Конституционно-правовые реформы федеративных отношений в России и Германии

Актуальность темы

исследования.

В процессе развития федеративные государства сталкиваются с необходимостью изменяться в целях сохранения способности адекватно отвечать на все новые внешние и внутренние вызовы современности. От того, насколько восприимчивой окажетсяфедерацияк потребности реформирования сложившихся федеративных отношенийво многом зависит не. только ее прогресс и успех на внутригосударственном и международном уровнях, но и само ее дальнейшее существование. Модернизация1 отношений? федерации и ее субъектов, построенная на консенсуальной конституционно-правовой основе, может быть признана в качестве одной из приоритетных тенденций развития федеративных государств в настоящее время.

Выбор Российской Федерации и Федеративной Республики Германии для сравнительного 1 анализа: проведенных, в них' конституционно-правовых реформ федеративных отношений не случаен. В последнем десятилетии XX века — первом десятилетии XXI века как в России,. так и в Германии возникла острая необходимость в реформах федеративных отношенийкоторая? была осознана на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации (земель). Несмотря на различия в причинах российской и немецкой реформ, политической обстановке, социально-экономическом развитии и иных факторах, обуславливающих особенности данных федерацийсхожими являются основополагающие идеи реформ в сфере разграничения компетенции между уровнями публичной власти-в России и Германии. • 1.

Кроме того, — при сравнении конституционно-правового, развития Германии в 50−60-е годы XX века и России в 90-е годы XX векапервое' десятилетие XXIвека прослеживаются сходные тенденции становления федерации, а именно централизация государственной власти. Данное обстоятельство, с одной стороны,, обуславливает возможность сравнительного анализа конституционно-правового развития названных государств^ с другой — значимость такого анализа для России увеличивается, поскольку он позволяет изучить близкий российскому опыт немецкого государственного строительства как прошлого, так и современности, сделать соответствующие выводы и рекомендации для дальнейшего развития Российской Федерации. Более чем шестидесятилетняя" история современной немецкой государственности может послужить объектом глубокого и всестороннего исследования достижений и ошибок, достоинств и недостатков конкретных государственно-правовых и политических решений, реализованных в Германии, принимая во внимание сходные тенденции первоначального развития российской и немецкой федераций.

Следует отметить также наличие многих сходных элементов, в конституционном закреплении основ организации, федеративного устройства Российской Федерации и Федеративной Республики Германии. Общие черты, присущие российской и германской «моделям федерации, обусловлены принадлежностью обоих государств к континентальной правовой» системесходными принципами федеративного^ устройства, похожим способом-разграничения компетенции между федерацией и входящими' в ее состав^ субъектами, аналогичным подходом к разрешению возникающих между ними конфликтов,'• • а также тесным,? исторически' сложившимся сотрудничеством между российской наукой конституционного права и немецкой наукойгосударственного права (das Staatsrecht). Существование таких общих элементов у российской и немецкой моделей федерации во многом предопределяют необходимость и обоснованность"их сравнительноI правового1 исследования с цельювзаимного обогащения опытом государственного строительства и поиска наилучших путей преодоления препятствий на пути поступательного развития федерации.

Актуальность выбранной темы обусловлена активизацией процессов реформирования «федеративного устройства в • Федеративной Республике Германия и в Российской Федерации.

Начиная с 2006 года, в Германии была проведена самая масштабная реформа федеративных отношений со времени принятия в 1949 году.

Основного закона ФРГ. 1 сентября 2006 г. вступил в силу «Закон об изменении Основного закона ФРГ», который существенным образом преобразовал федеративные отношения в Германии и модернизировал конституционную модель немецкой федерации в целом, ознаменовав собой первый этап реформы федеративных отношений (РбдегаНзтиБгейгш I). Дальнейшее реформирование федеративных отношений в Германии имело место 1 августа 2009 г. со вступлением в силу «Закона об изменении Основного закона ФРГ», модернизировавшего финансовые отношения между федерацией и землями и рассматриваемого немецкими учеными и политиками как второй этап реформы федеративных отношений (РбскгаНБтиБгеГогт II).

Реформа федеративных отношений в России проводится с середины 1999 года. В отличие от Германии, реформирование федеративных отношений в России было проведено на законодательном уровне посредством внесения многочисленных изменений и дополнений в Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных)» и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", а также ряд иных нормативных правовых актов. Вследствие активного реформирования федеративных отношений конституционно закрепленная модель федерации подверглась значительным изменениям без внесения I поправок в Конституцию РФ, конституционно-правовой статус субъектов РФ и их органов государственной власти был скорректирован, компетенционное регулирование, особенно в сфере совместного ведения, было существенно модифицировано, межбюджетные отношения получили новое наполнение.

В результате • конституционно-правовых — реформ федеративных отношений, осуществленных в Германии и в России, модель федерации, закрепленная, соответственно, Конституцией РФ и Основным законом ФРГ, была значительно модифицирована, правда, различными способами. Исследование изменений, происходящих в этих во многом близких моделях федерации, представляется важным и необходимым для выявления оптимальных и наиболее эффективных путей совершенствования государственно-властных отношений как в России, так и в Германии.

Актуальность исследования обусловлена также отсутствием в российской научной литературе подробных комплексных конституционно-правовых исследований обоих этапов реформы федеративных отношений в Германии, а зачастую и сведений о том, что такая реформа вообще имела место. Несмотря на наличие значительного количества научных трудов, посвященных вопросам федеративных отношений, приходится констатировать, что во многих современных монографических работах указывается на существование дореформенных институтов немецкой модели федерации либо не в полной мере отражается нормативная основа реформы. В этой связи выводы, обоснованием которых является устаревшая информация, не могут считаться подтвержденными практикой государственного строительства Германии и нуждаются в иной, дополнительной аргументации' для признания их истинными. Предложения по совершенствованию российской модели федеративных отношений, основанные на дореформенном механизме взаимодействия федерации и земель, едва ли могут считаться приемлемым решением современных проблем российских федеративных отношений, поскольку их неэффективность и дефектность была доказана не только немецкими учеными, но и самим фактом реформирования немецкой модели федерации.

Кроме того, об актуальности исследования следует говорить, принимая во внимание также тот факт, что и в России, и в Германии реформы федеративных отношений будут продолжены. Поэтому изучение новейшего опыта реформирования федеративных отношений в Германии, а также сравнение его с аналогичным опытом в России представляется необходимым для наиболее фундаментальной и всесторонне объективной разработки новой концепции реформы федеративных отношений в России, использования достижений и избежания недостатков Германии в сфере федеративных отношений.

Настоящее исследование также позволяет принципиально по-новому взглянуть на итоги первых двух десятилетий развития федеративных отношений в России с момента образования современного федеративного государства путем их сопоставления с аналогичным периодом развития, немецкой федерации. На основе такого подхода представляется возможным не только по-иному оценить итоги развития России после примерно двадцати лет становления и преобразования федеративныхотношений, но и рассмотреть возможные перспективы дальнейшего совершенствования федеративных отношений в Российской Федерации.

Степень научной разработанности-темы;

Вопросы, связанные с федерализмом, федерацией, и федеративными отношениями, достаточно хорошо исследованы как российскими, так и зарубежными учеными. ' «. '. «.

Даннойпроблематике посвящены фундаментальные труды следующих российских исследователей: C.A. Авакьяна, A.C. Автономова, Г. Н: АндреевойJI.B. Андриченко, И. А. Алебастровой, И. Н. Барцица, H.A. Богдановой, Л. Ф. Болтенковой, Н. С. Бондаря, С. Д. Валентен, М.В. Глигич-Золотаревой, A.A. ¦ ¦' Захарова, ILM: Добрынина, Д. Л. Златопольского, В. Д. Зорькина, Т. Д. Зражевской, JI.M. Карапетяна, В. А. Кряжкова, О. Е. Кутафина, Л. В. Лазарева, В. И. Лафитского, И. ВЛексина, A.A. Ливеровского, В. ОЛучина, М. Н. Марченко, НА. Михалевой, A.A. Мишина, М. С. Саликова, Б: А. Страшуна, IO.A. ТихомироваИ.А. Умновой, НА. Филипповой, Т. Я: Хабриевой,.

B.А. Черепанова, В. Е. Чиркина, G.M. Шахрая и других ученых.

Кроме того, в диссертационном исследовании были использованы работы зарубежных авторов: К. Ауэл, А.- Бенца, В. Берка, А. Бретона,.

C. Буркнарта, Дж. Буханана, К.' Вольдена, Т: Вюртенбергера, А. Б: Ганликса,. К. Герстенберг, К. Трепля, М. Греве, К. Дагенхарта, К. Джеффри, Й. Инзее,.

Б. Иохимсена, Дж. Канна, А. Катца, М. Кеттера, П. Кирххофа, В. Клута, К. Крифелдса, Л. Д. Карафиелло, С. Кориота, Б. Левтчева, К. Ленца, К. Малфрита, Ф. Манова, X. Маурэра, К. Мура, X. Мейера, В. Острома, М. Тене, Д.Дж. Элейзера, М. Фромона, К. Фюрста, Д. Циблатта, А. Цикграфа, Р. Циппелиуса, К. Хайтша, К. Хессе, М. Херетха, Р. Хикель, Ф. В. Шарпфа, К. Штерна, ВЯкоби и других исследователей.

На становление взглядов диссертанта оказали влияние труды российских и зарубежных ученых и государственных деятелей" прошлого: А. Гамильтона, Л. Дюги, Г. Еллинека, Ф. Ф. Кокошкина, Н. М. Коркунова, G.А. Котляревского^ Д. Мэдисона, П. И. Новгородцева, Н. И. Палиенко, А. де Токвиля, Б. Н. Чичерина, A.C. Ященко и других авторов;

Цели и задачи исследования.

Целью' диссертационного исследования является сравнительный конституционно-правовою анализ реформ федеративных. отношений в современной России и Германии, выявление причин реформ, рассмотрение их конституционно-правового закрепления, а также анализ-итогов реформ и возможных перспектив дальнейшего реформирования российских и немецких. федеративных отношенийдля выявления: наиболее позитивных достижений? и прогрессивных тенденцийразвития федеративных отношений в Германии, оценки возможности использованиянемецкого опыта при дальнейшем реформировании федеративных отношений в России и более глубокого анализа перспектив их совершенствования.

Для достижения указанной цели ставятся следующие задачи:

— определение /основных понятий в сфере' федеративных отношений, разработка отдельных дефиниций, необходимых для целей исследования;

— проведение сравнительно-правового анализа российской и немецкой моделей федерации, установленных, соответственно, Конституций РФ и Основным законом ФРГ- 4 .

— рассмотрение направлений развития: федеративных отношений в Германии, закрепленных Основным законом ФРГ, и анализ проблем и дисфункций немецкой модели федерации, возникших к началу реформы федеративных отношений и явившихся ее причинами, в особенности катализаторами первого этапа реформы;

— проведение анализа конституционно-правового закрепления-первого этапа реформы федеративных отношений в Германии и позиций немецких ученых в отношении его результатов, оценка его итогов;

— рассмотрение и анализ проблем в сфере финансовых отношений между федерацией и землями, которые стали причиной второго этапа реформы федеративных отношений в Германии, его конституционно-правового закрепления и оценок итогов немецкими ученымина основе оригинальных монографических и нормативных источников на немецком языке формулирование выводов в отношении реформы в целом, с точки зрения как тех изменений, которые ею были внесены в немецкие федеративные отношения, так и преобразования немецкой модели федерации, а также определение основных тенденций и возможных перспектив дальнейшего развития федеративных отношений в Германии;

— рассмотрение этапов развития федеративных отношений в России и исследование причин российской реформы федеративных отношений;

— проведение анализа конституционно-правового закрепления реформы федеративных отношений в России, определение ее итогов;

— выявление и оценка проблем в сфере российских федеративных отношений, существующих на современном этапе их развития, которые не смогла решить реформа или которые стали следствием ее реализации;

— на основе проведенного анализа недостатков и дисфункций современных российских федеративных отношений формулирование предложений по их дальнейшему реформированию в рамках второго этапа реформы, а также разработка конкретных стадий подготовки новой концепции второго этапа российской реформы;

— посредством сравнительно-правового анализа реформ федеративных отношений в России и Германии выявление позитивного опыта реформирования немецких федеративных отношений, который мог бы быть.

V. использован при совершенствовании российской модели федерации, а также оценка возможных перспектив их дальнейшего развития путем сопоставления схожих тенденций развития федеративных отношений в первые два десятилетия со времени образования современных федеративных государств в России и Германии.

Объектом исследования являются федеративные отношения в современной России и Германии, нормативные правовые акты, регулирующие такие отношения, а также конституционно-правовая доктрина федерализма, теории, идеи и принципы, связанные с развитием и реформированием федеративных отношений.

Предметом исследования являются конституционно-правовые реформы федеративных отношений в России и Германии в сравнительном аспекте, причины, динамика и итоги таких реформ, их сходство и различие, а также возможные перспективы дальнейшего преобразования российской и немецкой федерации.

Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы познания, логические приемы анализа, синтеза, индукции и дедукции, сравнения, аналогии, восхождения от конкретного к абстрактному и от абстрактного к конкретному и т. д. В' диссертационном исследовании также использованы системно-структурный подход и особый прием научного обобщения — моделирование.

Кроме того, методологической основой исследования являются частнонаучные методы познания: сравнительно-правовой, формально-юридический, историко-правовой, социологический (социолого-правовой) и политологический.

Теоретическую основу исследования составляют труды российских и зарубежных ученых — юристов, политологов, экономистов, социологов, > - I.. и ¦>(.,. г,' • 1.

10 философов, рассматривающих проблематику федерализма, федерации, федеративных отношений, их реформирования и развития.

Эмпирическую основу исследования составляет анализ итогов конституционно-правовых реформ федеративных отношений в России и Германии. Детальный анализ последствий реформы российских федеративных отношений был проведен посредством участия автора* в исследовании и оценке результатов углубленного интервьюирования законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ1. Конкретные проблемы в сфере федеративных отношений, на которые указали в интервью субъекты РФ, составили эмпирическую основу российской части исследования. Результаты реформы немецких федеративных отношений были исследованы1 посредством изучения публикаций немецких ученых и политиков в научных изданиях, а также периодической печати, переведенных автором с немецкого языка.

Нормативную основу исследования составляют Конституция РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции, уставы и законы субъектов РФ, нормативные акты Президента РФ, Правительства РФ,' министерств и ведомств, акты конституционного правосудия и договорного права, законодательство СССР и союзных республик, международно-правовые акты, а также Основной закон ФРГ, законы об изменении Основного закона ФРГ, законодательство ФРГ и иные нормативные правовые акты, акты конституционного правосудия ФРГ.

Научная новизна исследования обусловлена отсутствием в российской научной литературе основанных на оригинальных немецких источниках подробных и всесторонних конституционно-правовых исследований обоих этапов-реформы федеративных отношений в Германии, а зачастую и сведений о том, что такая реформа вообще имела место.

1 Сулакшин С. С, Малчинов A.C., Глигич-Золотарева М.В., Хаванский H.A., Гаганова H.A., Казак Е. С. Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России / Под общ. ред. A.C. Малчинова. М., 2011.

До настоящего времени не проводилось комплексного конституционно-правового сравнения новейшей немецкой практики реформирования федеративных отношений с недавним российским опытом такого реформирования. Немецкая модель федерации продолжает рассматриваться в российской литературе в дореформенном состоянии, т. е. существовавшая до 2006 года, что не учитывает последние мировые тенденции модернизации федеративных отношений и сдерживает развитие российской науки конституционного права.

Кроме того, проведено отличающееся новизной комплексное исследование российской модели федерации и российских федеративных отношений на основе новых достижений немецкой научно-правовой мысли и практики государственного строительства.

Научная новизна также свойственна примененному подходу к сравнению не только современного этапа развития федеративных отношений в России и Германии, но и к сопоставлению итогов первых двух десятилетий со времени образования, федерации в обоих государствах, а также выявленным посредством такого подхода аналогичным тенденциям становления федеративных отношений в России и Германии.

Поскольку исследование основано на изучении законодательства ФРГ и оригинальных трудов немецких ученых, связанных с реформой федеративных отношений в Германии, российская наука конституционного права пополнена последними научными изысканиями немецких конституционалистов и практическим опытом, полученными в результате разработки и проведения реформы.

Основные положения, выносимые на защиту.. .

На защиту выносятся следующие основные положения исследования, характеризующиеся новизной:

1. Конституционно-правовая реформа федеративных отношений в Германии была проведена вследствие проблем и дисфункций сложившейся немецкой модели кооперативной федерации и выявленных практикой недостатков теории унитарной федерации, которые привели к неуправляемости государства из-за сложности и непрозрачности существующих в нем политико-правовых отношений.

Конституционно-правовую реформу федеративных отношений в Германии отличает определенная поэтапность разработки и логическая последовательность проведения — два этапа, путем принятия в 2006 и 2009 годах двух законов об изменении Основного закона ФРГ.

2. В результате завершения первого этапа реформы в Германии с 1 сентября 2006 г. рамочная компетенция была отменена, а ее предметные сферы были распределены между федерацией и землями. Конкурирующая компетенция была сокращена, а исключительная компетенция земель и федерации расширена. Более того, по ряду вопросов в сфере конкурирующей компетенции земли получили право «отклоняться» (АЬ^шсЬипдэгесЫ:) от обязательных предписаний федерации и создавать собственное регулирование в рамках конкретных вопросов. Смешанное финансирование было сокращено, а положения Основного закона ФРГ в отношении Европейской интеграции модернизированы.

Однако итоги первого этапа реформы федеративных отношений стали предметом критики и могут быть оценены как не достаточно существенные и непоследовательные. Его цели не были достигнуты во' многом в связи с глубокими противоречиями и конфликтом интересов, особенно между землями, что не позволило осуществить кардинального изменения федеративных отношений.

3. Вследствие второго этапа реформы федеративных отношений в Германии (РбдегаИБтиБгеАэгт II), состоящего в модернизации финансовых отношений федерации и земель, из широкого перечня запланированных преобразований 1 августа 2009 г. получило свое закрепление только сокращение и предотвращение государственной задолженности. Однако для реализации и этого жизненно важного для Германии вопроса был установлен длительный переходный период, в течение которого многие новые положения Основного закона ФРГ, ставшие следствием реформы 2009 года, не применяются и в принципе могут быть изменены. В результате, как и в случае с первым этапом, достигнутые результаты реформы значительно отличаются от ее первоначальных целей.

4. Вследствие конституционно-правовой реформы/ федеративных отношений в Германии взаимоотношения федерации и земель были нормализованы и модернизированы. Немецкая.* модель кооперативной федерации была преобразована в сторону дуалистической, а также дополнена элементами конкурентного федерализма.

5. Российская1 модель федерации, закрепленная*Конституцией РФ 1993 года, была инициирована «снизу», выработана в договорном процессе в результате противостояния Федерации и субъектов * РФ в переломный исторический момент, следствием чего стала ее непоследовательность и противоречивость. Л.

Положения Конституции РФ^ посвященные федеративному устройству, носят компромиссный характер и отражают реалии переходного периода становления Российской Федерации, основной целью которого было сохранение государственной целостности России. В* настоящее время" данная-цель, может считаться достигнутой. Соответственно, — представляется необходимым совершенствованиефедеративных отношений на конституционном уровне посредством конституционной реформы.

6. Проведенная в России законодательная реформа федеративных отношений, преодолев одни проблемы государственного устройства, породила другие, причем, неменее значительные для жизнедеятельности российского государства. Реформирование федеративных отношений в России было реализовано в рамках текущего федерального законодательства без изменения конституционной модели федерации, что нельзя признать допустимым. В результате российской реформы изначально оправданная централизация государственной власти переросла в нивелировку федеративных. отношений, при которой административно-правовые отношения, свойственные унитарным государствам, стали доминировать во взаимоотношениях Федерации и ее субъектов. Постреформенные федеративные отношения обременены целым комплексом проблем, которые затрагивают практически все сферы общественной и государственной жизни в России.

7. На основе проведенного сравнительно-правового исследования реформ федеративных отношений в России и Германии, а также анализа проблем и дисфункций российской федеративной системы, предлагается разработать и осуществить второй этап реформы федеративных отношений в России.

С точки зрения формы нормативного закрепления второй этап российской реформы федеративных отношений требует конституционного закрепления.

В отношении содержания второй этап российской реформы должен основываться на новой Концепции реформы, учитывающей достижения предшествующей стадии преобразований, а также позитивный немецкий опыт реформирования федеративных отношений. В частности, необходимо четко разграничить компетенцию и ответственность за ее реализацию между Федерацией и субъектами РФ. Сферу совместного ведения следует сократить и пересмотреть как с содержательной, так и с технико-юридической точки зрения. При этом нужно предусмотреть размежевание полномочий по горизонтали и по вертикали. Во избежание возникновения полномочий в сфере совместного ведения, не отнесенных к ведению определенного уровня публичной власти, нужно конституционно закрепить принцип остаточной компетенции субъектов РФ в данной сфере. Необходимо также установить четкие пределы федерального регулирования сферы совместного ведения. Следует конституционно закрепить открытый перечень исключительной I компетенции субъектов РФ. Кроме того, должен получить свое отражение экономический аспект федеративных отношений в виде закрепления основ и принципов финансово-бюджетной системы.

1 ¦ I I 'V.

По нашему мнению, можно выделить четыре основных стадии реализации второго этапа реформы российских федеративных отношений'.

1) всесторонний анализ проблем современных федеративных отношений, выработка новой Концепции реформы федеративных отношений в России и перспективной российской модели федерации в целом;

2) публичное рассмотрение и обсуждение новой Концепции с использованием консультативных форм непосредственного народовластия, по результатам которых Концепция должна быть доработана;

3) конституционное закрепление новой Концепции путем, прежде всего, внесения поправок в «изменяемые» главы Конституции РФ, а впоследствии, после апробации новой модели федерации, пересмотра противоречивых положений «неизменяемых» глав Конституции РФ;

4) регулярный мониторинг законодательства и иных нормативных правовых актов для обеспечения их соответствия новой конституционной модели федерации, обнаружения проблем и последующей коррекции.

8. Анализируя итоги сравнения реформ федеративных отношений в России и Германии, следует признать предпочтительным использование I недавнего позитивного опыта реформирования немецкой федерации для совершенствования федеративных отношений в России. Так, заслуживает положительной оценки фундаментальность подготовки немецкой реформы, постепенность и поэтапность ее реализации, а также существенная роль земель в процессе выработки концепции реформы (тем не менее, ее не следует трансформировать в гиперконсенсуальность, осложнившую проведение реформы в Германии).

Кроме того, поскольку в России лишь создаются основы федеративных отношений, следует принимать во внимание развитие Германии в первые два I десятилетия существования федерации, закрепленной Основным законом ФРГ. Сопоставление развития Германии в 50−60-е годы XX века и России в 90-е годы XX века — первое десятилетие XXI века позволяет выявить аналогичные тенденции становления федерации: централизацию государственной власти и формирование унитарной федерации. Результаты такого сравнительного анализа показывают, что на начальном этапе становления немецкой федерации унитарная федерация являлась эффективным средством преодоления внутригосударственных проблем Германии. На дальнейших этапах развития федеративных отношений унитарная федерация перестает быть эффективной, возникают объективные факторы, обусловливающие необходимость деконцентрации государственной власти и наделения земель большей самостоятельностью.

9. Проведенный сравнительно-правовой анализ российской и немецкой реформ федеративных отношений позволяет сделать вывод о том, что итоги и направленность данных реформ различаются. Это обусловлено, в том числе, тем, что причины реформ изначально были различны:" потребность в деконцентрации государственной власти в Германии и необходимость централизации государственной власти в России. Однако следует учитывать, что реформирование федеративных отношений, направленное на деконцентрацию власти, не всегда было свойственно немецкой федерации. В Германии на протяжении более сорока лет господствовала1 централистская тенденция, следствием которой стало формирование немецкой) унитарной федерации. Лишь недостатки и дисфункции последней привели в начале 90-х годов к осознанию необходимости реформы нецентралистского характера.

В этой связи можно констатировать, что развитие — федеративных отношений в Германии опережает развитие аналогичных отношений в России, что обусловлено более длительными временными рамками существования современного немецкого федеративного государства, а также историческими и социально-политическими особенностями данных государств. Тем не менее, такое опережение предполагает, теоретическую и практическую значимость сравнительно-правового исследования развития федеративных отношений в Германии и России. Немецкая федеративная система является показательным примером постепенного преобразования из федерации с высокой концентрацией государственной власти на ,.

17 федеральном уровне в федерацию с более сбалансированным разграничением компетенции. Накопленный Германией положительный опыт реформирования федеративных отношений может быть полезным для дальнейшего совершенствования федеративных отношений в России.

Теоретическая и практическая значимость исследования.

Настоящее диссертационное исследование направлено на восполнение пробелов современной науки конституционного права и, в частности, теории федерализма в отношении новейших изменений и направлений развития федеративных отношений в Германии. Посредством проведенного сравнительно-правового анализа конституционного закрепления и теоретического обоснования реформ федеративных отношений в Германии и России, на основе изучения первоисточников на немецком языке российская наука конституционного права была пополнена последними научными достижениями зарубежных ученых и новыми подходами к рассмотрению и дальнейшему совершенствованию проблем российских федеративных отношений.

Результаты исследования могут быть использованы при разработке концепции дальнейшей реформы федеративных отношений в России, при совершенствовании сложившихся федеративных отношений и определении возможных перспектив их развития в будущем. Кроме того, материалы исследования могут быть использованы при подготовке лекционных курсов по конституционному праву России и конституционному праву зарубежных стран, проведении семинарских занятий, спецкурсов по проблемам в сфере федеративных отношений.

Апробация результатов исследования.

Диссертация подготовлена и обсуждена на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

По теме диссертационного исследования опубликовано пять научных работ, в том числе три в научных журналах, рекомендованных ВАК.

Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертационном исследовании, изложены автором в опубликованных работах, а также в выступлениях на Международной научной конференции «Проблемы конституционного и муниципального строительства на современном этапе: опыт России и зарубежных стран» (Москва, 2010 г.), на Круглом столе «Российское и австрийское федеративное государство в сравнении» («Der russische und der osterreichische Bundesstaat im Vergleich», Зальцбург, 2010 г.). Автор является победителем всероссийского Конкурса «Правовое государство в меняющемся мире», проведенного под эгидой Конституционного Суда РФ, организованного Институтом права и публичной политики совместно с юридическими факультетами Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова, Санкт-Петербургского государственного университета, Государственного университета — Высшей школы экономики, Центрально-Европейского университета (Москва, 2009 г.).

Автор принимала непосредственное' участие в разработке научно-практических рекомендаций по проблемам межуровневого взаимодействия органов государственной власти в России (Межуровневое взаимодействие органов государственной власти в России / Под общ. ред. A.C. Малчинова. М., 2011), а также проводила семинарские занятия по курсу конституционного права на юридическом факультете Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

Структура диссертационного исследования определена содержанием темы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, включающих в себя восемь • параграфов, • заключения и библиографии.

Заключение

.

Сравнение российской и немецкой реформ федеративных отношений обусловлено, в частности, тем, что как в России, так и Германии в последнем десятилетии XX века — первом десятилетии XXI века происходили модернизационные процессы.

Проведенное сравнительно-правовое исследование российской и немецкой моделей федерации позволяет выделить, несколько общих элементов их конституционно-правового закрепления. Как российскую, так и немецкую модель федерации можно охарактеризовать как формально нецентрализованную, конституционную, — преимущественно симметричную (симметричную с элементами асимметрии). При этом к особенностям российской модели федерации, закрепленной Конституцией РФ, относится ее построение на смешанном национальном и территориальном принципе организации' федерации и кооперативность. Немецкая же модель федерации, установленная Основным законом ФРГ, является территориальной и после реформы федеративных отношений 2006 года — кооперативной с элементами конкурентности.

Конституционно-правоваяреформа федеративных отношений в Германии была обусловлена дисфункциями сложившейся немецкой модели кооперативной федерации, а также недостатками реализациитеории «унитарной федерации», которые привели к неуправляемости государства из-за сложности и непрозрачности существующих политических отношений. Для преодоления многочисленных проблем федеративных отношений в Германии была проведена самая масштабная конституционно-правовая^ реформа федеративных отношений за все годы существования Основного закона ФРГ, т. е. с 1949 года. Реформа осуществлялась постепенно и последовательно, в два этапа, путем принятия в 2006 и 2009 годах двух законов об изменении Основного закона ФРГ.

На первом этапе реформы (ГбёегаНзтизгеГоггп I) закрепленная Основным законом модель разграничения компетенции была существенно пересмотрена. Ряд полномочий был добавлен к перечню исключительной компетенции федерации. Конкурирующее законодательство было урегулировано по-новому и дифференцировано: во-первых, существовавший до 2006 года критерий «необходимости» для осуществления федерального регулирования в данной сфере после проведения реформы продолжает распространяться только на часть вопросовво-вторых, в определенных случаях законы земель могут отступать от регулирования федеральных законов, формируя тем самым «отклоняющееся законодательство» (Abweichungsgesetzgebung).

Рамочная компетенция^ была упразднена, большая часть ее* вопросов передана в' конкурирующую компетенцию. Смешанное, финансирование и сфера общих задач и федерации, и земель были сокращены, положения Основного законаФРГ, касающиеся участия земель в формировании политики Европейского Союза и в распределении санкций Европейского Союза за дефицит национального бюджета между федерацией и землями, также были пересмотрены.

Второйэтап реформы федеративных отношений в Германии (РбёегаНБтизгеГогт II) 2009 года был направлен на совершенствование финансовых отношений между федерацией и землями. Вместе с! тем, из всего комплекса намеченныхцелей' реализована была только одна- -сокращение существующей государственной задолженности и предотвращение будущей.

Как первый, так и второй этапы реформы стали предметом критики со стороны немецких ученых. Результаты реформы, по их мнению, оказались намного менее существенными и радикальными, чем ожидалось и требовалось. Неудовлетворительные итоги реформ 2006 и 2009 годов обуславливают необходимость дальнейшего реформирования немецкой модели федерации.

Вместе с тем, по нашему мнению, заслуживает положительной оценки тот факт, что в Германии все-таки была осуществлена реформа федеративных отношений, несмотря на проблемы согласования позиции федерации и земель.

Проведенная реформа нормализовала политико-правовые взаимоотношения между уровнями публичной власти в Германии. Кроме того, можно констатировать, что она затронула институциональные основы немецкой федеративной системы, изменив не только компетенционные сферы федерации и земель, но и немецкую модель федерации в целом.

Новое компетенционное регулирование сближает российскую и немецкую модели федерации в связи с закреплением на конституционном уровне трехзвенной модели разграничения^ компетенции. Оно также позволяет говорить об определенной дуалистической направленности реформы, которая была выражена в стремлении наиболее четко*разграничить компетенцию и ответственность за ее осуществление между федерацией и землями. Более того, вследствие реформы в существующую в Германии парадигму кооперативного федерализма были введены элементы конкуренции. >.

Реформирование российских федеративных отношений, закрепленных Конституцией РФ 1993 года, началось с середины 1999 года. В отличие от проведенной на конституционном уровне' немецкой реформы федеративных отношений аналогичная реформа в России проводилась на законодательном уровне. '.

В результате преобразований в рамках текущего законодательства была существенно изменена конституционная модель федерации, что является недопустимым и противоречит Конституции РФ. Реформа в России привела к тому, что государственная власть была сконцентрирована на федеральном уровне, административно-правовые отношения стали доминировать над федеративными отношениями.

Подобная централизация государственной власти, ставшая следствием конституционно-правовой реформы федеративных отношений, не может быть оправдана потребностью в повышении эффективности государственного управления и достижения определенных социально-экономических задач, поскольку современные федеративные отношения отягощены проблемами во всех сферах общественной и государственной жизни. Комплекс проблем, существующих у субъектов РФ, по нашему мнению, неприемлем для федеративных государств, а некоторые из них являются недопустимыми для современного государства. Рассмотренные в, диссертационном исследовании проблемы постреформенных федеративных отношений свидетельствуют об их существенных недостатках и дисфункциях.

В этой связи представляется необходимым разработка и проведение второго этапа конституционно-правовой реформы федеративных отношений в России, который бы последовательно и постепенно продолжил преобразование федеративных отношений, уделив особое внимание преодолению существующих проблем. Второй этап реформы должен основываться на новой Концепции реформы, выработанной совместно Федерацией и ее субъектами, учитывающей политико-правовые, социально-экономические предпосылки и возможные последствия реформы, а также накопленный опыт реформирования.

С точки зрения формы нормативного закрепления второй этап российской реформы федеративных отношений должен быть закреплен в Конституции РФ, отражая достижения первого этапа реформы и обретая в качестве части Конституции РФ свойственные ей верховенство и высшую юридическую силу.

С точки зрения содержания второго этапа реформы, по нашему мнению, следует учитывать немецкий опыт преобразования федеративных отношений. В частности необходимо четко разграничить компетенцию и ответственность за ее реализацию между Федерацией и субъектами РФ.

Сферу совместного ведения следует сохранить, но перечень входящих в нее вопросов должен быть сокращен и пересмотрен с технико-юридической и с содержательной точки зрения. При этом следует предусмотреть размежевание полномочий как по горизонтали, так и по вертикали, то есть закрепить общие принципы и механизмы отнесения к определенному уровню публичной власти нормотворчества и исполнения нормативных актовпо конкретным, вопросам, сферы совместного ведения. Во избежание неоднозначного тол кованиями- «ничейных» полномочий* в сфере совместного ведения, не отнесенных к ведению ни одного уровня' публичной власти, следует конституционно закрепить принцип «остаточной компетенции» субъектов РФ> в данной, сфере. Необходимо установить четкие «'пределы федерального регулирования сферы совместного ведения и закрепить точные принципы и механизмы взаимодействия Федерации и субъектов РФ по реализации их полномочий в данной сфере. Следует конституционно закрепить открытый, перечень исключительной компетенции субъектов РФ. Должен получить, свое отражение экономический аспект федеративных отношений в виде закрепления основ и принциповфинансово-бюджетной системы.

Позитивный опыт конституционно-правовой реформы федеративных отношений в Германии свидетельствует о необходимости фундаментальной предварительной работы по-созданию'концепции второго-этапа реформы и перспективной российскоймодели федерации вцелом, а также ее постепенной реализации. По нашему мнению, можно выделить четыре основных стадии реформирования российских федеративных отношений.

Перваястадия* заключается в осуществлении всестороннего анализа проблем современных федеративных отношений и выработке новой Концепции реформирования федеративных отношений в России. Вторая стадия должна состоять в широком публичном рассмотрении и обсуждении новой Концепции с использованием консультативных' форм непосредственного народовластия, по результатам которых Концепция должна быть доработана. Третья стадия реформирования заключается в конституционном закреплении новой Концепции путем, прежде всего, внесения поправок в «изменяемые» главы Конституции РФ, а впоследствии, после апробации новой модели федерации, пересмотра противоречивых положений «неизменяемых» глав Конституции РФ. Четвертая стадия предполагает регулярный мониторинг законодательства и иных нормативных правовых актов для обеспечения их соответствия новой конституционной модели федерации, обнаружения ее проблем и ее соответствующей коррекции.

Таким образом, на основе проведенного сравнительно-правового анализа российской и немецкой реформы федеративных отношений можно сделать вывод о том, что итоги и направленность данных' реформ различаются. Это обусловлено, в том числе, тем, что причины' реформ изначально были различны. В Германии реформа стала следствием кризиса унитарной федерации и потребности в децентрализации государственной власти с наделением земель большей самостоятельностью. В России целью реформы, наоборот, было сохранение государственного единства и усиление федерации посредством концентрации государственной власти у федерального центра. Тем не менее, результаты обеих реформ оказались иными, нежели изначально задумывалось. Немецкая реформа привела лишь к нормализации политико-правовых отношений между федерацией и землями и некоторым институциональным изменениям модели федерации. Вследствие российской реформы централизация государственной власти переросла в нивелировку федеративных отношений, при которой административно-правовые отношения, свойственные унитарным государствам, стали доминировать во взаимоотношениях федерации и субъектов.

Вместе с тем, следует отметить, что указанная выше направленность немецкой реформы федеративных отношений далеко не всегда была свойственна Германии. Напротив, на протяжении более сорока лет с момента образования современной Германии в политико-правовой жизни в данном государстве господствовала нейтралистская тенденция, которая привела в середине 80-х годов к расцвету унитарной федерации. Лишь недостатки и дисфункции последней привели в начале 90-х годов к осознанию необходимости реформы нецентралистского характера. В России в настоящее время также наблюдаются депрессивные явления в сфере федеративных отношений, во многом обусловленные неэффективностью сверхцентрализации государственной власти. Таким образом, в России, также как в Германии в 90-е годы, начинает осознаваться потребность в деконцентрации власти и более активном вовлечении субъектов РФ в политико-правовой процесс. В этой связи немецкая федеративная система является показательным примером постепенного преобразования из федерации с высокой концентрацией государственной власти на федеральном уровне в федерацию с более сбалансированным разграничением компетенции. Анализ реформы федеративных отношений в Германии позволяет выбрать, с учетом российской специфики, наиболее оптимальные механизмы преобразования российской федеративной системы в сторону ре-федерализации и деконцентрации государственной власти.

Представляется возможным констатировать, что развитие федеративных отношений в Германии опережает развитие аналогичных отношений в России. Во многом это предопределено большими временными рамками существования современного немецкого федеративного государства по сравнению с российским, традициями федеративной государственности, а также историческими и социально-политическими особенностями 'данных государств. Тем не менее, такое опережение предполагает теоретическую и практическую значимость сравнительно-правового исследования развития федеративных отношений в Германии и России. Накопленный Германией положительный опыт совершенствования федеративных отношений может быть использован Россией для того, чтобы адекватно отвечать на вызовы современности и обозримого будущего.