Правовой механизм разрешения коллизий в сфере местного самоуправления

Актуальность решаемой научной задачи обусловлена объективно возникающими противоречиями в сфере местного самоуправления. Россия является федеративным государством с тремя уровнями публичной власти: федеральным, субъектов Российской Федерации и муниципальным. Несмотря на разграничение предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, определение вопросов местного значения, постоянно возникают коллизии в сфере местного самоуправления. Муниципальным правовым актам присущи противоречия Конституции России и законам (федеральным, субъектов Российской Федерации). В 2006 году в Воронежской области прокурорами выявлено 1746 незаконных муниципальных правовых актов, в 2007 — 1701 акт. Правовым управлением администрации Воронежской области противоречия обнаруживаются при проверке муниципальных правовых актов, подлежащих включению в областной реестр. В 2006 году органами местного самоуправления в Воронежской области принято ЗОЮ нормативных актов, в 1257 из них правовым управлением администрации выявлены коллизии, в 2007 году принято 3225 актов, в 261 из них содержались противоречия федеральному и областному законодательству.

Юридические коллизии являются объективным явлением, присутствуют в любых правовых системах и устранить их полностью невозможно. Поэтому юридической науке на основе правоприменительной деятельности необходимо совершенствовать действующий правовой механизм разрешения коллизий.

В научных трудах исследовались общетеоретические вопросы юридических коллизий и коллизионного права (Н.Г. Александровым, С. С. Алексеевым, В. Н. Кудрявцевым, С. И. Некрасовым, Ю.А. Тихомировым), коллизионные нормы как один из способов устранения коллизий (H.A. Власенко), механизм разрешения противоречий в праве (В.В. Денисенко,.

Э.В. Суховым). Учеными, представителями отраслевых наук, также рассматривались отдельные аспекты коллизий и их разрешения: в федеративных отношениях (В.В. Пономаревым), в конституционном законодательстве на уровне субъектов Российской Федерации (И.А. Стародубцевой), в трудовом праве (И.В. Алениной). В юридической^ науке отсутствуют работы, посвященные' исследованию правового механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления и его элементов.

Актуальность диссертационного исследования обусловлена следующими факторами:

1) конституционно-правовым — необходимостью обеспечения соответствия Конституции России, федеральному законодательству и нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации деятельности органов местного самоуправления;

2) научно-познавательным — отсутствием научных исследований правового механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления как системы правовых средств, при помощи которых осуществляется воздействие на коллизии для их разрешения (принципов и процедур разрешения коллизий), а также понятия в видов коллизий в сфере местного самоуправления;

3) правореализующим — негативными явлениями в деятельности органов местного самоуправления при реализации вопросов местного значения (превышение полномочий, принятие противоречащих законодательству муниципальных правовых актов), на устранение которыхнаправлен механизм разрешения коллизий;

4) регулятивным — необходимостью совершенствования содержания действующего правового механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления в части закрепления в законодательстве принципов разрешения коллизий, разграничения полномочий судов по разрешению дел об оспаривании нормативных актов, принятых органами местного самоуправления, внедрения превентивно-контрольных процедур (в частности, проведения правовой экспертизы муниципальных правовых актов высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации).

Объект диссертационного исследования — общественные отношения, связанные с осуществлением в России местного самоуправления (решением населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения).

Предмет исследования — правовой механизм разрешения коллизий, возникающих в сфере местного самоуправления, его основные элементы (схематично представлен в Приложении 1.).

Научная задача исследования состоит в разрешении противоречивой ситуации между потребностью в эффективном правовом механизме разрешения коллизий в сфере местного самоуправления и действующим механизмом, характеризующимся не достаточно согласованной деятельностью уполномоченных органов по разрешению коллизий, необходимостью совершенствования превентивно-контрольных процедур, взаимодействия органов публичной власти для предотвращения и разрешения коллизий, отсутствием у органов местного самоуправления права обжаловать в суд все решения органов государственной власти. В результате решения поставленной научной задачи на основе теоретического исследования правового регулирования и правоотношений, возникающих при разрешении коллизий в сфере местного самоуправления, требуется выработать предложения по совершенствованию правового механизма разрешения коллизий. Их реализация будет способствовать более оперативному разрешению коллизий, повышению законности в деятельности органов местного самоуправления.

Ограничения, принятые диссертантом при проведении исследования: -использовались юридические коллизии, возникающие в сфере местного самоуправления- - анализировались противоречия в муниципальных правовых актах, имеющих нормативный характер- - временной период — 2001 — 2007 г. г.

Целью диссертационного исследования является решение актуальной научной задачи, обоснование и разработка теоретических и методических основ исследования правового механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления.

Для решения научной задачи поставлены следующие частные задачи:

1. Разработать понятие и элементы правового механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления (принципы и процедуры разрешения коллизий, меры ответственности органов местного самоуправления за нарушение законодательства).

2. Исследовать коллизии в сфере местного самоуправления, их понятие, особенности, виды, причины возникновения.

3. Рассмотреть разрешение коллизий в сфере местного самоуправления как комплексный межотраслевой институт, его понятие, виды норм, субинституты.

4. Проанализировать процедуры разрешения коллизий — превентивно-контрольные и судебные.

5. Выявить особенности правоотношений, возникающих в процессе разрешение коллизий в сфере местного самоуправления.

6. Разработать предложения по совершенствованию правового механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления.

Методологическая основа исследования.

В процессе работы над диссертацией применялись общенаучные методы: системный метод, диалектический материализм, конкретно-исторический метод, метод абстрагирования, анализ и синтез, формально-юридический и статистический методы (сфера и порядок применения каждого метода содержится в Приложении 2.). Методической основой для выработки научных понятий (категорий) являлись законы формальной логики. При исследовании нормативных актов субъектов Российской.

Федерации и муниципальных правовых актов на предмет их соответствия федеральным законам применялся метод сравнительного анализа.

Теоретические основы исследования.

В диссертационном исследовании использовались научные труды российских ученых, разработавших фундаментальные категории общей теории государства и права: Н. Г. Александрова, С. С. Алексеева, М. Т. Баймаханова, H.A. Власенко, И. Н. Барцица, Д. А. Керимова, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лазарева, A.B. Малько, М. Н. Марченко, Н. И. Матузова, A.B. Мицкевича, JI.A. Окунькова, A.C. Пиголкина, C.B. Полениной, A.A. Тилле, Ю. А. Тихомирова, В. А. Толстика, А. Ф. Черданцева.

В основу исследования механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления положены труды ученых — представителей наук конституционного и муниципального права: A.C. Автономова, М. В. Баглая, A.B. Безрукова, H.A. Богдановой, Т. М. Бялкиной, Н. В. Витрука, Н. И. Глазуновой, Н. М. Добрынина, Т. Д. Зражевской, А. Н. Костюкова, В. А. Кряжкова, O.E. Кутафина, C.B. Лихолетовой, В. А. Лебедева, В. О. Лучина, Ж. И. Овсепян, C.B. Степашина, И. А. Умновой, В. Е. Чиркина, Н. Ю. Хаманевой, В. И. Шкатуллы, Е. С. Шугриной, Ю. Л. Шульженко.

Нормативную базу исследования составляют: на федеральном уровне: Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления Конституционного Суда Российской Федерации, иные нормативные акты по теме исследованияна уровне субъектов Федерации-, уставы субъектов Российской Федерациизаконы (регулирующие деятельность конституционных судов республик в составе России, взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления) — нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерациина уровне местного самоуправления: уставы муниципальных районов и сельских поселений Воронежской области, иные нормативные акты органов местного самоуправления Воронежской области (решения Воронежской городской Думы, постановления главы городского округа город Воронеж).

Эмпирическую базу составляют: заключения правового управления администрации Воронежской области о несоответствии законам муниципальных правовых актов (см. Приложение 3) — статистические данные о деятельности прокуратуры Воронежской области по надзору за соответствием законодательству муниципальных правовых актов (см. Приложение 4) — практика федеральных судов общей юрисдикции по признанию недействующими нормативных правовых актов (законов субъектов Российской Федерации, регулирующих основы местного самоуправления, уставов муниципальных образований), решения конституционных судов республик в составе России о признании неконституционными нормативных актов органов местного самоуправления (см. Приложение 5) — материалы юридической печати.

Полученные научные результаты и их научная новизна. В диссертации впервые в науке конституционного и муниципального права России разработаны теоретические положения, характеризующие правовой механизм разрешения коллизий в сфере местного самоуправления, и предложения по его совершенствованию.

1. Разработаны и введены понятия: а) «правовой механизм разрешения коллизий в сфере местного самоуправления», выделены его элементы (принципы, процедуры разрешения коллизий, конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления) — б) «коллизии в сфере местного самоуправления», выявлены две основные группы (в правотворчестве и правоприменении) — в) «комплексный межотраслевой институт разрешения коллизий в сфере местного самоуправления», определены его признаки, особенности правовых норм, субинституты.

2. Дополнена система принципов разрешения коллизий в сфере местного самоуправления, в которой наряду с иерархическим, содержательным, хронологическим и темпоральным выделен принцип приоритета полномочий федеральных судов общей юрисдикции перед конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации при проверке муниципальных правовых актов, направленный на исключение противоречивых решений судов и отражающий специфику судебного разрешения коллизий.

3. Разработана классификация коллизий, в сфере местного самоуправления в зависимости от: а) уровня публичной власти, на котором приняты коллидирующие (противоречащие) актыб) полномочий органов местного самоуправления по регулированию общественных отношенийв) места коллидирующих (противоречащих) норм в системе муниципальных правовых актов. Она позволила выявить общественные отношения, при регулировании которых возникают коллизии, виды нормативных актов, между которыми они возникают. На этом основаны предложения по совершенствованию законодательства, направленного на разрешение коллизий.

4. Выявлены превентивно-контрольные процедуры правового механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления: правовая экспертиза муниципальных правовых актов, применение мер прокурорского реагирования (протесты и представления), формы, взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на разрешение коллизий (контроль и координация).

5. Определены особенности правоотношений, возникающих при разрешении коллизий в сфере местного самоуправления (структура, содержание, субъектный состав, взаимоотношения между субъектами, и характеристика объекта), что позволило выявить недостатки в разграничении полномочий федеральных судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по разрешению коллизий в муниципальных правовых актах, во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления и разработать предложения по их устранению.

6. Предлагаются меры по совершенствованию правового механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления в части: а) принципов разрешения коллизий (закрепить в законодательстве два принципа разрешения коллизий — темпоральный в Федеральном законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» и принцип приоритета полномочий федеральных судов общей юрисдикции перед конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации при проверке муниципальных правовых актов в Федеральном конституционном законе «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и Федеральном законе «Об общих принципах организации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», необходимость принятия которых поддерживается диссертантомб) превентивно-контрольных процедур (в субъектах Российской Федерации на основе использования опыта Воронежской области принять нормативные правовые акты (в форме закона или постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), регулирующие контроль исполнительного органа власти за законностью муниципальных правовых актов, в том числе проведение их правовой экспертизы, создать соответствующие структурные подразделения) — в) судебного разрешения коллизий (разграничить полномочия федеральных судов общей юрисдикции и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации по проверке муниципальных правовых актов, предоставить органам местного самоуправления право обжаловать в суд решения органа государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных государственных полномочий).

Практические результаты и значимость диссертационной работы.

Результаты диссертационного исследования могут быть использованы для следующих целей:

1) внесения изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс Российской Федерации;

2) разработки проектов Федерального конституционного закона «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», Федеральных законов «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», «Об общих принципах организации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации»;

3) принятия в субъектах Российской Федерации нормативных правовых актов, регулирующих превентивно-контрольные процедуры (контроль высшего органа исполнительной власти за законностью муниципальных правовых актов, в том числе проведение их правовой экспертизы), на основе использования опыта Воронежской области;

4) совершенствования практики деятельности правовых управлений органов государственной власти субъектов Российской Федерации (иных структурных подразделений, осуществляющих их правовое обеспечение);

5) дальнейших научных исследований правового механизма разрешения юридических коллизий в правовой системе России (в том числе в субъектах Российской Федерации и на муниципальном уровне);

6) разработки учебных пособий по курсам лекций и практических занятий в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку по юридическим специальностям, по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Региональное законодательство», «Компетенция органов государственной власти», разработке курса «Коллизионное право.

Российской Федерации".

Положения диссертации, выносимые на защиту:

1. Правовой механизм разрешения коллизий в сфере местного самоуправления — это нормативно закрепленный, системно организованный комплекс взаимосвязанных правовых средств, при помощи которых осуществляется воздействие на коллизии с целью их разрешения. Он включает элементы: 1) принципы разрешения коллизий- 2) процедуры предотвращения и разрешения коллизий (превентивно-контрольные и судебные) — 3) конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления.

2. Коллизии в сфере местного самоуправления — это противоречия в правовой системе, возникающие при решении населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного.значения. Они включают в себя две основные группы: 1) коллизии в правотворчествев муниципальных правовых актах — это несогласованность (противоречие или различие) правовых норм, содержащихся в муниципальном правовом акте, с одной стороны, и Конституции Российской Федерации, федеральном конституционном законе, федеральном законе и ином нормативном правовом акте Российской Федерации, конституции (уставе), законе, ином нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, а также другом муниципальном правовом акте, с другой стороны, и направленных на регулирование одних и тех же, либо сходных общественных отношений- 2) коллизии в правоприменении — между элементами правовой системы, касающиеся деятельности местного самоуправления и возникающие при решении вопросов местного значения;

3. Принципами правового механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления являются: 1) иерархический (приоритет нормы, имеющей более высокую юридическую силу) — 2) содержательный (приоритет специальной нормы перед общей) — 3) хронологический (последующий закон по тому же вопросу отменяет действие предыдущего) — 4) темпоральный или временной (приоритет правовой нормы, принятой позднее) — 5) принцип приоритета полномочий федеральных судов общей юрисдикции (устанавливает приоритет судов общей юрисдикции перед конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации при проверке муниципальных правовых актов на соответствие федеральным актам и Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации).

4. Превентивно-контрольные правовые процедуры — это нормативно закрепленный порядок осуществления юридической деятельности уполномоченных субъектов, направленный на предотвращение и разрешение противоречий в сфере местного самоуправления. К ним относятся: 1) прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления и применение мер прокурорского реагирования (протесты и представления) — 2) л формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на предотвращение и разрешение коллизий (контроль и координация) — 3) правовая экспертиза муниципальных правовых актов.

5. Комплексный межотраслевой институт разрешения коллизий в сфере местного самоуправления — это совокупность отраслевых норм (конституционных, муниципальных, административных, гражданско-процессуальных и арбитражно-процессуальных), регулирующих принципы разрешения коллизий, коллизионные нормы, деятельность уполномоченных органов по выявлению и разрешению коллизий. В структуре института выделяются субинституты — более мелкие самостоятельные образования (судебное разрешение коллизий, государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления, правовая экспертиза муниципальных правовых актов). Институт включает следующие виды правовых норм а) по функциям: регулятивные (регулирующие деятельность уполномоченных органов по выявлению и разрешению коллизий) и охранительные (устанавливающие конституционно-правовую ответственность органов местного самоуправления за непринятие мер по устранению коллизий в муниципальных правовых актах) — б) специализированные'. общие нормы (коллизионные принципы) и коллизионные нормыв) по отраслевой принадлежности', нормы конституционного, муниципального, административного права, гражданского и арбитражного процесса.

6. Правоотношения, возникающие в процессе разрешения коллизий, обладают следующими особенностями'. 1) объектом правоотношений выступают юридические коллизии как противоречия, возникающие прирешении населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения- 2) правоотношения направлены на обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации и законов на всей территории России- 3) одним из участников правоотношений всегда является государственный орган (прокуратурасуд, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации) — 4) взаимоотношения между субъектами правоотношения' характеризуются тем, что они не связаны между собой властно-подчиненными отношениями.

7. Для совершенствования^ правового механизма разрешения, коллизий в сфере местного самоуправления диссертантом предлагается: ¦.'-•" ¦¦-¦

7.1. Закрепить темпоральный (или временной) коллизионный принцип в Федеральном законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», необходимость принятиякоторого поддерживает диссертант. Статью закона изложить в следующей редакции: «В случае противоречия между нормативными правовыми актами одного уровня и имеющими одинаковую юридическую силу, применяется нормативный правовой акт, который вступил в силу позднее». Он позволит правоприменителям разрешать коллизии без обращения в суд.

7.2. Установить принцип приоритета полномочий федеральных судов общей юрисдикции перед конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации при проверке нормативных правовых актов (в том числе муниципальных) в Федеральном конституционном законе «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации», известное мнение о принятия которого поддерживает диссертант. Статью закона изложить в следующей редакции: «1. Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов в Российской Федерацииосуществляется на основе принципа приоритета полномочий федеральных судов общей юрисдикции. 2. В случае поступления в суд общей юрисдикции заявления об оспаривании нормативного правового акта, данный суд обязан направить информацию об этом в конституционный (уставный) суд соответствующего субъекта Российской Федерации в течение одного дня. 3. Вступившее в силу решение суда общей юрисдикции по делу об оспаривании нормативного правового акта в течение одного дня направляется в конституционный (уставный) суд соответствующего субъекта Российской Федерации». Данное предложение основано на том, что федеральные суды общей юрисдикции, действуют в каждом городе и районе, разрешают основную массу дел об оспаривании нормативных правовых актов. Его реализация, обеспечит соблюдение ч. 3 ст. 128 Конституции России (полномочия, порядок образования и деятельности федеральных судов устанавливаются федеральным конституционным законом), позволит избежать принятия судами взаимоисключающих решений.

7.3. Предоставить органам местного самоуправления право обжаловать в судебном порядке решение органа государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных государственных полномочий. Для этого статью 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнить предложением, которое изложить в следующей редакции: «Решения уполномоченного органа государственной власти Российской Федерации (уполномоченного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) об отмене муниципальных правовых актов или приостановлении их действия в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, могут быть обжалованы в судебном порядке». Данное предложение позволит устранить противоречие в регулировании права органа местного самоуправления на обжалование в суд решения органа государственной власти и дополнительно гарантировать защиту прав органов местного самоуправления при осуществлении переданных им государственных полномочий.

7.4. В статье 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» выделить две части, в которых отдельно указать вопросы местного значения сельских и городских поселений. Из вопросов местного значения сельских поселений исключить вопросы, указанные в п.п. 4−7, и отнести их к вопросам местного значения муниципального района. Данное предложение основано на отсутствии в сельских поселениях материальных и организационно-управленческих ресурсов для реализации электро-, тепло-, газои водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливом, дорожной деятельности, обеспечения малоимущих граждан жилыми помещениями, предоставления транспортных услуг населению.

Для совершенствования практической деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации с целью реализации превентивно-контрольных элементов правового механизма разрешения коллизий (предотвращения и разрешения коллизий в муниципальных правовых актах) предлагается создавать в структуре высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации структурное подразделение (например, отдел экспертизы муниципальных правовых актов), к функциям которого отнести проведение правовой экспертизы, обобщение коллизий, выявление типичных и осуществление организации обучения выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих основам права, юридической техники и правилам русского литературного языка с учетом функционально-стилистических особенностей юридических текстов.

Апробация результатов диссертационного исследования.

1. Диссертантом опубликованы 6 научных статей (из них 2 в центральных печатных изданиях) общим объемом 3,4 п.л. (сданы в публикацию 3 научных статьи).

2. Результаты своих исследований диссертант использовал: а) при осуществлении своих должностных полномочий в качестве полномочного представителя губернатора Воронежской области в областной Думе — руководителя правового управления администрации Воронежской областиб) для разработки проекта Федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который Воронежская областная Дума внесла в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации, в части дополнения ст. 48 правом органов местного самоуправления обжаловать в суд решения органа государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных им государственных полномочийв) принимая участи в разработке следующих проектов законов Воронежской области: «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Воронежской области отдельными государственными полномочиями Воронежской области по созданию и организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних», «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Воронежской области отдельными государственными полномочиями Воронежской области по организации оказания отдельных видов специализированной медицинской области», «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Воронежской области отдельными государственными полномочиями Воронежской области по опеке и попечительству», «О признании утратившим силу Закон Воронежской области «О предельных нормативах (значениях) размера оплаты труда депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляющих свои полномочия на постоянной основе, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в муниципальных образованиях Воронежской области, уровень расчетной бюджетной обеспеченности которых является основанием для предоставления дотаций в целях выравнивания бюджетной обеспеченности», «О гарантиях осуществления полномочий депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления муниципальных образований Воронежской области», «О внесении изменений в Закон Воронежской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов Воронежской области отдельными государственными полномочиями Воронежской области по предоставлению мер социальной поддержки в лекарственном обеспечении, установленных законодательством Воронежской области гражданам, страдающим социально значимыми заболеваниями" — г) в учебном процессе при чтении лекций по курсу «Государственная и муниципальная служба» в Воронежском филиале Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерациид) на научно-практических конференциях, проходивших в Воронежском филиале Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.

Заключение

.

В диссертации предлагается решение научной задачи разрешения противоречивой ситуации, сложившейся между потребностью в эффективном правовом механизме разрешения коллизий в сфере местного самоуправления и действующим правовым механизмом. Для решения указанной научной задачи диссертантом разработаны теоретические положения и на их основе обоснованы предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности.

В результате решения поставленной научной задачи диссертантом сделаны следующие теоретические выводы:

1. Правовой механизм разрешения коллизий в сфере местного самоуправления представляет собой взаимосвязанную систему специальных правовых средств, при помощи которых осуществляется правовое воздействие на коллизии с целью их разрешения. Элементами механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления являются принципы разрешения коллизий, процедуры предотвращения и разрешения коллизий (превентивно-контрольные и судебные), конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления.

Принципами разрешения коллизий в сфере местного самоуправления являются основные начала, определяющие разрешение противоречий в правовой системе, возникающих при решении населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

Превентивно-контрольные правовые процедуры — это нормативно закрепленный порядок осуществления юридической деятельности уполномоченных субъектов, направленный на предотвращение и разрешение противоречий в сфере местного самоуправления. К ним относятся: 1) прокурорский надзор за деятельностью органов местного самоуправления и применение мер прокурорского реагирования (протесты и представления) — 2) формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на предотвращение и разрешение коллизий (контроль и координация) — 3) правовая экспертиза муниципальных правовых актов.

Судебные процедуры представляют собой нормативно закрепленный порядок осуществления правосудия, в результате которого происходит разрешение противоречий в муниципальных правовых актах. Указанный вид коллизий разрешают федеральные суды общей юрисдикции, арбитражные суды и конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации.

Конституционно-правовая ответственность органов местного самоуправления включает роспуск представительного органа муниципального образования и отрешение от должности главы муниципального образования или главы местной администрации.

2. Юридическим коллизиям в сфере местного самоуправления присущи следующие особенности: 1) зависимость от двухуровневого законодательного регулирования местного самоуправления (федерального и субъектов Российской Федерации) — 2) сфера общественных отношений, в которой возникают коллизии, — вопросы местного значения и переданные органам местного самоуправления государственные полномочия- 3) наиболее часто коллизии возникают при регулировании следующих вопросов: установление тарифов за различные виды услуг, распоряжение земельными участками, муниципальный земельный контроль, участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций, владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом.

3. Коллизии в сфере местного самоуправления подразделяются на две группы: коллизии в правотворчестве (в муниципальных правовых актах) и коллизии в правоприменении (между элементами правовой системы, касающиеся деятельности местного самоуправления и возникающие при решении вопросов местного значения). Основными закономерностями возникновения коллизий в сфере местного самоуправления являются: 1) отсутствие юридически закрепленной в нормативных правовых актах стратегии и прогноза социально-экономического развития муниципальных образований- 2) не достаточный учет специфики сельских поселений при принятии федеральных законов (это проявляется в несоответствии распределения доходов бюджетов функциям, возложенным на органы местного самоуправления) — 3) недостаточная разработанность механизма взаимодействия между органами государственной власти и местного самоуправления- 4) зависимость коллизий от квалификации правоприменителей на уровне местного самоуправления (превышение полномочий органами местного самоуправления, нарушение правил юридической техники).

4. Институт разрешения коллизий в сфере местного самоуправления обладает признаками, присущими комплексным межотраслевым институтам (однородность фактического содержания, юридическое единство (комплексность) норм различных отраслей права, выделение в структуре института субинститутов). Его принципами являются: иерархический, содержательный, хронологический, темпоральный коллизионный принципы, принцип приоритета полномочий федеральных судов общей юрисдикции перед конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации при проверке муниципальных правовых актов.

5. Правоотношения, возникающие в процессе разрешения коллизий в сфере местного самоуправления, являются особым видом общественных отношений. Они характеризуются признаками, отличающими их от иных правоотношений: 1) регулируются нормами комплексного межотраслевого института разрешения коллизий- 2) имеют особую цель — предотвращение и разрешение противоречий в правовой системе, возникающих при решении населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. Структура правоотношений включает в себя объект, субъектов, их права и обязанности. Объектом правоотношений выступают юридические коллизии, возникающие в сфере местного самоуправления. Субъектами правоотношений являются участники, обладающие предусмотренными законодательством правами и обязанностями, направленными на выявление и разрешение противоречий. К ним относятся: прокуратура, суды, органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, местного самоуправления, физические и юридические лица.

6. Содержание механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления составляют права и обязанности субъектов правоотношений, реализуемые в правоприменительной деятельности. Полномочия субъектов правоотношений различны — одни из них обладают широкими правами по выявлению и разрешению коллизий в сфере местного самоуправления (прокуратура Российской Федерации), деятельность других направлена только на разрешение противоречий (суды), третьи вправе лишь обращаться в суд для разрешения коллизий в муниципальных правовых актах в строго определенных в законодательстве случаях (физические и юридические лица). В содержание механизма разрешения коллизий в сфере местного самоуправления входят способы выявления и разрешения коллизий, основанные на соответствующих полномочиях органов государственной власти и местногосамоуправления: правовая экспертиза муниципальных правовых актов, применение мер прокурорского реагирования (протесты и представления), разрешение коллизий судами, формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, направленные на разрешение коллизий (контроль и координация).

На основе теоретического исследования правового регулирования и правоотношений, возникающих при разрешении коллизий в сфере местного самоуправления, диссертантом выработаны предложения по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности.

Для совершенствования правового института разрешения коллизий в сфере местного самоуправления диссертантом предлагается:

1. Закрепить в законодательстве два принципа правового института: темпоральный коллизионный принцип и принцип приоритета полномочий федеральных судов общей юрисдикции перед конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации при проверке нормативных правовых актов (в том числе муниципальных).

Темпоральный (или временной) коллизионный принцип устанавливает приоритет правовой нормы, принятой позднее, то есть в случае противоречия между правовыми нормами (или актами), имеющими одинаковую юридическую силу, но принятыми в разное время, приоритет имеет норма, принятая позднее. Его предлагается закрепить в Федеральном законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», идея принятия которого поддерживается диссертантом.

Принцип приоритета полномочий федеральных судов общей юрисдикции перед конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации при проверке нормативных правовых актов основан на конституционной норме о верховенстве Конституции России и федеральных законов на всей территории страны и предполагает невозможность одновременной проверки нормативного акта в суде общей юрисдикции на соответствие федеральным актам и в конституционном (уставном) суде на соответствие Конституции (Уставу) субъекта Российской Федерации. Данный принцип предлагается закрепить в Федеральном конституционном законе «О судах общей юрисдикции в Российской Федерации» и Федеральном законе «Об общих принципах организации конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации», принятие которых поддерживает диссертант. Его реализация может быть осуществлена следующим образом: конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации не должен принимать запрос о проверке того же нормативного правового акта до принятия решения судом общей юрисдикции и вступления его в силу. Для этого в конституционные (уставные) суды должна направляться информация о поданных в суды общей юрисдикции заявлениях об оспаривании нормативных правовых актов. После вынесения решения судом общей юрисдикции запрос может быть подан в конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации. Если судом общей юрисдикции нормативный правовой акт или его часть признаны недействующими, то конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации уже не будет их проверять на соответствие Конституции (Уставу). Если суд общей юрисдикции признал нормативный правовой акт соответствующим федеральному законодательству, тогда конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации осуществит проверку данного акта на соответствие Конституции (Уставу). Данный принцип позволит избежать ситуации, когда указанные суды вынесут разные взаимоисключающие решения.

2. Внести следующие изменения и дополнения в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»:

2.1. В статье 48 закрепить право органов местного самоуправления обжаловать в суд решения органа государственной власти об отмене или приостановлении действия муниципальных правовых актов при осуществлении органами местного самоуправления переданных государственных полномочий. Реализации данного предложения создаст дополнительную гарантию судебной защиты прав органов местного самоуправления при осуществлении переданных им государственных полномочий.

2.2. В статье 14 отдельно указать вопросы местного значения сельских и городских поселений, из вопросов местного значения сельских поселений исключить вопросы, указанные в п.п. 4−7 (организация электро-, тепло-, газо-и водоснабжения населения, водоотведения, снабжения населения топливомсодержание и строительство автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений в границах населенных пунктов поселения, за исключением автомобильных дорог общего пользования, мостов и иных транспортных инженерных сооружений федерального и регионального значенияобеспечение малоимущих граждан, проживающих в поселении и нуждающихся в улучшении жилищных условий, жилыми помещениями в соответствии с жилищным законодательством, организация строительства и содержания муниципального жилищного фонда, создание условий для жилищного строительствасоздание условий для предоставления транспортных услуг населению и организация транспортного обслуживания населения в границах поселения), и отнести их к вопросам местного значения муниципального района. Это необходимо для учета специфики сельских поселений из-за отсутствия в них материальных и организационно-управленческих ресурсов для реализации вышеуказанных вопросов местного значения.

3. Для приведения Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в соответствие с Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации и с правовой позицией Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 11 апреля 2000 г. № 6-П, диссертантом предлагается в абзаце третьем ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» слово «недействительными» заменить на «недействующими» (изложить абзац в следующей редакции: «опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействующими»).

4. Внести изменения в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части перераспределения зачисления налоговых доходов от федерального налога — налога на доходы физических лиц: 80% доходов от налога на доходы физических лиц зачислять в местные бюджеты (50% в бюджет поселения и 30% в бюджет муниципального района, 80% в бюджет городского округа). Соответственно, внести изменения в части 2 статей 56, 61, 61.1, 61.2. Бюджетного кодекса Российской Федерации. Реализация данного предложения позволит устранить коллизию между самостоятельностью местного самоуправления в решении вопросов местного значения и недостаточностью финансовых ресурсов для их реализации.

Для совершенствования правоприменительной деятельности по разрешению коллизий в сфере местного самоуправления диссертантом предлагается:

1. В субъектах Российской Федерации на основе использования опыта Воронежской области принять нормативные правовые акты (в форме закона или постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), регулирующие осуществление контроля исполнительным органом власти за соответствием законодательству нормативных актов органов местного самоуправления, в том числе проведение их правовой экспертизы.

2. Контроль высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации за законностью муниципальных правовых актов осуществлять на основе следующих положений: а) проверка муниципальных правовых актов должна носить постоянный и системный характер, осуществляться в наиболее короткие срокиб) предложение о приведении муниципальных правовых актов в соответствие с законодательством вносить от имени высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, так как именно ему данное право предоставлено Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" — в) наиболее часто встречающиеся, типичные коллизии в муниципальных правовых актах обобщаются, и проводится обучение выборных и иных должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих с целью предотвращения коллизийдля этого предлагается создавать в структуре высшего органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации соответствующее структурное подразделение (например, отдел экспертизы муниципальных правовых актов).

3. При проведении правовой экспертизы учитывать, что основными признаками нарушений муниципальным правовым актом законодательства являются: а) отсутствие правовых оснований, которые необходимы для издания муниципального актаб) неправильный выбор закона, примененного при принятии муниципального акта, издание муниципального акта во исполнение отмененного законав) принятие акта органом, в компетенцию которого это не входит, либо издание с превышением полномочий, предоставленных данному органуг) включение в содержание норм, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательствуд) нарушение порядка принятия и введения в действие муниципального акта.

4. Для предотвращения коллизий в сфере местного самоуправления рекомендуется шире использовать координацию как согласование деятельности государственных органов и органов местного самоуправления (решений и действий, планов проведения мероприятий, форм обучения государственных и муниципальных служащих). Оно проявляется в направлении информации о планируемых решениях и действиях, учете мнения другого субъекта при принятии решения, предоставлении информации о результатах, обсуждении достоинств и недостатков.

Координация деятельности органов публичной власти как способ предотвращения противоречий в правовой системе является не достаточно разработанным вопросом и может быть предметом дальнейших научных исследований.

Реализация вышеуказанных предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной деятельности позволит предотвращать коллизии в муниципальных правовых актах, повысить эффективность правового механизма разрешения коллизий, развивать взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления, будет способствовать повышению законности в деятельности органов местного самоуправления.