Административно-правовая деятельность органов внутренних дел по борьбе с правонарушениями корыстной направленности

Актуальность темы

Необходимость научной разработки проблем совершенствования деятельности органов внутренних дел (милиции)^, по борьбе с корыстными деликтами обусловлена главным образом тем обстоятельством, что на нынешнем этапе развития нашего общества такого рода правонарушения становятся все более распространенными, что вызывает обоснованную тревогу у населения и дестабилизир рует общую ситуацию в стране .

Переход к рыночным отношениям в качестве побочного эффекта повсеместно породил понижение уровня жизни широких слоев населения, безработицу и иные негативные процессы экономического и социального плана. В этих условиях на фоне активизации усилий граждан в области поиска новых законных форм извлечения доходов наблюдается всплекс различного рода корыстных правонарушений, хищений и спекуляции, азартных игр и мошенничеств, краж и иных противоправных посягательств на собственность, занятий запрещенными видами трудовой деятельности, уклонений от подачи налоговых деклараций и уплаты налогов и т. п.

Положение обостряется тем, что государство в лице его уполномоченных на то органов, на наш взгляд, не сумело должным образом обеспечить воздействие на данные процессы и прежде всегопутем совершенствования сфер правового воздействия. В частности, с одной стороны наблюдается нестабильность соответствующей законодательной базы (наличие в ней многочисленных пробелов и проти.

1Далее — ОВД.

2 См., например, Докладная записка Президенту Российской Федерации Ельцину Б. Н. начальника Отдела писем и приема граждан Администрации Президента России М. Миронова «Об обращениях граждан о состоянии правопорядка в стране и работе правоохранитель-нш^о^гадов Гза первое полугодие 1993 г.) от 21 июня 1993 г. воречий, непоследовательность законодателя в принятии решений и др.) — с другой — правовой нигилизм на местах, конкурентность законодателя и местных органов власти и управленияс третьейснижение эффективности правоприменительной практики.

В этой ситуации наблюдается определенная растерянность правоохранительных органов, которые по многим направлениям борьбы с административными корыстными правонарушениями либо фактически свернули свою работу, либо допускают в ней перекосы и нарушения.

В этой связи, автором выдвигается гипотеза, что в рассмотренной ситуации противопоставленная ей государством система правоохранительных мер, включая организацию деятельности ОВД не отвечает сложившемуся в этой области положению. Кроме того, можно отметить недостаточную разработанность в научных источниках проблем причинности корыстных проступков, а также механизмов предупреждения и борьбы с ними, в первую очередь административно-правовых, что обуславливает актуальность, новизну и практическую значимость настоящего диссертационного исследования.

Важность исследуемой теш обусловливается и рядом других факторов. Во-первых тем, что названные выше проблемы требуют своего безотлагательного разрешения в плане нормативной урегулированное ти (эта работа уже ведется, и необходимо чтобы они были учтены в соответствующих проектах законодательных актов). Во-вторых, с учетом того, что исследование проблем деятельности ОВД по борьбе с корыстными деликтами средствами административного права до сих пор проводилось весьма фрагментарно и в основном в работах со смежной тематикой (Д.И.Бахраха, А. С. Васильева, Й. Й. Веремеенко, Г. В. Вериной, Д. А. Гавриленко, Е. В. Додина, Н.М.До-рогих, А. Е. Зверкова, И. Н. Зубова, М. И. Еропкина, Л. В. Коваля, Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, И. И. Карпеца, Н. Н. Кондрашкова, В. Н. Кудрявцева, В. П. Лозбякова, В. М. Марчука, Н. А. Марочкина, А. Д. Клюшниченко, И. Н. Пахомова, Г. И. Петрова, Л. Л. Попова, В. И. Ремнева, В. Д. Резвых, А. Н. Сапогина, М. И. Серовой, О. Ф. Фрицкого, В. М. Фокина, А. П. Шергина, М. Н. Цепковой, О. М. Якубы и других ученых)1. В-третьих, поскольку результаты проведенного нами пилотажного исследования выявили большую потребность практических подразделений ОВД в добротной методической базе их работы по борьбе с административным правонарушением корыстной направленности.

Объектом настоящего исследования является деятельность органов внутренних дел (милиции) по борьбе с административным правонарушением корыстной направленности.

Предметом изучения были избраны:

— содержание корыстного проступка, а также конкретные составы правонарушений этого вида;

— динамика развития корыстных деликтов в Россиипричины и условия их совершениявозможности воздействия на обстановку в сфере корыстной деликтности с помощью средств административного и иных отраслей права;

— состояние правового регулирования борьбы с корыстными проступками, в том числе ведомственного (ОВД);

— организация и практика деятельности правоохранительных органов, прежде всего — органов внутренних дел (милиции), по применению административного законодательства и иных мер борьбы с корыстными проступками;

— зарубежный опыт подобной деятельности;

— мнение специалистов и населения по существу проблеш.

Исключение составляет монографическая работа Н. П. Голосниченко. Однако она посвящена вопросам предупреждения корыстных деликтов, выполнена на материалах Украины и уже в значительной степени устарела. (См.: Голосниченко Н. П. Предупреждение корыстных правонарушений средствами административно-правового воздействия: Автореф.дисс.д.юр.н. — Киев, 1990).

Цель диссертационной работы заключалась в совершенствовании деятельности российской милиции по борьбе с корыстными проступками.

Для реализации данной цели автор поставила и предприняв попытку разрешения следующих научно-исследовательских задач:

— дать юридическую характеристику корыстного проступка, сформулировать и аргументировать его дефиницию;

— провести классификацию корыстных деликтов, выделить и исследовать проступки, которые хотя не цредусмотрены действующим административным законодательством, но могут быть объектом административно-правовых воздействий;

— выделить и проанализировать факторы, обусловливающие совершение корыстных проступков, а также их взаимосвязь с корыстной преступностью;

— изучить состояние правового регулирования борьбы с корыстными деликтами в России, других государствах СНГ и за рубежом;

— проанализировать возможности административно-правового и иного воздействия на лиц, совершающих корыстные проступки;

— исследовать организацию и практику деятельности ОВД по профилактике, предотвращению и пресечению административных правонарушений корыстной направленности;

— разработать и аргументировать конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования, организации и практики деятельности ОВД в исследуемой области.

Методологическая база исследования. Работа выполнена с позиций системного подхода к исследованию социально-правовых объектов. При проведении исследования были также использованы и специальные научные методы: исторический, формально-логический, статистический, сравнительно-правовой и др. В ходе написания диссертации автором проведена серия исследований в ряде МВД, ГУВД,.

УВД, УВДТ Российской Федерации и других государств СНГ, в ходе которых было проанкетировано более 1000 дел об административных правонарушениях корыстной направленностиопрошено 100 правонарушителей, 500 сотрудников правоохранительных органов различного уровня и подчиненности, свыше 3000 граждан. Опросы проводились с помощью специально разработанных анкет в ходе бесед-интервью с респондентом и по телефону.

Выводы и рекомендации, предложенные диссертантом, базируются также на анализе соответствующих нормативных и научных источников, включая обобщение и критическую оценку результатов исследований НИИ МВД (ВНИИ МВД СССР) РФ 1990;1993 гг., часть из которых была проведена при непосредственном участии диссертанта. Кроме того, был проведен контент-анализ около 1000 публикаций в средствах массовой информации.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней фактически впервые корыстный проступок на монографическом уровне рассматривается как разновидность административного правонарушения и других некриминальных деликтов. При этом новым является прежде всего то, что данная проблематика рассматривается с позиции совершенствования деятельности органов внутренних дел, включая подразделения как милиции общественной безопасности (местной милиции), так и криминальной милиции.

Диссертант исследовала причины и факторы, обуславливающие совершение корыстных деликтов, их взаимосвязь с криминальной сферой и аргументировала ряд конкретных позиций в части профилактики и предупреждения такого рода правонарушений, что является новым в анализе рассматриваемого явления применительно к современной ситуации.

В частности, исследованы такие вопросы, как использование для целей борьбы с корыстными проступками методов экономического характера, улучшения учета материальных ценностейустановление действенного контроля за деятельностью коммерческих структур и хозяйственной активностью гражданцелесообразность введения в КАП РСФСР ряда новых норм, устанавливающих ответственность за корыстные и иные деликты, совершенствования уголовного и уголовно-процессуального законодательства и т. п.

В работе выработан новый взгляд на проблему существующего механизма административно-правового воздействия на корыстную де-ликтность, которым охвачены элементы, позволяющие использовать в этих целях не только нормы административного законодательства, но и положения иных отраслей права, процессы формирования правосознания и правовой культуры населения.

Соискатель впервые поднимает проблему обоснованности ряда принятых в последнее время решений в части либерализации торговли и упорядочения ответственности за незаконную торговлю, отмены ответственности за занятие бродяжничеством и попрошайничеством и др. В этой связи автор анализирует политику в этой области других государств, приводит результаты оцросов общественного мнения, а также мнения специалистов по возможному развитию обстановки.

По-новому соискатель подошла и к оценке организационно-правовых мер совершенствования деятельности российской милиции, в частности, ее подразделения на криминальную милицию и милицию общественной безопасности. По этоь^у воцросу в работе аргументируется собственная позиция диссертанта, дается оценка положению дел в части формирования и деятельности так называемой муниципальной милиции.

В диссертации сформулированы оригинальные определения повода и оснований возбуждения производства об административных правонарушениях по корыстным проступкам. Аргументированы необходимость: возбуждения производства по таким делам, исходя из факта их совершенияустановления сроков давностивведения института соучастия и другое.

Диссертант впервые комплексно исследовала практику организации и деятельности органов внутренних дел (милиции) по борьбе с корыстными деликтами, обобщила и проанализировала имеющийся здесь передовой опыт и типичные недостатки, аргументировала конкретные предложения по их устранению.

Новым является и то обстоятельство, что деятельность ОВД рассматривается с учетом возможностей иных субъектов борьбы с административными правонарушениями корыстной направленности.

При подготовке диссертации и обосновании выносимых на защиту положений автор широко опиралась на имеющийся зарубежный опыт, критически анализируя его применительно к развитию ситуации в России.

На защиту выносятся следующие основные положения:

— результаты общего анализа ситуации в исследуемой области, оценки детерминант корыстных проступков, а также эффективности мер административно-правового и иного воздействия на лиц, совершающих корыстные административные правонарушения;

— аргументация предложенного диссертантом понятия корыстного проступкаклассификация таких проступков, а также результаты правового анализа составов наиболее распространенных: из них;

— выводы и предложения диссертанта по оценке состояния правовой базы борьбы с корыстными деликтами и возможным направлениям ее улучшения;

— обоснование роли и места органов внутренних дел (милиции) в системе субъектов борьбы с корыстным правонарушением, как органа, наделенного исключительной (универсальной) компетенцией в этой сфере, обладающего достаточно высокой материально-техни ческой базой и квалифицированным персоналом;

— результаты исследования полномочий, организации и практики деятельности различных служб и подразделений милиции по борьбе с корыстными деликтами, обобщения имеющегося в этой области передового опыта, типичных упущений и просчетов;

— конкретные предложения по совершенствованию правового регулирования, организации и практики борьбы ОВД с административными правонарушениями корыстной направленности, включая аргументацию возможностей использования в этих целях соответствующего зарубежного опыта.

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается прежде всего в конкретных предложениях соискателя по совершенствованию правового регулирования, организации и практики деятельности органов внутренних дел (милиции) по борьбе с правонарушениями корыстной направленности. Работа имеет важное теоретическое и прикладное значение в связи с тем, что в ней впервые и с учетом новейших изменений в российском законодательстве, дается правовая характеристика административных правонарушений корыстной направленности, которые в новых условиях развития общества оказывают существенное влияние на общую обстановку в стране, в том числе в политическом, криминологическом, экономическом и ином плане-определяется роль и место ОВД в системе субъектов борьбы с этим явлением, правовые и организационные основы этого направления оперативно-служебной деятельности милиции и возможности повышения ее эффективности.

Значимость результатов исследования обуславливается новизной самой постановки проблемы, критическим подходом к оценке действующего законодательства и практики его применения, прогностическим характером ряда выводов диссертанта, апробированноетью многих положений работы на практике и в научно-исследовательской деятельности.

Выводы и рекомендации соискателя прошли практическую яттро (1 яттшл в Отделе административного права Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации при подготовке обзоров судебной и правоохранительной практики, а также материалов по совершенствованию административного законодательстваУПО МВД России при подготовке предложений Министерства по совершенствованию законодательства и иных документов, научно-исследовательской работе НШ-4 НИИ МВД России в ходе разработок плановых тем НИР и при выполнении поручений руководства МВД России, что подтверждается соответствущими справками и актами о внедрении.

Основные выводы, полученные автором в процессе исследования, докладывались на научно-практических конференциях в НИИ и МВШМ МВД России, а также нашли отражение в ее 5 научных трудах.

Положения диссертации могут быть использованы в деятельности органов, обладающих правом законодательной инициативы, при разработке предложений по совершенствованию правового регулирования борьбы с корыстными проступкаминепосредственно в работе правоохранительных органовучебном процессе и при дальнейшем исследовании поставленной проблемы.

Структура и объем диссертации

были определены исходя из целей и задач исследования. Работа выполнена на 179 стр. ма-шинописного текста и состоит из введения, двух глав, 7 параграфов и заключения.

Список литературы

использованной при написании диссертации, включает 238 источников.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Проведенное исследование показало, что на формирование криминогенной обстановки в России, особенно в части роста посягательств на собственность, определенное влияние оказывают тенденции роста административных правонарушений корыстной направленности, многие из которых, по существу, являются проявлениями преступности, в том числе организованной и их характеристики (показатели) могут расцениваться как факторы, отражающие уровень состояния преступности.

Исходя из действующего законодательства (ст.Ю КАП), корыстное административное правонарушение можно определить как посягающее на государственные, общественные или личные интересы, противоправное, виновное (умышленное) действие либо бездействие, преследующее цель получения личной или в пользу третьего лица выгоды, за которое законодательством предусмотрена административная ответственность.

Воцрос адресности выгоды, извлеченной в результате совершения корыстного проступка, как представляется, имеет принципиальное значение, поскольку в практике распространены случаи, когда правонарушители действуют в интересах третьих лиц, в то время как действующее законодательство не предусматривает ответственность за соучастие в совершении административного проступка.

Диссертант пришла к выводу, что применительно к деятельности органов внутренних дел (милиции) в сфере борьбы с корыстными деликтами наибольшее значение имеет исследование вопросов эффективности существующих административно-правовых норм об ответственности за посягательства на отношения: а) собственностиб) в области торговли и финансовв) в области охраны общественного порядка, нравственности и здоровья населения. Кроме того, следует выделить антиобщественные явления, напрямую не урегулированные действующим административным законодательством, но оказывающие существенное влияние на состояние криминогенной обстановки. Как свидетельствует отечественный и зарубежный опыт, объектами административно-правовых воздействий, в частности, могут быть бродяжничество и попрошайничество.

В системе многочисленных субъектов, призванных вести борьбу с корыстными деликтами (их профилактику, предотвращение, пресечение и наказание виновных) доминирующую роль играют органы внутренних дел (милиции), которые, хотя и обладают ограниченными полномочиями по рассмотрению дел о таких правонарушениях (ст. 203 КАП), но согласно Закону РСФСР «0 милиции» (ст.10), могут осуществлять деятельность по предотвращению и пресечению фактически всех видов административных правонарушений. Не случайно поэтому исследование практики борьбы с корыстными деликтами показало, что многие иные субъекты этой деятельности (санитарно-эпидемиологические службы, административно-технические инспекции, финансовые и налоговые органы и др.) стремятся построить свою работу на началах взаимодействия с органами внутренних дел (милиции). Что же касается сферы торговли, то большинство дел об административно и, особенно, уголовно наказуемых нарушениях правил торговли, обмане, обвесе и обсчете потребителей возбуждаются по материалам ОВД.

Вместе с тем, в правовом регулировании деятельности правоохранительных органов по борьбе с административными правонарушениями корыстной направленности, ее организованном, техническом и ином обеспечении имеется много неразрешенных проблемных вопросов, что в значительной степени негативно отражается на конечных результатах данного направления правоохранительной деятельности, способствует росту корыстной деликтности в Российской Федерации.

В частности, можно отметить: наличие многочисленных пробелов и противоречий в законодательстве об ответственности за незаконную торговлю, которые так и не были устранены в новейших законодательных актах России, принятых по данному поводувопросы ответственности за спекуляцию, незаконные операции с иностранной валютой и др.- принципиальную устарелость положений КАП РСФСР, устанавливающих ответственность за проституцию (прежде всего, в части ее соответствия международной Конвенции от 2 декабря 1949 г. О борьбе с торговлей людьми и эксплуатации проституции третьими лицами) — азартные игры (в плане учета тенденции легализации игорного бизнеса) и другие корыстные противоправные действия. Необоснованность, на взгляд соискателя, отмены правовой ответственности за занятие попрошайничеством (нищенство), сопряженное с назойливым приставанием к гражданам, демонстрацией ран, уродств или использованием ребенкаотсутствие в административном законодательстве норм, устанавливающих ответственность за соучастие, покушение на административный проступок (что зачастую не позволяет привлечь к ответственности мелких расхитителей, проституток и нарушителей правил торговли) и иное.

В организационно-управленческом аспекте можно выделить следующие аспекты: недоработанность механизма подразделения милиции на криминальную и милицию общественной безопасности (местную милицию), когда многие функции борьбы с корыстным правонарушением были изъяты из ведения оперативных служб ОВД, но так и не нашли своего отражения в деятельности милиции общественной безопасности (МОБ) — наличие нездоровой конкуренции в деятельности МОБ и так называемой муниципальной милиции при шаткости правового положения последнейслабость организационно-методического обеспечения деятельности МОБ в области борьбы с корыстными деликтами при отсутствии опыта такой работы у большинства сотрудниковопределенная растерянность части сотрудников в области применения законодательства об ответственности за административные правонарушения корыстной направленности в связи с непоследовательностью законодателя, несовершенством правовой базы, сложившимися в обществе установками, позицией средств массовой информации и т. п.

В целях устранения данных недостатков и повышения эффективности деятельности ОВД по борьбе с корыстными деликтами предлагается:

I. В плане совершенствования Законодательства Российской Федерации об ответственности за совершение административных правонарушений:

1.1. Ввести в КАП РСФСР нормы, устанавливающие ответственность за соучастие, приготовление и покушение на совершение административного правонарушения, а также предусматривающие возможность возбуждения производства по делу при отсутствии сведений о правонарушителе, регламентирующих порядок приостановления срока давности привлечения к административной ответственности (ст. 38 КАП) и замену одного вида административного взыскания на другой в случаях, когда исполнить постановление о наложении конкретного взыскания невозможно, либо затруднительно.

1.2. Внести изменения в нормы КАП РСФСР, устанавливающие ответственность за: а) совершение мелкого хищения (ст. 49 КАП), изложив ее в редакции «мелкое хищение чужого имущества путем кражиприсвоения, растраты, злоупотребления служебным положением или мошенничества./ и предусмотреть, что дела по данным правонарушениям возбуждаются только при наличии добровольного проявления собственника отчуждаемого имуществаб) за азартные игры (ct.I64* КАП) — включить в диспозицию данной статьи признак „незаконности“ организации азартных игр, а соответственно и установив ответственность за участие в незаконно организованных азартных играхв) за незаконную торговлю (ст.стЛ46, I464, I465, I503 КАП) установить ответственность за нарушение правил торговли (незаконную торговлю) всех субъектов, осуществляющих торговую деятельность, вне зависимости от того зарегистрировались ли они в качестве таковых или нетг) за занятие проституцией (ст.164^ КАП) — определить, что „лицо признается виновным в проституции, если оно осуществляет, соглашается или предлагает осуществить половой акт с друтим лицом за вознаграждение“, одновременно усилить ответственность за организованную проституцию (эксплуатацию проституции третьим лицом) — д) за незаконные операции с иностранной валютой и платежными документами (ст.ст.153, 154 КАП) — исключить из КАП норму стЛ54- дополнить диспозицию ст. 153 указанием за незаконные операции с платежными документами, приобретаемые за иностранную валюту без права обращения их в такую валютупривести нюрэд» ст. 153 в соответствие с установленным законодательством размерами сумм ущерба, характерных для административных правонарушений (минимальный размер месячной зарплаты) — усилить санкции за совершение такого правонарушения.

1.3. Дополнить КАП РСФСР нормой, устанавливающей ответственность за занятие попрошайничеством (нищенство), определив, что попрошайничество — это выпрашивание у посторонних граждан денег, продуктов питания, одежды и иных материальных ценностей в форме назойливого приставания, демонстрации ран, дефектов внешности, уродств, либо использования ребенка. Одновременно решить вопрос об ответственности граждан за уклонение от регистрации при перемещении по территории России и проживания без документов (бродяжничество). В качестве альтернативы — рекомендовать отнести вопрос об установлении ответственности за такое поведение местными органами власти (в рамках ст. 6 КАП).

П. В аспекте повышения эффективности организационно-управленческой и оперативно-служебной деятельности МВД Российской Федерации.

2.1. Рекомендовать информационно-аналитическим (штабным) и научно-исследовательским учреждениям МВД России рассматривать административные правонарушения корыстной направленности в качестве дополнительного фактора (показателя), характеризующего уровень распространенности корыстных преступлений, а по отдельным составами организованной преступностиучитывать этот показатель при разработке црогнозов развития криминогенной обстановки и выработке стратегии реагирования на нее.

2.2. Зацепить на уровне ведомственного нормативного акта требование, согласно которому борьба с корыстными деликтами была бы отнесена к предмету совместной деятельности МОЕ (местной милиции) и криминальной милиции*, особенно подразделений БЭПобеспечить эту совместную работу организационнопринять меры к укреплению нормативно-методического обеспечения деятельности МОЕ в рассматриваемой области и повышению уровня подготовки (обучения) кадров местной милицииустранить пробелы нормативного регулирования деятельности так называемой муниципальной милиции.

Такого рода указание црименительно к борьбе с правонарушением в области торговли дано Приказом МВД Российской Федерации № 391 от 23 августа 1993 г.

2.3. Рекомендовать образовать в структуре МОБ (местной милиции) специализированные подразделения по борьбе с проституциейвопросы обеспечения исполнения решений местных администраций и пресечения фактов незаконной торговли — осуществлять преимущественно силами муниципальной милицииво исполнение Приказа МВД Российской Федерации Л 391 от 23.08.93 г. практиковать проведение комплексных целевых отработок объектов торговли и мест вероятного осуществления незаконной торговли совместным действием милиции (в т.ч. муниципальной), административно-технических и иных инспекций (по торговле, качеству товаров и защите прав потребителей, обеспечению государственного контроля за ценами и других), финансовых органов и налоговой полиции.

2.4. В целях предотвращения и пресечения фактов коррупции со стороны сотрудников милиции и других государственных служащих в связи с их деятельностью в области борьбы с корыстными деликтамиповысить уровень оперативного обслуживания мест наиболее вероятного совершения таких правонарушений (в т.ч. путем ориентации спецаппарата на выявление фактов коррупции и иных должностных преступлений, проведение мероприятий скрытого наблюдения и т. п.) — систематически проводить целевые анкетирования и опросы предпринимателей и граждан (в том числе анонимные и зашифрованные) силами ведомственной науки либо по заказу МВД — гражданскими социологическими службами, проработать вопрос и выйти с ходатайством в законодательные органы с предложением о введении в КАП РСФСР норм, запрещающих представителям общественности составлять протокол об административном правонарушении, взимание суммы штрафа на месте, а также об установлении единого судебного порядка рассмотрения дел о корыстных административных правонарушениях (институт административных судей).

2.5. Выйти с ходатайством в законодательные органы о: а) дополнении ст. II Закона РСФСР от 18 апреля 1991 г. «О ми» лиции" нормой, разрешающей сотрудникам милиции осуществлять поверхностный досмотр лиц, подозреваемых в совершении правонарушений, а также ях вещей и транспортных средств, беспрепятственно входить ф в жилые и иные помещения при наличии достаточных оснований полагать, что там совершается правонарушение (а не только преступление, как это установлено в действующей редакции), осуществлять блокирование (оцепление) участков местности и отдельных объектов при проведении специальных операцийб) об установлении для предпринимателей всех видов обязательного правила наглядно информировать потребителей о наличии у них лицензии на ту или иную деятельность, а также обеспечивать техническую безопасность объектов торговлив) о безотлагательном принятии конкретных мер по адресной защите бездомных и лиц, оставшихся без средств существования.