этом целостность и надежность системы управления;

• способность отразить цели-задания, цели-ориентиры и цели собственно системы управления (В.Д. Малков) в конкретных задачах, которые стоят перед органом внутренних дел;

• способность обеспечить оптимальное распределение ресурсов для обеспечения максимально полного достижения целей управления.

Способность решать данные задачи, а так же соответствие критериев определенным принципам формирования их системности — объективность, обоснованность, надежность, стабильность, репрезентативность, содержательность, функциональность, измеряемость критерия, — позволяют представить теоретическую модель формирования системы критериев эффективности, отображающих социальное предназначение механизма управления органами внутренних дел (см. схему № 11).

Схема № 11.

Теоретическая модель формирования системы критериев эффективности механизма управления органами внутренних дел.

Система критериев эффективности механизма управления.

1. Специфика решаемых задач (территориальные и транспортные органы, подразделения криминальной милиции и милиции общественной безопасности), сложность решаемых задач (по уровням управления в иерархии органов).

2. Сферы, в которых находит отражение деятельность органов внутренних делобщество и его репрезентативные группы, состояние правового и нормативного регулирования деятельности органов внутренних дел, организация управленческой деятельности в системе органов, состояние оперативно-служебной и боевой деятельности, подсистема преступности и ее качественные и количественные параметры, качественные и количественные параметры административно-юрисдикционной деятельности и т. д.

3. Методы наблюдения и контроля за деятельностьюгосударственные и ведомственные отчеты, сводки, группировки к др. статистика, аналитические документы, социологические исследования как по репрезентативным группам населения и по категориям сотрудников.

4. Субъекты оценки эффективности: общество в целом, законодательные органы Федерации и субъектов Федерации, контролирующие и надзирающие органы, органы ведомственного контроля в иерархии субъектов управления МВД РФ, руководители служб и подразделений органов внутренних дел по уровням управления, сотрудники аппаратов управления.

5. Функциональное предназначение критериев: группа оценочных критериев, группа конструирующих критериев и группа регулирующих критериев.

6. Содержательная специфика критериев: правовые, нравственные, этические, пси хологические, экономические, организационные.

Заключение

.

В течение последнего десятилетия в Российской Федерации шел процесс совершенствования законодательства и нормативного регулирования правоохранительной деятельности органов внутренних дел, одновременно значительно повысились требования со стороны общества и государства к эффективности правоохранительной деятельности. В этом процессе правовые средства должны стать ключевыми в деятельности органов внутренних дел и их регулятивное содержание призвано приводить в соответствие общественное развитие, с одной стороны, и социальное содержание деятельности органов внутренних делс другой. Само управление системой этих органов облекается в форму права, но одновременно, не ограничиваясь этой формой, имеет организационно-правовое содержание, охватывающее разные уровни осуществления этой деятельности: общесоциальный, региональный, групповой и индивидуальный.

В связи с многоуровневым, системным характером организацию! но-правовой деятельности, стало общепринятым представление о некотором механизме управления, который существует и развивается в рамках норм права и правового регулирования деятельности органов внутренних дел. В данном случае, этимология понятия «механизм» по отношению к управленческой деятельности является достаточно условным, и раскрывает только содержание взаимодействия и взаимообусловленности тех элементов, которые составляют сущность управленческой деятельности и ее социально-правового содержания.

Последовательное изучение механизма социального и государственного управления в советский и постсоветский периоды включало исследование различных сфер его проявления: хозяйственные отношения, социальную сферу жизнедеятельности и безопасности, правоприменительную деятельность и правотворчество, стимулирование производительности труда и другие сферы. Целый ряд исследований связывали действие механизмов государственного управления и правового регулирования. Такой подход позволяет рассматривать не только содержание управленческого труда в различных проявлениях общественных отношений как его функциональное и организационное состояние и развитие, но так же глубже постигать сущность явлений социально-правовой действительности.

По отношению к социально-правовой действительности положения Конституции Российской Федерации, обеспечивая единство и взаимную согласованность исходных принципов и норм отраслевого регулирования, установили принцип единства системы исполнительных органов государственной власти, для которой защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности находятся в совместном ведении субъектов Федерации. Данные направления деятельности принято в отечественной юриспруденции относить к компетенции правоохранительных органов, к которым принадлежит и деятельность органов внутренних дел.

Механизм управления правоохранительной деятельностью органов внутренних дел должен выступать в качестве подсистемы органов государственного управления, которые обладают необходимыми системообразующими свойствами, признаками и принципами их деятельности и развития. В данном аспекте прослеживается единство определенных принципов государственного управления и управления в системе органов внутренних дел, обеспечивающих общность их социальной направленности. А соотношение принципов, присущих организации управления в органах внутренних дел, должно представлять собой исходные правила, руководящие идеи социального предназначения органов внутренних дел в системе органов исполнительной власти.

Принципы управления в системе органов внутренних дел обусловливают непосредственную связь организацией этой деятельности, с обеспечением ее эффективности и организации нормативного правового регулирования. Современный период реформ закладывает основы новых правовых отношений, в том числе в сфере деятельности органов внутренних дел. Поэтому не менее актуапьным является вопрос о системности правовых норм, регулирующих эту деятельность и создающих условия обоснованного выбора средств, форм, методов, а также нового качественного содержания деятельности органов внутренних дел.

Изучение процессов формирования и функционирования механизма управления органами внутренних дел в современной России легли в основу сформулированных целей и задач настоящего диссертационного исследования. Попытка исследовать сам феномен механизма управления органами внутренних дел комплексно, с позиций системного подхода, в диалектическом единстве его социальных, правовых и организационных компонентов, по нашему мнению, позволила проследить процесс трансформации закономерностей и принципов научного управления в механизм их практической реализации.

Применительно к деятельности органов внутренних дел, социальное содержание процессов управления должно рассматриваться в единстве двух ее составляющих: во-первых, как ведущая содержательная характеристика внеш-ненаправленной деятельности, отражающая социальное назначение системы МВД, призванной обеспечить упорядоченность, безопасность и надежность общественных отношений, защита которых отнесены законодателем к компетенции органов внутренних делво-вторых, как ведущая содержательная характеристика внутриорганизационной деятельности, призванной обеспечить реализацию аппаратных управленческих отношений, переориентацию органов внутренних дел с этатизированного на социализированный тип организации и функционирования;

Практическая интеграция этих двух векторов социальности в деятельности органов внутренних дел обеспечивается механизмом управления. Механизм управления органами внутренних дел — базирующаяся на закономерностях и принципах социального управления система способов, методов и средств рациональной организации функционирования органов внутренних дел, обеспечивающая приведение его результатов в соответствие с объективными общественными потребностями и интересами.

Формируемый в современных условиях механизм управления должен «наполняться» новым социальным содержанием, соответствующем курсу социальной политики государства по интеграции России в мировое сообщество. Ведущими элементами такого механизма управления является система социальных, экономических, правовых, психологических, технических регуляторов, обеспечивающих эффективное решение задач совершенствования правового регулирования и организации деятельности органов внутренних дел на основе применения научных принципов управления.

В результате проведенного диссертационного исследования, на наш взгляд, были выполнены поставленные цели и задачи исследования, достигнута определенная новизна предложенного диссертантом подход к рассмотрению роли механизма управления в обеспечении оперативного и адекватного реагирования органов внутренних дел на изменение условий их функционирования, системному формированию критериев эффективности управленческой деятельности.