Управление развитием системы социальной защиты населения на муниципальном уровне: Социол. 
аспект

Актуальность темы

исследования. Вопросы социальной защиты населения, государственной социальной политики выходят в настоящее время на первый план. Это связано, в первую очередь, с проводимыми экономическими преобразованиями, с переходом российской экономики на рыночные отношения. В этих условиях возрастает роль и ответственность государства за социальную стабильность в обществе, устойчивость социального положения граждан, семей, социальных групп, за проведение политики прогрессивного развития общества. В тоже время Широкое внедрение рыночных отношений в сложившуюся систему распределения и потребления общественного продукта, изменение форм собственности вызвали бурно развивающиеся процессы социальной дифференциации и поляризации населения, роста безработицы и обнищания, маргинализации больших групп и слоев. Сокращение бюджетных ассигнований на социальную сферу, стремительный рост цен на товары и социальные услуги привели к обвальному падению потребительской способности населения, ухудшению уровня и качества жизни. Возросла социальная дифференциация по имущественному признаку, чрезмерно высока поляризация доходов. Общество разделилось на меньшинство сверхбогатых и большинство бедных. В настоящее время 0,2% семей владеет 65% всего накопления.1 Почти исчез средний класс, обеспечивающий социальную стабильность и являющийся основным резервом внутреннего рынка. В зоне бедности находится большинство россиян.

Стремительно разрушается социальная инфраструктура, особенно там, где финансирование осуществлялось ранее из бюджетов производственных предприятий. Все меньше вводится в строй новых объектов социально-культурного назначения. Рост платности обучения, медицинского, бытового обслуживания населения привели к невостребованности зна.

1 См.: Заславская Т. И. Социальные результаты реформ и задачи социальной политики.-В кн. Куда идет Россия?. Трансформация социальной сферы и социальная политика. М., 1998, с.5−6. чительных мощностей социально-бытовых и культурно-образовательных услуг.

Неудовлетворенность широких слоев населения своим социально-экономическим положением ведет к ухудшению социального самочувст-ствия, к социальной напряженности.

Таким образом, все более углубляющийся структурный кризис социальной сферы порождает конфликтное социальное пространство, создает условия для дальнейшей дезинтеграции общества, мешает освоению населением новых моделей и стереотипов поведения, оборачивается растратой накопленного в прежние годы интеллектуального, духовного и физического потенциала народа.

Логика позитивной социальной жизни, а также потребность в определении ориентиров социальных изменений требуют взвешенного анализа социальной ситуации и определения действенных мер по улучшению социально-экономического положения населения.

В связи с этим резко возрастает потребность в социальной защите людей, создании для них новых институциональных и социально-экономических предпосылок для реализации своих потребностей и интересов, проявления активности и творчества в построении демократического общества. Центр тяжести в решении этих задач переносится на местный уровень.

Это вызвано, прежде всего постановкой принципиально новых задач перед местными органами, изменением характера и содержания их функций, необходимостью разделения полномочий органов представительной и исполнительной власти, значительным расширением и усложнением деятельности различных управленческих структур.

В условиях огромного мегаполиса, которым является город Москва деятельность органов местного самоуправления, направленного на улучшение качества жизни населения, приобретает особую актуальность. Территориальное и административное деление города на округа, а округов на районные управы позволяет повысить эффективность работы с населением, оперативно реагировать на запросы людей, находить пути оказания им помощи и поддержки.

Особая актуальность данной работы объясняется необходимостью социальной защиты человека в условиях экономического кризиса страны. В этой связи возникает объективная потребность в совершенствовании управления учреждениями социального обслуживания населения. Переход к эффективному управлению на научных принципах, в настоящее время, становится не только необходимым, но и является главным условием успешного осуществления социально-экономических реформ.

Формирование целостной системы социальной защиты населения, умелое управление ею на уровне районной Управы позволяет реально оказать помощь и поддержку любому члену общества, попавшему в сложную жизненную ситуацию.

Именно на этом уровне возможно создание современной модели социальной защиты населения с учетом ее адресности, системности, комплексности, многосубъектности, гибкости, дифференцированного подхода и применения индивидуальных методик в различных социально-экономических и социокультурных условиях.

Решение этих задач возможно лишь при организации социологического анализа, прогнозирования и моделирования социальных процессов, разработке различных социальных программразвития социальных инноваций.

Актуальность данного исследования определяется потребностью научного анализа управления системой социальной защиты населения в условиях нового структурного административного деления — районных Управ.

Этот анализ может быть весьма плодотворным для дальнейшего понимания социальных процессов в обществе, путей и методов их решения в системе социальной защиты населения, что имеет непосредственное отношение как к дальнейшему развитию социологической теории, так и к организации эффективной социальной деятельности общества и его институтов.

Степень разработанности проблемы. Данная проблема находится в фокусе международного исследования: социологии, теории управления, политологии, теории и методики социальной работы. В этой связи в работе над диссертацией использовались научные труды и специалистов смежных отраслей знаний.

В первую очередь сюда относятся труды таких зарубежных мыслителей, как: М. Вебера, Т. Парсонса, Э. Дюркгейма, П. Сорокина, Э. Эриксона и других, исследующих теорию управления организациями, проблемы адаптации индивида к социальной среде, способности человека, благодаря которым выстраивается особая парадигма ценностей и традиций, характеризующих состояние системы самоуправления социальной сферой.

А также труды Н. Бердяева, П. Ильина, В. Розанова, В. Соловьева, П. Флоренского раскрывающие проблемы ценностей и смысложизненные ориентации, социокультурные характеристики русского менталитета и характера.

Именно они являются теоретической базой данного исследования.

Кроме того, следует выделить несколько групп исследований, используемых при подготовке данной темы.

К первой группе научных разработок нужно отнести обширнейшую литературу по вопросам управления вообще и социального управления, в частности. Среди ученых, разрабатывающих эти проблемы, хотелось бы отметить труды Афанасьева В. Г., Балабанова И. А., Гвишиани Д. М., Демидова В. Д., Друкера П., Дудкина Ф. Ю., Зайцева А. К., Иванова В. Н., Ко-журина Ф.Ф., Маркова М., Керимова Т. В., Клейнера Г., Козельского Ю., Лапина Н. И., Патрушева В. И., Пригожина А. И., Радугина К. А., Свенциц-кого А.Л., Тихомирова Ю. А., Тощенко Ж. Т., Шершунова А. И., Щербины В. В. и многих других.

Ко второй группе разработок, имевших важное значение для исследования поставленной темы, стали труды, посвященные проблемам социологии управления, социального управления социальной сферой. Наибольший вклад в разработку данного направления внесли такие ученые, как Аверин Ю. П., Григорьев С. И., Данакин Н. С., Жуков В. И., Зайцев А. К., Маршак A. JL, Мостовая И. В., Осадчая Г. И., Рамзей В. И., Слепенков И. М., Смирнова-Ярская Е.Р., Топчий J1.B., Франчук В. И., Холостова Е. И., Яр-ская В.Н. и др.

К третьей группе исследований относятся научные публикации в области социальной работы, среди которых следует выделить труды В. Г. Бочаровой, С. И. Григорьева, Л. Г. Гусляковой, Н. С. Данакина, И.Г.Зайныше-ва, И. А. Зимней, В. В. Колкова, П. Д. Павленка, А. М. Панова, Б. Ю. Шапиро, Т. В. Шеляг, Н. Б. Шмелевой, М. В. Фирсова и многих других. В них раскрываются аспекты теории и практики социальной работы, экономики социальных служб, истории и зарубежного опыта профессиональной деятельности, различные модели подготовки специалистов для социальной сферы.

Особое место среди исследований занимает четвертая группа, которая анализирует развитие системы социальной защиты населения как на федеральном уровне, так и региональном.

Так в трудах Безлепкиной Л. Ф., Гребешевой И. И., Давыдова И. В., Корняк В. Б., Кадомцевой C.B., Меликьяна Г. Г., Сырникова И. К., Топчия JI.B., Тереховой J1.B. и других раскрываются аспекты развития системы социальной защиты населения в России, анализируется опыт деятельности учреждений социального обслуживания населения, территориальных социальных служб, апробируются технологии социальной работы с населением.

И, наконец, к пятой группе исследований относятся публикации по городу Москве, содержащие теоретические и практические рекомендации по проблемам управления социальной сферы.

К их числу можно отнести такие разработки, как сборник «Законы города Москвы», в котором содержится около 100 принятых законодательных актов, книга «Город, реформы, жизнь. Москва в цифрах 1992;1995», раскрывающая особенности управления таким крупным мегаполисом, которым является столица.

Книга Ю. М. Лужкова «Мы дети твои, Москва» (М., 1996), В. М. Платонова «Реформа и Московская городская Дума» (М., 1997), в которых содержатся научные взгляды по социальному обустройству города, дается анализ маркетинговых исследований в социальной сфере, определяются пути совершенствования системы управления.

Богатый теоретико-методологический и статистический материал содержится в публикациях В. Б. Зотова, среди которых следует особенно выделить книгу «Управление административной территорией в городе (проблемы и перспективы)» (М., 1997), в которой отмечается, что главная цель деятельности администрации района в городе заключается в эффективном и полном использовании всех организационных, правовых, экономических и социальных возможностей для достижения конкретно сформулированных целей по каждому направлению деятельности города в целом и особенно по социальным проблемам.

В то же время, несмотря на достаточно большое количество опубликованных трудов, связанных с управлением социальной сферы, вопросы управления системой социальной защиты населения на уровне местного самоуправления проработаны недостаточно.

По данной теме пока не опубликовано монографических и диссертационных работ, в которых бы раскрывались подробно пути решения этой проблемы в условиях новых административных структур крупного города.

Эмпирическую базу исследования составили: законодательные акты государства, документы Федеральных органов власти, министерства труда и социального развития, Московского комитета социальной защиты населения, данные государственной статистики, результаты социологических исследований, проводимые с участием диссертанта, данные, полученные с помощью неформального интервью с клиентами социальных услуг и специалистами по социальной работе, а также личный опыт и материалы включенного наблюдения, информация, полученная в ходе реализации социальных программ в партнерстве с неправительственными организациями, занимающимися социальной защитой населения.

Объектом исследования является система социальной защиты населения как определенным образом структуированный вид общественных связей в социуме и как специфический вид человеческой деятельности.

Предметом исследования является управленческая деятельность в социальной сфере современного российского общества, в частности, в системе социальной защиты населения, которая складывается на уровне самоуправления района «Печатники» .

Цель и задачи исследования

Целью исследования является анализ управления системой социальной защиты населения на муниципальном уровне (на примере района «Печатники» Юго-Восточного административного округа г. Москвы) в новых экономических условиях. Для достижения поставленной цели автором выделяются следующие задачи: определить закономерности развития социальной сферы в новых экономических условияхпроанализировать социальные процессы, происходящие в обществе и охарактеризовать государственную социальную политику в отношении незащищенных от кризиса слоев населенияраскрыть основные направления и принципы социальной защиты населенияохарактеризовать особенности социальной работы с различными группами людей, оказавшимися в трудной жизненной ситуациипоказать роль органов местного самоуправления в формировании системы социальной защиты населения, в развитии учреждений социального обслуживаниявыявить социальные индикаторы уровня развития населения муниципального образования и обосновать критерии эффективности деятельности управленческих структур в социальной защите населенияпроанализировать кадровое обеспечение муниципального и социального управления.

Научная новизна исследования состоит, прежде всего, в общей авторской концепции работы, в которой осуществлен системный социологический подход к управлению формированием учреждений социальной защиты населения на муниципальном уровне в новых экономических условиях;

— обоснована необходимость создания четкой взаимосвязи вертикальной и горизонтальной систем управления социальной сферой в условиях крупного города, каким является Москва;

— рассмотрен структурно-функциональный анализ системы социальной защиты населения на уровне районной Управы с учетом социальных процессов, происходящих в обществе в условиях переходного периода;

— определены критерии эффективности деятельности управленческих структур по развитию социальных служб в районе с учетом запросов и потребностей населения.

— на основе социологического опроса разработаны рекомендации по формированию профессионального мастерства специалистов по социальной работе и критерии их отбора;

— предложена модель замера социального напряжения в обществе путем создания информационно-аналитической службы при районной Управе с целью формирования социального климата на территории района.

Методологическая и теоретическая основа исследования. В качестве методологической основы исследования используются общетеоретические положения современной социологии, связанные с проблемами социальной сферы, социальных процессов и социальных институтов, а также социального управления.

В процессе исследования применялись методы компаративного анализа, системного подхода, теоретического моделирования, а также методы включенного наблюдения, анкетирования и опросов, статистической обработки данных.

В процессе написания диссертации были проанализированы труды, написанные в рамках классической социологии (М.Вебер, Г. Зиммель, К. Маркс, Дж. Мид, П. Сорокин и др.).

В исследование темы положены социологические принципы системно-структурного и социокультурного анализа применительно к исследованию управления системой социальной защиты населения, реализованные в работах С. И. Григорьева, Т. И. Заславской, В. И. Патрушева, В. П. Попова, В. В. Щербины, В. Н. Ярской и др.

Автором привлекаются труды отечественных и зарубежных ученых по теоретическим проблемам социальной работы.

Основные положения. выносимые на защиту:

Разработка приоритетных направлений развития системы социальной защиты населения на муниципальном уровне, непосредственно в районной Управе «Печатники», с помощью социологического анализа, методов прогнозирования и моделирования, организации и внедрения различных социальных программ позволяет учитывать потребности и запросы людей, осуществлять постоянную помощь и поддержку различным категориям населения.

Научный подход к управлению системой социальной защиты населения, в условиях местного самоуправления, позволяет развивать разнообразные учреждения социального обслуживания в зависимости от уровня востребованности жителей района, повышать эффективность деятельности социального комплекса, расширять виды социальных услуг, координировать взаимодействие всех ведомств, общественных организаций в оказании социальной поддержки наиболее уязвимым слоям населения: пожилым, инвалидам, многодетным семьям, детям группы риска и т. д. Управление социальной защитой населения осуществляется кадрами нового типа, обладающими углубленной специализированной подготовкой, творческим подходом к делу, определенным уровнем мотивации к социальной работе, толерантностью и милосердием.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Полученные в диссертационном исследовании результаты дополняют и развивают представления о социальных процессах в обществе, о формировании системы социальной защиты населения в условиях местного самоуправления, выявляют критерии эффективности деятельности учреждений социального обслуживания, предлагают методы изучения и прогнозирования социального напряжения в обществе.

Сформированные автором оценки и выводы использованы в разработке нормативно-законодательных документов по социальному обслуживанию населения г. Москвы, в программах социальной поддержки населения в районе «Печатники», в создании информационно-аналитического центра по изучению социального самочувствия жителей района и округа.

Разработанные автором анкеты и методики опросов могут быть использованы в других регионах России.

Апробация работы. Результаты диссертационного исследования апробированы в выступлениях на семинарах советников Управы, на совещаниях специалистов по социальной работе, на заседании круглого стола по проблемам управления социальной сферой, проводимом в социально-технологическом институте в мае 1998 года, а также на методологических семинарах, проводимых Академией проблем социальной работы.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, состоящих из пяти параграфов, заключения, списка литературы и приложений.

Заключение

.

Движение общества по пути социального прогресса предполагает проведение социальной реформы, которая должна обеспечить преодоления социально-экономического кризиса, реальную стабилизацию экономики, решение обостряющихся проблем социальной сферы, повышения уровня жизни населения.

Приоритетным направлением социальной сферы становится формирование целостной системы социальной защиты населения, которая должна реально защитить каждого члена общества, прежде всего нуждающихся и слабозащищенных, попавших в сложную жизненную ситуацию людей.

Современная система социальной защиты представляет собой комплекс взаимосвязанных мер экономического, организационного, социального, правового, медицинского характера, направленных на улучшение жизнедеятельности людей.

Ее основные функции: социальное обеспечение, социальное обслуживание, социальная помощь и поддержка наиболее уязвимых групп населения, социальная реабилитация инвалидов, развитие стационарных лечебно-оздоровительных учреждений, пенсионное обеспечение и др.

Важнейшими принципами, на которых строится современная модель социальной защиты населения стали: адресность, системность, комплексность, многосубъектность, гибкость в осуществлении функций, дифференцированный подход, индивидуальные методики.

Особая роль в условиях рыночных отношений отводится социальной защите в региональных условиях, где для ее эффективности используются различные природно-географические, социально-экономические, социально-культурные условия. На уровне региона есть больше возможностей для адресной социальной защиты, реализации комплексных социальных программ, развития различных типов социальных учреждений.

Именно здесь возникают разнообразные региональные модели социальной защиты человека: комплексные центры социальной помощи населения, центры социальной помощи семье и детям, социально-педагогические и психологические службы, направленные на оказание помощи нуждающимся.

На уровне региона более успешно осуществляется социальная политика государства, согласно которой уменьшается численность групп и категорий населения, защита которых осуществляется за счет средств государственного бюджета, сужается перечень постоянных гарантий, финансируемых из центра, появляются новые виды социальной помощи отдельных категорий граждан, носящие временный характер.

Следует также отметить, что средства на социальную защиту все больше концентрируются в местных бюджетах, что позволяет местным органам социальной защиты проявлять инициативу в рассмотрении перечня социальных услуг по сравнению с установленным государственным минимумом, и увеличивать абсолютные размеры выплат в зависимости от возможностей местного бюджета.

Формируются специальные целевые фонды социальной поддержки населения, изолированные от государственного бюджета, а следовательно, и от жестких решений центральных органов.

И, конечно же, нельзя не отметить еще одной очень важной особенности социальной защиты на региональном уровне — это формирование и реализация самых разнообразных социальных программ, содержащих конкретные мероприятия по оказанию социальной помощи гражданам с низкими доходами и с учетом их социального статуса.

Социальная защита на региональном уровне позволяет более эффективно использовать не только государственные, но и благотворительные, общественные, частные, религиозные организации и другие социальные институты, призванные помогать человеку. Региональные социальные структуры призваны координировать их взаимодействие, осуществлять согласованность действий.

Одним из приоритетных направлений развития системы социальной защиты населения является организация ее на уровне муниципалитетов, т. е. непосредственно рядом с населением. Именно органы местного самоуправления способствуют населению сгладить последствия социально-экономического кризиса. Здесь должна активно развиваться система территориальных социальных служб, изучающая проблемы населения и оказывающая самые разнообразные виды социальной помощи и поддержки людям.

Управление этими службами должно строиться на научной основе, во взаимосвязи с процессами, происходящими в политической, экономической и социальной сфере. Эффективное функционирование и развитие муниципальных образований немыслимо без четко поставленной организации управления, социологического анализа, прогнозирования, перспективных разработок по развитию социальной сферы, снижению социального напряжения в обществе.

Структурно-функциональный анализ деятельности муниципальных органов позволяет оценить сущностное содержание их деятельности, степень влияния органов местного самоуправления на развитие социально-экономических процессов в районе крупного города, на реагирование их решений с позиций местного сообщества, с позиций сотрудников и специалистов социальной сферы.

С помощью социологических методов удалось выяснить определенные закономерности и факторы развития социальных служб в районном формировании крупного города, отношение к ним населения, собрать информацию по развитию дополнительных видов социальных услуг, а также определить прогностические зависимости развития учреждений социальной защиты населения от уровня востребованности соответствующих услуг со стороны населения.

Проделанная работа позволяет сделать выводы о том, что ныне действующая система социальной защиты муниципалитетов находится на начальном этапе своего развития. В основном она формировалась без учета запросов и интересов населения. Многие важные ее компоненты сформированы недостаточно. Не введена система социологического анализа происходящих процессов в социальной сфере, замеров уровня социальной напряженности, т. е. всего того, что является социальными индикаторами развития населения как основы для проведения социальной политики.

Кроме того, органы местного самоуправления не имеют достаточных механизмов управленческой власти для социальной поддержки населения в условиях его выживания, т. е. многие полномочия: финансовые, функционально-структурные, правовые и другие переданы непосредственно органам субъекта Федерации, а районная Управа располагает лишь минимальными возможностями для организации социальной защиты населению.

В частности имея на своей территории промышленные предприятия, различные организации и учреждения она не может властно влиять на формирование их внутренней социальной политики, привлекать их средства для социальных нужд района, направленных на оказание помощи наиболее уязвимым слоям населения, концентрировать материальные ресурсы на развитии необходимых территориальных социальных служб.

Для более эффективного управления социальной сферой необходимо использование организационных, правовых, экономических и социальных возможностей деятельности города и района в целом.

Для этого, на наш взгляд, важно использовать методику составления древа целей, предложенная В. Б. Зотовым, по которой для решения социальных проблем населения создается система взаимосвязи различных комплексов и уровней.

Так социальный комплекс включает:

— конкретную социальную защиту определенных категорий жителей;

— развитие системы медицинского обслуживания (в т.ч. страховой медицины);

— борьбу с преступностью и укрепление правопорядка;

— разработку и реализацию программ по трудоустройству и занятости населения;

— разработку и реализацию отдельных программ по работе с молодежью;

— реализацию программ специального образования и воспитания детей;

— торговое и бытовое обслуживание льготных категорий населения;

— развитие объектов инфраструктуры социальной защиты населения.

На основе древа целей социального комплекса в муниципальном образовании разрабатывается социальный паспорт микрорайона и информационно-аналитический центр, с помощью которых дифференцируется состав населения по мере необходимости на получение социальной помощи и оказанию социальных услуг, а также анализируются потребности и запросы людей в условиях кризиса, определяются индикаторы социального напряжения в обществе.

Такой подход меняет ориентиры по созданию традиционных видов социальной защиты населения, носящий в большинстве своем затратный механизм, позволяет развивать их дополнительные виды, в том числе и платные, а также активно распространять с учетом использования исторического опыта элемента самопомощи и взаимопомощи.

Кроме того происходит координация взаимодействия всех ведомств, общественных организаций в оказании социальной поддержки наиболее уязвимым слоям населения: пожилым, инвалидам, многодетным семьям, детям групп — риска, асоциальным лицам и т. д.

Разработанная методология целевого использования структур социального комплекса, как показывает практика, гораздо более чувствительно к изменениям потребностей населения в социальных условиях. Она позволяет проникать в существо социальных явлений и процессов и выбирать оптимальную стратегию развития социальной сферы района, а также быть ближе к проблемам людей и носить адресный характер.

Становится очевидным, что на уровне местного самоуправления повышается необходимость разработанных программ социализации различных категорий населения. Такие программы, например, позволят выделить реальные области образа жизни инвалидов, модификация которых будет способствовать их интегрированию в общество, поможет адекватно оценить имеющиеся возможности для активизации участия в жизни общества.

Аналогичный подход может быть применен и по другим социальным категориям населения: пенсионерам, одиноким лицам, неполным семьям и т. д.

Практика свидетельствует о том, что дифференцированный подход может быть успешно решен в том случае, если он не противопоставляется основным принципам адресной социальной защиты, а осуществляется в комплексе с ними, создавая дополнительные возможности для их реализации как научных начал в профессиональной социальной работе.

Для решения указанных проблем следует на научной основе определить критериальные элементы уровня эффективности муниципальной службы в социальной сфере, фундаментально разработать стандарты социальных услуг.

При этом важно учитывать гарантированность услуг, обозначающую обязательное оказание социальной помощи лицам, имеющим на нее право (включая как обратившихся в местные органы управления, так и выявленных в процессе обследования). Кроме того необходима комплексность социальной защиты населения, выражающаяся в предоставлении одновременно различных видов социальной помощи и поддержки (денежной, натуральной, в виде льгот и услуг, консультативной и т. д.) в зависимости от социально-экономического положения различных групп населения.

Со стороны органов местного самоуправления следует также соблюдать принцип оперативного реагирования, предполагающий своевременный пересмотр социальных нормативов в зависимости от изменения размеров прожиточного минимума, минимальной пенсии, минимальной заработной платы, уровня занятости трудоспособного населения и иных объективных причин.

Важное местно при этом необходимо отвести степени централизации и децентрализации функций и полномочий, оптимальности координации управления, состоянию инновационности, эффективной деятельности персонала управления, наличию условий для их персонального роста, социально-психологического климата в коллективе и т. д.

С позиций специалистов по социальной работе среди критериев эффективности их деятельности ведущее место, на наш взгляд, отводится возможности творческой реализации, собственного самосовершенствования, уровню регламентации функций, степени самоудовлетворенности трудом, наличием социальных льгот и гарантий, надежностью и долго-срочностью должностного положения.

В связи с этим возрастает актуальность профессиональной подготовки кадров, определение уровня их мотивизации к социальной работе, стремление к толерантности и милосердию, степени готовности к комплексной социальной работе.