Местное самоуправление как институциональный фактор становления гражданского общества в Российской Федерации

Актуальность темы

исследования. В результате рыночных реформ конца XX века Россия превратилась в зону острых социальных противоречий, которые охватывают все важнейшие области общественных взаимоотношений: между государством и населением, между центром и регионами, между трудом и капиталом, между классами, социально-культурными, этническими и религиозными группами. В этих условиях построение гражданского общества, то есть общества, основанного на верховенстве закона, балансе интересов, на системе политических сдержек и противовесов, толерантности и социальном партнерстве, представляется для России императивом, условием выживания как государства.

Местному самоуправлению принадлежит особое место в становлении гражданского общества. Самоуправление представляет собой одновременно и продукт такого общества, и его важнейшую составляющую, один из главных источников, питающих его развитие, инструмент его построения. Именно на местном уровне берут начала все общественно-политические процессы. Здесь проявляются в самой непосредственной форме реальные и мнимые противоречия между социальными группами, их взаимные симпатии и антипатии. Здесь закладывается отношение народа к власти, формируется общественное мнение — важный актор общественно-политического процесса.

Но местное самоуправление — это и одна из ветвей власти, самая близкая к народу. Формируя ее и участвуя в ней непосредственно, жители учатся демократии, законопослушанию, гражданственности и политической грамоте, умению уважать интересы других, искать бесконфликтные формы решения проблем и противоречий. Здесь местные сообщества набираются опыта взаимоотношений с государственными органами, с общественными организациями и т. д. История России показывает, что дойти до такого состояния — задача многократно сложней, чем совершать революции, каковые дважды в XX веке — сперва большевистская, затем «либеральная» — не принесли народу ни свободы, ни благосостояния.

Похоже, эти истины стала осознавать и российская власть, традиционно препятствующая развитию местного самоуправления. Показательными в этом плане стали консультативные встречи Президента России В. В. Путина с представителями фракций и депутатский объединений, проведенные в начале 2002 г., на которых был поставлен вопрос о необходимости формирования государственной последовательной политики в названной области. Позиция главы государства была изложена в его Послании Федеральному Собранию в апреле 2002 г., в котором признавалось, что «в течение длительного времени федеральная власть практически не уделяла внимания проблемам местного самоуправления. В конечном итоге это непосредственно сказывается на уровне жизни населения в российских городах и селах». Из этого следовало, что вопросы развития местного самоуправления относятся к приоритетным направлениям внутренней политики государства, поскольку «без дееспособного местного самоуправления эффективное устройство власти в целом считаю невозможным"1. В Послании Федеральному Собранию в мае 2004 г. Президент заявил: «Без зрелого гражданского общества невозможно эффективное решение насущных проблем людей. Качество их повседневной жизни прямо зависит от качества общественно-политической системы. И здесь у нас, конечно, есть еще немало вопросов"2.

Вопросов действительно много. Наиболее актуальным из них и посвящено данное исследование.

Изучение гражданского общества и местного самоуправления как единого комплекса общественных взаимодействий может подсказать более эффективные средства управления общественно-политическими процессами, применение которых будет способствовать скорейшему превращению России в процветающее демократическое общество. Эти соображения определяют научную актуальность темы предлагаемого исследования, которая находится на стыке двух, хотя и связанных между собой, но формально автономных научных проблем, что и определяет круг ее источников и литературы. И местное самоуправление, и гражданское общество относятся к остро дискуссионным проблемам. В политологии широко обсуждаются вопросы природы местного самоуправления и гражданского общества, их взаимосвязи, их роли в становлении современного демократического государства, степень их автономности/независимости от государства и другие. На этот счет существуют разные, порой прямо противоположные взгляды — от полной «слитности» местного самоуправления и гражданского общества с государством до их антагонизма. Автор не разделяет крайних точек зрения и считает, что ответы на многие вопросы кроются в историческом опыте различных стран, включая.

1 Российская газета. 19.04.2002.

2 Российская газета. 27.05.2004.

Россию, в особенностях функционирования гражданского общества (и его составляющей — местного самоуправления) в странах зрелой демократии.

Хотя каждый субъект Федерации имеет свои особенности организации и функционирования местного самоуправления, его правовое, политическое и финансово-экономическое положение везде одинаково. Одинаковы и причины, которые привели его в нынешнее кризисное состояние. Поэтому работа не имеет строгой территориальной привязки. Территориальные отсылки связаны исключительно с наличием фактических материалов и их репрезентативностью.

Источники работы включают сборник документов «Местное самоуправление в России. Отечественный исторический опыт» (под общей редакцией, А .Я. Сливы. Составители: JI.B. Гильченко, A.B. Кирилин, А .Я. Слива. М., 1998), в котором приводятся законодательные акты, которые определили реформы МСУ в России — от «Общего положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости» 1861 г. до последнего постановления Временного правительства «Положение о городских доходах, расходах, сметах и отчетах» 1917 г.

Важными источниками изучения современного состояния местного самоуправления являются материалы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о МСУ, стенограммы заседаний, аналитические записки, справки и другие материалы Государственного совета Российской Федерации, Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Комитета по вопросам местного самоуправления Федерального собрания Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике и других государственных органова также Правового исследовательского центра Российской ассоциации «Территориальное общественное самоуправление», Конгресса муниципальных образований, других научных и общественных организаций.

В качестве источников использованы также материалы парламентских слушаний по проекту новой редакции закона о местном самоуправлении, материалы Государственного совета Российской Федерации, Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации, Комитета по вопросам местного самоуправления Федерального собрания Российской Федерации, Государственного комитета Российской Федерации по статистике и других государственных органова также научных и общественных организаций, конференций, семинаров и т. д. Еще одним источником исследования послужили данные социологических опросов РОМИР, ВЦИОМ и Социологического центра.

Российской Академии государственной службы. Их данные регулярно публикуются в Интернете. Там же можно найти доклады и обзоры российских и международных правозащитных организаций, нередко содержащих весьма ценный фактический материал.

Степень научной разработанности проблемы. Российский и зарубежный опыт МСУ получили широкое освещение в отечественной научной I литературе. Дореволюционные ученые — А. И. Васильчиков, В. Н. Лешков, В. П. Безобразов, А. Д. Градовский, А. Г. Михайловский много сделали для развития теоретических основ, правовой базы земского движения, изучения деятельности земств, их роли в обществе. Они были в числе первых, кто поставил актуальный и в наши дни вопрос об отношениях между МСУ и органами государственной власти.

В советское время земское движение интересовало, главным образом, специалистов по российской истории. В 1980;е годы интерес к местному самоуправлению возрастает. В трудах В. Т. Кабышева, А. П. Бутенко и других исследователей самоуправление признается как атрибут демократии, но трактуется как широкое участие граждан в работе местных Советов, которые рассматривались в качестве органов государственной власти.

В связи с проводимой в нашей стране реформой местного самоуправления изучение российского дореволюционного и зарубежного опыта стало в наши дни одним из приоритетных направлений общественной науки. Российские ученыеВ.Ф. Абрамов, Г. Герасименко, Л. В. Гильченко, Л. А. Жуков, Л. Е. Лаптева, В. Степанский и другие посвятили свои труды истории МСУ в дореволюционной России. В отличие от исследований МСУ советского периода современные труды историков имеют своей целью не критику этого института, а извлечение полезного опыта, пригодного для применения практике (см. работы Н. В. Постового, A.C. Автономова, A.A. Захарова, А.И. Черкасова).

А.И, Коваленко, O.E. Кутафин, В. И. Фадеев, Б. А. Стращун, Е. М. Ковешников и другие авторы рассматривают МСУ с точки зрения юридической науки. Их работы помогают лучше понять правовой статус МСУ, его место в системе публичной власти, нормативные и правовые акты, регулирующие его деятельность. Многие правоведы обращают внимание на несовершенство законодательной базы МСУ, видя в нем одну из причин нынешнего кризиса.

Большую помощь автору в подготовке предлагаемого исследования оказали труды политологов С. Рыженкова, Н. Винника, С. Митрохона,.

В. Пашенцева, А. Замотаева, Б. Овчинникова, Г. Люхтерханд-Михалевой, Д. Грушкина, О. Алексеева, С. Трунова, П. Лаптева, Н. Мухарямова, В. Нечаева, И. Малякина, А. Свешникова, В. Кирпаля, Р. Пырмы, Т. Барандовой,.

B. Авдонина, А. Рогожина, В. Охоты, И. Александрова, Е. Лапшовой,.

C. Глушкова, Г. Драбкиной, В. Терехова и других. В их работах рассматриваются как общие, теоретические проблемы МСУ, так и нынешнее положение муниципальных образований.

С. Рыженков, H.A. Бородулина, Г. Люхтерхандт-Михалева, В. Авдонин и другие авторы в своих работах рассматривают роль правящей элиты, в особенности губернаторского корпуса, в осуществлении реформы.

В связи с подготовкой новой редакции закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в обсуждение проблем МСУ включились и ведущие политики. Дискуссии, которые ведутся вокруг законопроекта, охватывают практически все вопросы МСУ — модели муниципальных образований, разделение властных полномочий и предметов ведения между федеральным центром, субъектами Федерации и муниципалитетами, межбюджетные отношения, властное, экономическое и финансовое положение муниципалитетов.

Особенностью этих дискуссий является общая неудовлетворенность современным состоянием местного самоуправления и самый широкий разброс мнений р путях его реорганизации. Одним из примеров этого разброса может служить дтскуссия о соотношении компетенций различных органов власти. Один крайний взгляд сводится к максимальной самостоятельности и даже управленческой автономии МСУ. Вторая крайность сводится к тому, что местное самоуправление — это дань демократической моде и Европейской Хартии о МСУ. Как допустимое зло предлагается оставить за МСУ минимально необходимые функции (на уровне уборки территории). Все же остальные функции передать государству.

Это лишний раз подтверждает тот факт, что местное самоуправление в нашей стране является не только научной проблемой, но и сферой борьбы групп интересов и политических сил.

По проблемам содержания и соотношения гражданского общества и местного самоуправления в России существует обширная литература. Содержание понятия гражданского общества находится в произведениях Г. В. Ф. Гегеля, К. Маркса, Ф. Энгельсав работах современных философов и политологов — А. И. Демидова, A.A. Федосеева, Б. И. Зеленко, М. Н. Марченко,.

И. Изензее и других. Среди отечественных ученых, внесших заметный вклад в изучение гражданского общества и его развития в России, нужно также назвать имена С. А. Авакьяна, A.C. Автономова, М. Б. Баглая, В. В. Бойцовой, В. В. Витюка, К. С. Гаджиева, В. В. Галкина, В. Д. Зорькина, В. А. Ломовского, В. В. Колбановского, А. П. Кочеткова, Ю. А. Красина, Е. И. Козловой, O.E. Кутафина, JI.JI. Попова, О. Г. Румянцева, Н. И. Мазутова, Г. П. Мальцева, Г. Н. Манона, H.A. Михалевой, B.C. Нерсесянца, З. М. Черниловского и др.

Местное самоуправление, как институт гражданского общества, освещалось в исследованиях крупных отечественных ученых и государственных деятелей: В. П. Безобразова, И. Д. Беляева, A.B. Васильчикова, JI.A. Велихова,.

A.Д. Градовского, Б. Д. Грекова, A.B. Дамашке, A.B. Ельчанинова, Н. М. Коркунова, А. И. Никитского, Н. И. Лазаревского, И. А. Покровского, М. И. Свешникова, Б. Н. Чичерина и других.

Проблемы связи местного самоуправления и гражданского общества нашли отражение в трудах O.E. Кутафина, К. Ф. Шеремета, Г. В. Барабашева,.

B.А. Баранникова, Н. С. Тимофеева, В. И. Фадеева, В. И. Васильева, И. И. Овчинникова, Н. Л. Пешина, В. В. Таболина и A.C. Автономова. Особое значение для изучения взаимосвязи местного самоуправления и гражданского общества имеют работы B.C. Мокрого, опубликованные в последние годы.

Радикальные попытки в 1990;е годы преобразовать управление на местах в местное самоуправление, равно как и их хаотичность и стихийность, дало основание многим исследователям назвать эти годы «муниципальной революцией». Революция явно захлебнувшаяся. Затем настал период наступления «муниципальной контрреволюции» или, по крайней мере, явно наметившейся тенденции к реставрации того подчиненного положения, которое было присуще местному самоуправлению советских лет. Ни в одной другой сфере реформ контраст между декларациями местной автономии, с одной стороны, и реальностью подчиненности муниципалитетов и господством местной власти, с другой, не был столь разителен. Таким оказался пролог новой реформаторской волны в местном самоуправлении, рассмотрению которой посвящен специальный номер журнала «Политая"3. Причины такого развития событий исследуются российскими политологами в монографии, посвященной «муниципальной революции», в которой авторы на многих примерах.

3 Политая. Местное самоуправление. М., 2003;2004. Р 8 показывают, насколько сложно решать проблемы местного самоуправления в современной России4.

Казалось бы, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» должен был обеспечить полную ясность в вопросах о правовой природе отечественного местного самоуправления, его функциях и принципах организации. Однако в ходе реформы муниципальной власти с особой остротой возобновились старые споры об оправданности ее отделения от государственной власти, о степени ее автономии, о соотношении в ее основах самоорганизации и властного управления. Правовая теория еще только начинает во всей полноте исследовать новый этап развития российского местного самоуправления, искать теоретические ответы на вопросы, поставленные политикой и практикой. Об этом свидетельствует исследование, подготовленное Независимым институтом выборов. Книга представляет собой попытку системно осмыслить предпосылки, цели, содержание и перспективы реформы местного самоуправления, начатой принятием названного закона. Авторы анализируют смысл изменений, внесенных в концепцию устройства местной власти, генезис и предназначение новелл федерального законодательства, проблемы и противоречия, которые ждут правоприменителей, перспективы развития муниципального права.

В 1990;х годах в литературе по местному самоуправлению основное внимание уделялось тому, каким оно должно быть, как следует воплощать в жизнь политические и правовые принципы, предусмотренные Конституцией и законодательством. Сегодня уже можно говорить о том, каким получилось местное самоуправление на практике, какие идеи подтвердились, а какиенуждаются в переосмыслении. Требуется не апологетика, а анализ ошибок, поиск резервов развития. Почему значительная часть граждан России не желает участвовать в местных выборах? Отчего наибольшее число жалоб населения адресовано сегодня именно местным властям? Является ли на деле местное самоуправление властью, приближенной к населению? Вот вопросы, которые не вправе обходить теоретическая мысль в наше время, когда в обществе проявляется определенная политическая апатия, а в политике явно прослеживается тенденция к свертыванию реальной демократии. Именно теперь особое значение приобретают проблемы демократической организации власти,.

4 Гельман В. Я., Рыженков С. И., Белокурова Е. В., Борисова Н. В. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России. 1991;2001. СПб.: Летний Сад, 2002. использования непосредственного народовластия, прежде всего на низовоммуниципальном уровне.

Важный аспект проблематики диссертации связан с поисками общественного согласия в России. Положение в этом плане усугубляется регионально-этническим фактором. Россия остается страной исключительно разнообразной в региональном и этническом отношении, что, естественно, осложняет проблемы становления гражданского общества. Распад СССР и последовавшие затем перемены вызвали процессы дезинтеграции, чреватые угрозой развала общества и государства. Эти процессы синтезируют в себе и исторические особенности Российской империи, а затем Советского государства, и несравнимую ни с какой другой страной масштабность и разноплановость национально-этнических и региональных различий, и переходный характер социально-политических структур в постсоветский период. Российская специфика обуславливает более поздние, более конфликтные, чем на Западе пути и формы становления гражданского общества.

Преодоление системного кризиса и его последствий едва ли осуществимо без опоры на присущие российскому обществу традиции коллективизма, без использования вытекающих из них возможностей выдвижения мобилизационных программ, на что способна лишь сильная, консолидированная государственная власть. Это сознают ныне фактически все основные ветви власти: президентская, парламентская, правительственная, региональная, позиции которых по проблемам выхода из кризиса, если и не во всем совпадают, то достаточно близки для выработки общей платформы. Как показывают социологические опросы, усиление роли государства в социально-экономической и политической сферах жизни поддерживает и большинство граждан России.

Вот тут-то и возникает проблема народовластия. Дело в том, что все реформы в России инициируются и проводятся сверху. Обратная связь с обществом слишком слаба. Вертикаль власти не имеет прочного основания в массах, в «низах», где большинство населения по-прежнему не принимает участия в управлении государственными делами ни на федеральном, ни на местном уровнях. В своих работах автор уже рассматривал данную проблематику в сферах местного самоуправления5. Здесь же, наряду с вопросами.

5 Кружков A.B. Реформа местного самоуправления в Российской Федерации: политические итоги. М., 2003; Он же: Местное самоуправление и развитие гражданского общества в России. М.: Современная экономика и право, 2004. местного самоуправления, анализируются исторические традиции народовластия в России, их трансформации в советский и постсоветский периоды, конституционные, электоральные, национально-этнические аспекты означенной проблематики.

Понятие «народовластие» имеет давние традиции употребления в российском обществоведении и по смыслу несколько отличается от понятия «демократия», а в некоторых контекстах и противопоставляется последнему, выражая историческую специфику форм приобщения народа к власти, отличных от тех, которые характерны для западных стран6. Как представляется, оно более ясно и точно выражает суть дела, хотя бы потому, что не нуждается в переводе с иностранного языка, хотя, разумеется, все это ни в коей мере не перечеркивает понятие «демократия», тем более тогда, когда оно не служит ширмой для антидемократических по существу новаций постсоветских реформаторов, а обозначает, по характеристике одного из отцов западной демократии А. Линкольна, «власть народа, власть для народа, власть посредством самого народа». Ключевой признак демократии, согласно американскому политологу В. Острому, «по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов"7.

Базу основанной на власти народа демократии составляют следующие принципы: выборность основных органов власти и должностных лиц, их подчиненность избирателямравенство всех граждан перед закономобеспечение демократических прав и свобод, включая право всех граждан на участие в управлении делами общества и государствасоблюдение прав меньшинства иметь свое мнение и отстаивать егоподконтрольность и ответственность государственных органов, формируемых путем назначения, перед выборными учреждениямипостроение государственного устройства по принципу разделения властейполитический и культурный плюрализмсвобода слова, совести, убежденийприоритет правовых методов власти. Социально-экономическую базу современной западной демократии составляет высокий уровень развития производительных сил, социальное рыночное хозяйство, сильный средний класс. Одним из важнейших критериев демократии является уровень обеспечения основ человеческого существования, достойного качества.

6 См., например: Ковалевский М. М. От прямого народоправства к представительному и от патриархальной монархии к парламентаризму. В 2-х тт. М, 1906.

7 Остром В. Смысл американского федерализма. Что такое самоуправляющееся общество. М., 1993. С. 61. жизни. Демократия является также системой прав, которые представляют собой неотъемлемую часть демократических политических институтов. Именно права и их соблюдение «становятся важнейшим материалом, из которого созидается процесс демократического правления"8.

Для реализации действующих демократических норм необходимо обеспечить соблюдение гражданских прав, в том числе право на участие граждан в управлении государством, а также право высказывать свои взгляды по всем вопросам общественной и политической жизни, право контролировать действия власти. Недостаточно только провозгласить права, они должны быть гарантированы и реально доступны для граждан. В противном случает демократические институты являются лишь своеобразным фасадом, прикрытием недемократической сущности правящего режима. Как отмечает В. Остром, «в демократических обществах граждане всегда должны знать о своих полномочиях в сфере управления. Если граждане не смогут заставить должностных лиц действовать в рамках фундаментального права, демократии не сохранят контроль над своими системами правления. Когда люди перестают устанавливать ограничения на осуществление правительственных прерогатив и более не заставляют должностных лиц нести ответственности перед фундаментальным правом, демократия прекращает свое существование и верх берет автократия"9.

Современная демократия неотделима от гражданского общества. Эта идея стала утверждаться в западном обществоведении после публикации книги французского ученого А. де Токвиля «О демократии в Америке». Именно в Америке получили оптимальное для своего времени развитие формы политической демократии и элементы гражданского общества, сложилось эффективное позитивное взаимодействие между ними. Добровольные ассоциации граждан пришли на помощь властям. Общественная жизнь наполнилась так называемыми «обществами», негосударственными учреждениями, объединениями вне сферы государственной власти. Государство стало отстраняться от целой серии функций, которые оно ранее выполняло, передавая их общественным организациям. С развитием капиталистических отношений уже в конце XIX века резко возросла эмансипация личности от государственной власти, сократилось пространство прямого командного воздействия государства. В ходе развития и усложнения горизонтальных.

8 Даль Р. О демократии. М., 2000. С. 51.

9 Остром В. Указ. соч. С. 155. социальных связей усиливается структурированность общества, появляются все новые и новые общественные организации и движения, которые расширяют возможности народовластия.

Как писал Токвиль, «центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа. Она не может это сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится лишь своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться весьма неполными результатами, либо ее усилия будут просто тщетны». Централизация придает внешнюю упорядоченность делам общества и обеспечивает возможность достигнуть определенного единообразия проявлений человеческой активности. Когда же «возникает необходимость привести в движение глубинные силы общества или же резко ускорить его развитие, централизованная власть незамедлительно теряет свою силу"10. В случае объединения индивидуальных сил с общественными, как это происходит в рамках локальных коллективов, порой удается добиться того, чего «самая сконцентрированная и самая деятельная власть была бы не в состоянии сделать"11.

Поскольку гражданское общество — это целый комплекс отношений внутри общества и по отношению к государству, к нему нельзя применить какое-либо одно определение. Непременным показателем существования гражданского общества является невмешательство власти в частную жизнь и одновременно ее защита властью. Уже в XIX веке при всех различиях в понимании термин «гражданское общество» приобрел свои главные и окончательные черты. Во-первых, это часть общества, независимая от государства. Во-вторых, гражданское общество обеспечивает права индивидов и, в частности, право собственности. В-третьих, в гражданском обществе независимо от государства действует множество автономных экономических ассоциаций и деловых фирм, конкурирующих между собой. Гражданское общество немыслимо вне системы участия граждан во власти. Такая система базируется на представлении, выработанном еще Н. Макиавелли, о том, что рядовые граждане лучше знают достоинства и недостатки чиновников, особенности региона и нужды отдельных граждан и их ассоциаций. Участвуя в.

10 Токвиль Ал. де. Демократия в Америке. М., 1994. С. 86.

11 Там же. С. 89. выработке и принятии политических решений, граждане разделяют ответственность элиты и бюрократии, становятся заинтересованными в их выполнении. Гарантированные законом возможности получения гражданами минимально необходимой информации облегчают общественный контроль над государством в целом и действиями чиновников, в частности, их квалификации, эффективности действий, этики поведения12.

В современной России строительство гражданского обществаальтернатива гражданской войне. «Отсюда очевидной становится ответственность основных социальных сил (капитал, труд, государство) в движении Согласия относительно перспектив гражданского общества и достижения его ценностей, а также выработки стратегии достижения такого согласия. В условиях социальной напряженности потребуется разработка стратегии поведения каждой из социальных сил. Особая историческая ответственность лежит на российском капитале, который, хотя почти и не имеет своей собственной истории, но на путях формирования гражданского общества может обрести ее в достойной форме"13.

Опыт демократического развития показывает, что реальное народовластие является труднодостижимой целью. По словам Дж. Мэдисона, демократия в лучшем случае является компромиссом власти большинства с властью меньшинства, достигаемым благодаря равноправию всех взрослых граждан в политическом процессе, с одной стороны, и ограничением их суверенитета, — с другой. Демократия как система поддержания динамического равновесия конкурирующих сил представляет собой власть постоянно изменяющего свои очертания большинства, включающего в себя различные группы с совпадающими позициями по тем или иным вопросам. Применение демократической модели власти возможно только за счет распространения в обществе единых, основных для большинства социальных групп идеалов и ценностей, отсутствие которых превращает межгрупповые различия в непреодолимое препятствие для демократических процедур.

Для политической мысли начала XXI века характерны попытки наряду с анализом правовых аспектов демократии учитывать возрастающую роль партий, групп давления, общественных движений, а также ценностных сторон демократии, прежде всего самого права человека на жизнь. В политической социологии аспект все больше смещается в сторону сравнительного изучения.

12 См.: Гражданское общество. Истоки и современность. СПб., 2002. С. 54, 62.

13 Там же. С. 257. демократических систем, а также на процессы демократизации в обществах переходного типа14.

Непосредственным воплощением народовластия в современной России является местное самоуправление (МСУ). Статья 12 Конституции РФ содержит не имеющее аналогов в законодательстве даже стран с развитой демократией положение о том, что «органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Согласно Конституции, муниципальная и государственная власти существуют параллельно и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть — в городских, сельских поселениях и на других территориях. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в категорической форме запрещает кому бы то ни было ограничивать права МСУ (ст. 48).

Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Свое правовое закрепление структура местной власти получает в уставе муниципального образования. Самостоятельность местной власти тесно связана с конституционно установленным правом граждан на самоуправление, которое рассматривается как важнейшая составляющая гражданских прав населения.

По вопросу статуса МСУ, степени его самостоятельности и независимости от государственной власти Конституция РФ пошла даже дальше либеральное Европейской хартии местного самоуправления, которая предусматривает возможность административного контроля государства над органами МСУ, ограничивая его условия и пределы. Так, в статье 8 Хартии говорится, что любой административный контроль над органами МСУ «может осуществляться только в формах и в случаях, предусмотренных конституцией или законом», что контроль должен быть предназначен «лишь для обеспечения соблюдения законности и конституционных принципов», что она «может включать также.

14 См.: Ирхин Ю. В. Демократия // Социологическая энциклопедия. Т. I. М., 2003; Ковлер А. И. Исторические формы демократии: проблемы политико-правовой теории. М., 1986; Ковлер А. И., Смирнов В. В. Демократия и участие в политике: критические очерки истории и теории. М., 1986; Салмин А. М. Современная демократия: очерки становления. 2-е изд. М., 1997; Лейпхарт А. Демократия в многосоставных обществах. Сравнительное исследование / Пер. с англ. М., 1997; Мельвиль А. Ю. Демократические транзиты. Теоретико-методологические и прикладные аспекты. М., 1999; Российское общество: становление демократических ценностей? / Под ред. М. Макфола и А. Рябова. М., 1999; Даль Р. О демократии / Пер. с англ. М., 2000; Мадатов A.C. Демократия: сущность и методологические проблемы исследования. М., 2000; Зидентоп Л. Демократия в Европе / Пер. с англ. Под ред. В. Л. Иноземцева. М., 2001; Бегунов Ю. К., Лукашев A.B. Пониделко A.B. 13 теорий демократии. М., 2002; Россия федеративная: проблемы и перспективы / Под общ. ред. В. Иванова. М., 2002. контроль вышестоящих органов власти за надлежащим выполнением" органами МСУ делегированных им полномочий и осуществляться таким образом, «чтобы степень вмешательства контролирующего органа была соразмерна значимости интересов, которое это вмешательство имеет в виду защитить».

Казалось бы, и Конституция, и федеральный закон о МСУ открыли перед народовластием перспективы свободного и ничем не ограниченного развития. Однако реформа не дала ожидаемых результатов. По состоянию на 2003 г. весьма нелестную характеристику МСУ дал Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы. Он констатировала, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарностп, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения «еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве». Практика тоже расходится с представлениями о местном самоуправлении как институте гражданского общества. «Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно искажает саму демократическую природу местного самоуправления"15.

Процесс утверждения реального народовластия в общественных отношениях находится лишь в самом начале. Далеки еще от решения и многие теоретические проблемы.

Современные российские обществоведы выделяют народовластие в особую категорию, связывая ее с принципом народного суверенитета, реализуемым через институт выборности органов управления. Практика демократических режимов формируется прежде всего институтом свободных выборов, проводимых регулярно на основе всеобщего, прямого и равного избирательного права, а также традициями местного самоуправления. Сегодня институты народовластия неотделимы от процессов модернизации общества, разрушения сословных и корпоративных и иных барьеров, разделяющих социум, распространения политических и социально-экономических прав и свобод на все более широкие слои населения. По характеристике Г. В. Каменской, в современном понимании оно «может быть определено как идеал самоопределения политического сообщества (политии) посредством институтов.

15 Федеральное собрание Российской Федерации. Аппарат Государственной Думы. Комитет по вопросам местного самоуправления. Информационно-аналитическое управление. Аналитический вестник. Вып. 22 (Ч. II). Материалы парламентских слушаний на тему: О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 3 апреля 2003 года. Серия: Государственное строительство и конституционные права граждан. М., 2003. С. 14. и механизмов волеизъявления равноправных индивидов, обладающих свободой личного выбора. В таком толковании народовластие составляет нормативное измерение идеи современной демократии, ее обоснование и легитимацию"16.

Более сложное определение народовластию дает C.B. Королев. По его мнению, в отличие от демократии оно, во-первых, всеохватно по своей природе и способу действия и устанавливает такие социальные правила, в том числе и стандарты «политической игры», которые не может игнорировать ни один участник общественных отношенийкак объективная реальность, народовластие слабо ориентировано на стандарты каких-либо меньшинств, в отличие от современной демократии, оно либо игнорирует эти стандарты, либо преодолевает их и делает невозможным их осуществление. Во-вторых, народовластие совпадает с процессом своего функционирования и поэтому не имеет внешне заданных целей. Иначе говоря, цели и методы народовластия совпадают, так как отдельный носитель народной власти никогда не является ее творцом и редко является ее сознательным носителем. «В строгом смысле, субъектом народной власти является исторически определенное социокультурное сообщество в единстве прежде живших и ныне живущих поколений"17. Под народовластием автор понимает «совокупность форм жизнедеятельности большинства населения, косвенно выполняющих политическую роль посредством распространения и утверждения объективно принудительных социальных стандартов. Речь идет о таких стандартах, которые обязан учитывать любой профессиональный политик или администратор, если.

18 он желает воити во власть и сохранить ее" .

Особенностью российского общества и главное отличие его от гражданского общества развитых демократий Запада состоит в том, что в нашей стране гражданские институты вырастали не снизу, в частности, не из местного самоуправления, а насаждались сверху. Это предопределило его главные черты -«урезанный» характер, доминирование государства над обществом, отторжение общества от государства, социально-политическую пассивность населения и архаичность общественного сознания. Между тем, гражданское общество и местное самоуправление представляют собой неразрывное целое. С одной стороны, местное самоуправление является одной из основных, базовых, корневых структур гражданского общества. С другой стороны, только зрелое.

16 Каменская Г. В. Народовластие II Социологическая энциклопедия. Т. II. С. 13.

17 Российское народовластие: развитие, современные тенденции и противоречия. М., 2003. С. 274.

18 Там же. С. 271. гражданское общества, с его системой «сдержек и противовесов», верховенством закона, толерантностью, высокой гражданской активностью населения, его ориентация на неконфликтное решение противоречий может обеспечить эффективное развитие и функционирование местного самоуправления.

Объектом исследования является процесс становления гражданского общества в России, рассматриваемый в историческом и политологическом контекстах. Предмет исследования — местное самоуправление как институциональный фактор данного процесса.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на основе обобщения исторического опыта воздействия местного самоуправления на формирование гражданского общества в России выявить конституциональную составляющую этого воздействия, ее роль в политической жизни российского общества.

Задачи исследования заключаются в том, чтобы.

• проанализировать природу и генезис самоуправления как политического института в России;

• выявить особенности местного самоуправления на различных этапах развития российского общества;

• охарактеризовать переход от советских к современным формам самоуправления;

• исследовать тенденции институционализации местного самоуправления в постсоветский период;

• изучить характер взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления в ходе становления гражданского общества в современной России;

• обобщить итоги и определить тенденции развития местного самоуправления как института гражданского общества.

Научная новизна диссертации заключается в том, что в ней впервые в отечественной политологии выдвинуты и обоснованы теоретические положения, определяющие институциональную роль местного самоуправления в становлении гражданского общества в России. На основе междисциплинарного подхода, соединяющего политологические, сравнительно-исторические, социологические методы анализа, предложена новая концептуальная интерпретация малоизученного предмета исследования, которая позволяет объективно оценить условия и возможности воздействие института местного самоуправления на становление гражданского общества в современной России.

С учетом актуальных проблем исследованы российские традиции самоуправления, их значение для современного общества.

Показаны противоречия становления гражданского общества в России, связанные с местным самоуправлением.

Критически рассмотрена реформа местного самоуправления, меры по ее реализации в политической и социально-экономической сферах.

Проведен сравнительный анализ институциональной роли местного самоуправления в общественном развитии России и других государств в целях выявления опыта, пригодного для использования в Российской Федерации.

Основные положения, выносимые на защиту.

• Гражданское общество возникает там, где не декларируются, а осуществляются права и свободы человека, где созрели предпосылки гражданского компромисса и основания мировоззренческого плюрализма. Поэтому нет и не может быть единой модели гражданского общества для всех и на все времена. В каждом случае общее проявится в единичном, в особенности и неповторимости.

• Особенность российского общества и главное отличие его от гражданского общества развитых демократий Запада состоит в том, что в нашей стране гражданские институты вырастали не снизу, в частности, не из местного самоуправления, а прививались сверху. Это предопределило его главные черты: доминирование государства над обществом, отторжение общества от государства, социально-политическую пассивность населения и архаичность общественного сознания. Гражданское общество и местное самоуправление представляют собой неразрывное целое. С одной стороны, местное самоуправление является одной из основных, базовых, корневых структур гражданского общества. С другой стороны, только зрелое гражданское общество, с его верховенством закона, толерантностью, высокой гражданской активностью населения, его ориентация на неконфликтное решение противоречий может обеспечить эффективное развитие и функционирование местного самоуправления.

• Местное самоуправление — это один из главных инструментов противостояния граждан государственной бюрократии, средство вовлечения населения в общественно-политическую деятельность, школа гражданственности, самоорганизации, народовластия и политической культуры.

Участвуя в деятельности органов местного самоуправления, граждане учатся искусству достижения согласия, компромиссов и партнерских отношений. Без развитого и пользующегося авторитетом местного самоуправления превращение российского общества в полноценное гражданское общество невозможно. Поэтому продолжение реформы местного самоуправления остается исторической необходимостью.

• Учитывая традиции проведения реформ в России и нынешнее состояние российского общества, не принижая значения других его составляющих, следует признать, что и впредь ведущую роль в развитии местного самоуправления, по всей видимости, будет играть государство. При этом нужно решительно отказаться от слепого копирования зарубежных моделей самоуправления и попыток одним махом преодолеть историческое расстояние, отделяющее российское общество от западного. Россия должна играть по своим правилам, искать, находить и использовать в исторических традициях те элементы, которые могут содействовать демократическим преобразованиям.

• В последние годы наметились важные «точки роста» народовластияболее интенсивное вовлечение местного самоуправления в реализацию федеральных и региональных социально-экономических программ, дальнейшее развитие территориального общественного самоуправления. В процессе развития территорий МСУ становится эффективным инструментом формирования основных слагаемых гражданского общества на местном уровне.

• Бюрократический путь проведения реформы местного самоуправления, вкупе с другими преобразованиями либерально-рыночного толка нанес ощутимый вред становлению гражданского общества в России. Он обострил конфликт между обществом и государством, сделал более труднодостижимой цель утверждения в стране идеологии и практики гражданской самодеятельности, демократии, толерантности, согласия и социального партнерства.

• Преобразование российского общества в полноценное гражданское общество является условием выживания России как государства. Одним из надежных путей продвижения страны к гражданскому обществу остается развитие местного самоуправления с учетом традиций и особенностей истории и современного состояния российского общества.

Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что высказанные в работе положения, идеи и выводы могут быть использованы при разработке теоретических проблем становления гражданского общества в России, его институтов, прежде всего местного самоуправления, а также при анализе общих проблем посткоммунистической политической трансформации. Результаты исследования будут полезны при ситуационном анализе и прогнозировании политических процессов в современной России, связанных с деятельностью гражданских институтов, их взаимодействием с государственной властью, влиянием на развитие демократии в стране. Материалы диссертации могут быть использованы в законодательной области, в работе органов местного самоуправления, а также для преподавания и подготовки специалистов по сравнительной политологии, политической социологии, политической истории России, повышения квалификации служащих муниципальных органов.

Апробация диссертационной работы. Основные положения и выводы диссертации были изложены на научных конференциях, теоретических семинарах, в монографиях, научных журналах и сборниках. Исследование также нашло практическое применение при разработке программ активизации участия граждан в работе московских управ и привлечения населения к сотрудничеству на местах с органами Министерства внутренних дел.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

.

Состояние современного гражданского общества в России характеризуется незрелостью его институтов и структур, отсутствием развитой системы «сдержек и противовесов», утратой доверия в обществе, прежде всего между людьми, доверия к власти, включая местное самоуправление, к общественным объединениямвсеобщей апатией населения, его отрешенностью от общественно-политической деятельности. Преобразование местной власти в местное самоуправление на первом этапе реформы также осуществлялось по инициативе сверху. Неразвитость структур и институтов гражданского общества, отсутствие тесного взаимодействия между его институтами и структурами с местным самоуправлением, с населением дали возможность оппонентам реформы взять дело ее проведения в свои руки, что и обрекло ее на неудачу.

Расширение функций и ответственности местного самоуправлениянеобходимое условие перетекания полномочий от органов государственной власти в систему народовластия. Вместе с этими изменениями происходит эволюция всего общества, базовые структуры которого и граждане обретают готовность к расширению и углублению народовластия. Эти структуры нуждаются в расширении возможностей для принятия самостоятельных управленческих решений, поскольку громоздкая консервативная составляющая системы управления неэффективна на мелкомасштабном уровне. Таким образом, в нормально эволюционирующем социуме закономерно создаются необходимые и достаточные условия для диффузии государственной власти через местное самоуправление. Мировой опыт показывает, что вектор реформы системы управления должен быть направлен в сторону децентрализации и демократизации власти. Монопольная власть адекватна для неразвитых социумов и терпит крах в условиях зрелых демократий, если не успевает своевременно реформироваться. Народовластие не только создает адекватные условия развития общества в целом, но и выполняет роль катализатора в формировании его гражданских институтов.

Местное самоуправление представляет собой важнейшее звено, корневую основу гражданского общества, почву, из которой оно вырастает. Это одновременно и его продукт, и основа развития. Это один из главных элементов системы «сдержек и противовесов» государственной машине и бюрократии, средство вовлечения населения в общественно-политическую деятельность, школа гражданственности, самоорганизации, народовластия и политической культуры. Участвуя в деятельности органов местного самоуправления, граждане учатся искусству достижения согласия, компромиссов и партнерских отношений. Без развитого и пользующегося авторитетом местного самоуправления превращение российского общества в полноценное гражданское общество невозможно. Поэтому продолжение реформы МСУ остается исторической необходимостью.

В России никогда не было полноценного местного самоуправления. Все попытки образовать в России развитую систему местного самоуправления всегда, начиная с Ивана IV, шли сверху. Это принципиально отличает Россию от стран Западной Европы, где не государство формировало институты местного самоуправления, но, напротив, в известном смысле местное самоуправление формировало государство, делегируя ему часть своих полномочий.

Введение

институтов МСУ сверху вплоть до 1993 г. в нашей стране было непоследовательным, да и не могло быть инымвсякий раз достаточно широкая реформа местного самоуправления заканчивалась урезанием его прав. Сегодня в России создана вполне адекватная законодательная база развития местного самоуправления. Новая редакция Федерального закона о местном самоуправлении 2003 г., хотя и не лишена некоторых недочетов, в целом исправляет ошибки и недостатки аналогичного законодательного акта 1995 г. Таким образом, сейчас нет серьезных правовых препятствий для развития местного самоуправления в стране.

Вопреки часто высказываемому мнению, гражданское общество в Россииив Российской империи, и в СССР, и в Российской Федерации все же существовало и продолжает существовать. Но по причине отсутствия развитого местного самоуправления российское гражданское общество приобрело особенности, которые отличают его от гражданского общества стран зрелой демократии: приоритет государственных интересов над интересами общества, ведущую роль государства в инициировании и проведении социальных преобразований, конфликт между государством и обществом, неразвитость общественных структур «сдержек и противовесов», и прежде всего местного самоуправления, низкий уровень гражданского самосознания и общественно-политической активности населения, архаичный тип общественного сознанияностальгия по имперскому величию и вера во всесильного и мудрого правителя.

Комитет по вопросам местного самоуправления Государственной Думы в аналитической записке о состоянии МСУ подчеркнул, что «выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарное&trade-, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика тоже отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно искажает саму демократическую природу.

193 местного самоуправления".

Показателем кризиса МСУ является прежде всего его политическая беспомощность и финансово-экономическая несостоятельность. Гарантии независимости МСУ, провозглашенные Конституцией и законом о МСУ, игнорируются или попираются исполнительной властью субъектов Федерации. Типичными нарушениями закона со стороны государственных органов субъектов Федерации являются:

— узурпация органами государственной власти права самого населения решать вопросы количества муниципальных образований, границ их территорий, названий и т. д.

— выбор или навязывание населению модели МСУ.

— введение органами государственной власти разрешительной системы формирования муниципальных образований или формирование последних по своему усмотрению.

— навязывание муниципальным образованиям уставов, нарушение порядка их утверждения.

— произвольная, без учета мнения населения, нарезка территорий муниципальных образований, их объединение и разъединение.

— вмешательство в процесс выборов населением органов МСУ, назначение должностных лиц муниципальных образований.

— разделение муниципальных образований на вышестоящие и нижестоящие уровни, подчинение одних другим.

— предоставление прав муниципальных образований только городам и районам и лишение таких прав более мелких поселений.

193 Федеральное Собрание Российской Федерации. Аппарат Государственной Думы. Комитет по вопросам местного самоуправления. Информационно-аналитическое управление. Аналитический гесгник. Вып. 22. Ч. П. Материалы парламентских слушаний на тему: О проекте федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 3 апреля 2003 года. С. 9−10.

— волевая передача муниципальным образованиям некоторых государственных функций без компенсации расходов на их исполнение. систематическое нарушение государством своих обязательств финансовой поддержки МСУ и т. д.

Реформа МСУ — по существу передел власти в стране. Разделение властных полномочий везде и всегда решалось соотношением сил групп интересов в лице их элит. В сфере МСУ современной России такими основными группами и действующими лицами (или политическими игроками, акторами) выступают бюрократия, политические партии, крупный бизнес, криминал, объединения самих муниципальных образований. В государстве, построенном на принципах федерализма, принципиальное значение приобретает состав и цели групп интересов не только в масштабах страны в целом, но и их формирований, представленных на разных уровнях государственной структуры.

— в федеральном Центре, в регионах, в муниципальных образованиях.

В числе главных и наиболее влиятельных игроков на поле местного самоуправления следует, прежде всего, назвать бюрократию. Принято считать, что бюрократия в целом играет консервативную роль, что вся она вся выступает в качестве оппонента реформы местного самоуправления. Но с этой точкой зрения согласиться нельзя. В России инициатором реформы, главным ее мотором была именно бюрократия высшего эшелона власти — президент и его команда. Инициатива новой редакции закона о МСУ, которая должна устранить недостатки первой редакции, принадлежит президенту В. В. Путину.

Реформа находит поддержку и среди той части чиновничества, которая пришла к власти благодаря новым методам рекрутирования элитыконкурентным выборам, поддержке заинтересованных экономических групп, прямым контактам с влиятельными представителями федерального центра. Эта часть российской элиты существует на всех уровнях государственной пирамиды.

— в Центре, субъектах Федерации, в муниципалитетах. Влияние «муниципального лобби» растет.

Вместе с тем, нельзя не видеть, что в среде политической элиты высшего эшелона власти по вопросам местного самоуправления существуют определенные расхождения. Совет Федерации, в который входят представители законодательных и исполнительных органов власти регионов, занимает более консервативные позиции, чем Государственная Дума, сформированная из представителей общественности.

Политическая элита субъектов Федерации также неоднородна. Верхний ее слой составляют главы исполнительной власти, губернаторы и их «команды». В массе своей губернаторы — главные оппоненты реформ, ибо всякое укрепление власти Центра и органов местного самоуправления означает ослабление их власти. Поскольку решение всех основных вопросов жизни и деятельности МСУ было фактически отдано на усмотрение субъектов Федерации, то возможность их влияния на ход реформы исключительно велика.

На ход реформы местного самоуправления оказывают влияние и силы, находящиеся формально вне властных структур. Это — прежде всего, политические партии. В последние годы их интерес к политической жизни регионов заметно увеличился. Он стимулируется тем, что выборы половины депутатов Государственной Думы проводятся по партийным спискам. К тому же новый закон о политических партиях прямо увязывает право той или иной партии выступать на выборах с наличием определенного числа членов и отделений в российских регионах.

Существует и встречный интерес регионов к федеральным партиям, особенно к партии власти. Принадлежность к партии власти обеспечивает лояльность Центра, облегчает лоббирование интересов региона в столице, помогает мобилизации ресурсов вне региона и дает массу других преимуществ.

Усилилось проникновение федеральные и региональные властные структуры и криминальных элементов. Их влечет во власть возможность использования полномочий для наживы и депутатский мандат, который защищает депутата от излишнего внимания со стороны прокуратуры и правоохранительных органов. Наметилась еще одна опасная тенденциясращивание властных структур регионов с преступным миром, что расширяет набор средств губернаторского корпуса.

В российской печати меньше всего пишут о самих муниципальных образованиях как акторах, защитниках своих интересов. Такого актора пока еще не существует. Местный уровень политики только формируется. Не имея возможности напрямую выходить на властные структуры региона или центра, муниципальные образования могли бы отстаивать свои права и интересы коллективно. Федеральный закон о МСУ дает им право создавать такие объединения. Они действительно существуют как некоммерческие организации в форме ассоциаций и союзов регионального и даже федерального уровня.

Указом Президента Российской Федерации от 22 октября 1998 г. в целях эффективной реализации прав граждан на самоуправление, координации деятельности муниципальных образований и обеспечения их взаимодействия с федеральными органами государственной власти и международными организациями муниципалитетов был даже учрежден Конгресс муниципальных образований Российской Федерации.

Однако роль этих организаций, включая и Конгресс, в защите прав муниципальных образований пока еще невелика. При создании таких организаций часто нарушается важнейшее условие демократии — принцип «самоорганизации». Они создаются сверху, по инициативе властей и находятся под их влиянием194. Другая причина состоит в специфическом составе подавляющего большинства ассоциаций и союзов. Это по преимуществу города, городские муниципалитеты и их объединения. Низовые звенья МСУпоселковые, районные, сельские муниципальные образования, которые находятся в самом угнетенном состоянии и которые больше всего нуждаются в защите, в числе членов этих организаций вообще не фигурируют. Будучи порождением бюрократической воли, эти организации никак не могли избежать общей болезни российских общественных образований — бюрократизации.

В результате на муниципальном поле, пока, по крайней мере, в большинстве регионов доминирует Чиновник. Если учесть многочисленные свидетельства участия в муниципальных делах представителей криминального бизнеса, то, оценивая российское местное самоуправление с точки зрения структуры групповых интересов, значительную часть муниципалитетов следует охарактеризовать как бюрократические или бюрократически-криминальные.

Самая массовая группа интересов — гражданское сообщество, граждане нашей страны, жители городов и сел, просто люди. Они хотели бы жить на благоустроенных экологически чистых территориях, в отремонтированных теплых домах, без опаски ходить по улицам, пользоваться качественными услугами здравоохранения, торговли, общественного питания, транспорта, бытового обслуживания и т. д., забота о которых входит в компетенцию МСУ.

Однако мало кто связывает все эти блага со своей гражданской активностью, с своим конституционным правом народовластия. Советская психология с трудом «выдавливается» из гражданина, выросшего с убеждением, что государство должно заботиться о его благополучии. С другой стороны, и.

194 Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума. Комитет по вопросам местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации. Материалы парламентских слушаний 10 октября 2002 года. Ч. I. С. 73. местная власть, обязанная заниматься вопросами жизнеобеспечения жителей муниципальных образований, часто ведет себя так, будто делает это из милости.

Поэтому нет ничего удивительного, что проекты закона о МСУ, горячие дискуссии о самоуправлении в Думе, на конференциях и семинарах основную массу жителей России волнуют мало. Опросы населения показывают, что только 15−25% российских граждан понимают, что такое самоуправление и осознают себя хозяевами в своем населенном пункте195.

Немалое значение имеет и то, что органы МСУ мало пропагандируют свою деятельность. Редко публикуются материалы, обобщающих опыт работы муниципальных образований. Многие муниципальные образования, особенно в сельской местности, не имеют своих органов печати196. При этом не все упирается только в средства. Многие руководители муниципалитетов предпочитают не афишировать свою деятельность, не будучи уверены в том, что она будет одобрена населением.

Явка избирателей на выборы в органы местного самоуправления.

1 П"1 колеблется по России от 7 до 60%" '. Причем, высоким уровень явки достигается, как правило, путем совмещения выборов в местные органы власти с выборами либо президента, либо депутатов Госдумы, либо с региональными выборами.

В ходе социологических опросов 70 процентов избирателей заявили, что.

198 т-" не испытывают никакого доверия к местной власти. В ряде муниципальных округов выборы не признаются состоявшимися из-за большого количества голосов, поданных против всех депутатов.

Не менее выразительным показателем отчужденности гражданского сообщества от самого близкого к нему уровня власти является и то, как оно реагирует на нарушения закона, часто допускаемые во время выборов в органы местного самоуправления. Мотивами для обращений в суды признать выборы недействительными чаще всего являются отнюдь не гражданское сознание и.

199 правосознание жителей, а личные амбиции проигравших. Гражданское.

195 Федеральное Собрание Российской Федерации. Депутат Государственной Думы 2000;2003. 15 января 2003 г. №БВ-11/01. С. 5−6.

196 См.: Выступление главы Одинцовского района Московской области А. Г. Гладышева И Федеральное Собрание Российской Федерации. Государственная Дума. Комитет по вопросам местного самоуправления. Развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Вопросы территориальной организации. Материалы парламентских слушаний 10 октября 2002 года. Ч. I. С. 40.

Великая Н, Шишкин В. Указ. соч. С. 16−28.

198 Там же. С. 19.

199 См.: Письмо Заместителя Председателя Верховного Суда Российской Федерации Н. Ю. Сергеева 9 09.97г. № 1408−1/общ. сообщество не спешит воспользоваться и своим правом отзыва не оправдавшего доверия депутата. Во время обследования в Санкт-Петербурге летом 2001 г. на вопрос «готовы ли Вы участвовать в кампании по отзыву депутата?» 84% опрошенных ответили отрицательно200.

Но если то или иное сообщество безучастно к тому или иному процессу в сфере власти, то оно не может защитить свои интересы, противостоять узким и частным интересам отдельных групп населения и их элит. Его «права» пишут другие и отнюдь не в его пользу. Собственно, это и происходит в России с реформой МСУ.

Располагая землей, местными природными ресурсами, собственностью, муниципальные образования могли бы стать важным фактором экономического роста России, ее социального развития. МСУ могло бы сыграть большую роль в выполнении комплексных программ социально-экономического и культурного развития территорий, увеличении занятости, улучшения условий жизни людей, в поддержке среднего и малого предпринимательства, создание среднего класса. Несмотря на отдельные примеры успешной деятельности отдельных муниципалитетов в этих направлениях, возможности и потенции местного самоуправления пока еще не реализуются.

Причиной тому является его крайне тяжелое финансовое положение. Частично оно порождено слабостью экономики страны и низким уровнем жизни населения. Частично они запрограммированы некоторыми формами организации муниципальных образований многообразием предметов ведения муниципалитетов и их функций. Львиная доля ответственности лежит и на межбюджетных отношениях между центром, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. Политическое бессилие МСУ сочетается с его тяжелейшим финансово-экономическим положением.

Закон о МСУ предусматривает, что федеральные органы государственной власти, органы власти субъектов Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых местных расходов. В случае, если доходная часть минимального местного бюджета не может быть обеспечена за счет указанных собственных доходных источников, органы государственной власти федерального центра и регионов передают органам местного самоуправления средства из федерального бюджета и бюджета.

200 Великая Н. Шишкин В. Указ. соч. С. 27. субъекта РФ. При этом свободные переходящие остатки местных бюджетов предыдущего года в расчет не принимаются.

Местные бюджеты не имеют стабильной и достаточной доходной базы. Практически все муниципальные образования живут за счет дотаций из федерального и регионального бюджетов, распределение которых осуществляется властными структурами регионов. Поскольку доля субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны сокращается, регионы стремятся поправить свое положение за счет МСУ.

Неся львиную долю расходов по предоставлению населению социальных услуг в сфере ЖКХ, здравоохранения, образования, социальной поддержки населения, МСУ получает только 14% расходной части бюджета страны. Этих средств систематически не хватает. В результате рушится жилой фонд, происходят регулярные отключения городов и поселков от воды, тепла и энергии, а работники социальной сферы месяцами не получают своей мизерной заработной платы. Муниципалитеты накапливают долги без ясной перспективы их выплаты.

В итоге МСУ оказалось в состоянии глубокого системного коизиса. Оно не в состоянии выполнять возложенные на него функции, не может обеспечить населению гарантированные государством права.

Как могло это случиться?

Фундаментом местного самоуправления являются финансовые ресурсы муниципальных образований. Доходная часть местного бюджета состоит из закрепленных и регулирующих налогов, а также дотаций, субвенций, заемных средств и внебюджетных фондов. Собственных средств, формируемых за счет местных налогов, катастрофически не хватает. Только 2−3% муниципальных образований самодостаточны в финансовом отношении.

Основная же масса муниципальных образований живет за счет средств, поступающих из центра и субъектов Федерации в виде отчислений от федеральных и региональных налогов, дотаций и субвенций. Нормативы этих отчислений устанавливаются ежегодно. Бюджеты 2001 и 2002 годов были сформированы в пользу федерального центра: 63% бюджета пошло в федеральный бюджет, 23% - в бюджеты субъектов Федерации, 14% - в местные бюджеты.

Поскольку в последние годы доля субъектов Федерации в консолидированном бюджете страны сокращается, то регионы стремятся компенсировать свои потери за счет МСУ. Позволяет им делать это действующий механизм перераспределения средств, элементами которого являются установление государственных минимальных социальных стандартов и обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Стандарты — это единые требования к объему и качеству бесплатных социальных услуг населению, мерило минимально необходимых расходов, которые должны быть предусмотрены, в том числе и в бюджете муниципальных образований, для надлежащего выполнения МСУ возложенных на него обязательств. Установление государственных минимальных стандартов относится к компетенции органов государственной власти Федерации, а обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной обеспеченности — компетенцией органов власти субъектов Федерации.

С точки зрения всего общества организационно обособленная, но в то же время неотделимая от государства местная власть, напрямую связанная с населением, выполняет важнейшую общегосударственную функцию — является основой социальной и политической стабильности и служит делу укрепления государственности. Именно органам местного самоуправления приходится отвечать за наполнение конкретным содержанием положения Конституции, провозгласившего Российскую Федерацию социальным государством. Но с этой функцией МСУ не справляется. Показателем того могут служить повсеместный упадок жилищного фонда, учреждений образования и здравоохранения, задержки выплат детских пособий и т. д.

Нынешняя слабость и неэффективность МСУ побуждает население переносить ответственность за локальные трудности на всю систему публичной власти в целом, дестабилизирует социальную и политическую обстановку в стране.

Проведенный анализ позволяет сделать следующие выводы:

— необходимость изменения правовой базы МСУ в части определения моделей МСУ, разделения компетенций, властных полномочий уровней власти, совершенствования межбюджетных отношений, укрепления финансовой базы муниципальных образований и и.д., которые предусматриваются новой редакцией закона «Об основных принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — очевидна, давно назрела, а сами эти перемены без сомнения дадут импульс дальнейшему развитию местного самоуправления в нашей стране;

— учитывая исторические традиции реформирования МСУ в России, влияние групп интересов, выступающих против реформы, было бы оправданным во всех отношениях, чтобы федеральный центр, президент и его администрация держали реформу под своим неусыпным контролемоднако главным гарантом успеха реформы может быть только гражданское сообщество — его правосознание, активное участие в деятельности муниципалитетов, контроль самих жителей муниципальных образований над деятельностью выборных органов МСУ.

Отсюда следует, что как сами муниципалитеты, так и власти, заинтересованные в успехе реформы, должны делать все для пропаганды и популяризации деятельности местного самоуправления. В частности, представляется полезным для этого организовать на одном из каналов телевидения постоянную программу, посвященную МСУ.

Крайне противоречивая приватизация, проведенная в 90-х годах, обнищание населения России и та, в целом, негативная роль, что в истории едва не совершившегося распада России сыграли либеральные, прозападные политические силы, привели к дискредитации политического либерализма в России, что особенно наглядно проявилось в ходе парламентских 2003 г. и президентских 2004 г. выборов. В результате, именно те общественные силы, которые должны были бы стать основными проводниками строительства гражданского общества в Российской Федерации, оказались практически исключены из этого процесса. В таком положении главным проводником либеральных реформ и строителем гражданского общества выступает верховная исполнительная власть в лице Президента РФ, что, опять-таки, характерно для России, где все реформы, как успешные, так и безуспешные, всегда проводились «сверху», причем, иной раз вопреки воле традиционно мыслящего большинства населения страны.

Учитывая традиции проведения реформ в России и нынешнее состояние российского общества, не принижая значения других структур и институтов, следует признать, что и впредь главную, ведущую роль в развитии местного самоуправления должно играть государство. При этом нужно решительно отказаться от слепого копирования моделей местного самоуправления на Западе и попыток «большим скачком» преодолеть историческое расстояние, отделяющее российское общество от западного. Россия должна играть по своим правилам, искать, находить и использовать даже в архаических традициях те элементы, которые могут послужить делу демократических преобразований.

Такими элементами, по мнению автора, является сегодня «имперский» комплекс в общественном сознании российского общества — высокое доверие и безусловный авторитет высшей исполнительной власти в лице Президента Российской Федерации, ностальгия по величию России.

Следует уделить больше внимания спонтанно возникающим элементарным формам самоорганизации граждан, таким как территориальные общественные самоуправления (ТОСы). Сегодня они в основном носят протестный характер и потому неудобны власти. Но это пока единственная форма местного самоуправления, вырастающая снизу, по инициативе самого населения. Поэтому их следует всячески поощрять — в известном смысле ТОСы могут стать основой нормального гражданского общества. Именно из территориального общественного самоуправления может развиться реальное местное самоуправление и, как следствие этого процесса — настоящее гражданское общество, лишенное столь характерного для России протестного пафоса и готовое к сотрудничеству с государством в простом и понятном каждому человеку деле: налаживании нормальной жизни каждого гражданина.