Правовой статус коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля

Актуальность темы

исследования.

Переоценить значение существования и деятельности банков в рыночной экономике сложно. Являясь довольно специфическими хозяйствующими субъектами, они выполняют важнейшие функции в экономической системе в целом, и в финансовой системе в частности, -кредитование экономики и обеспечение денежного обращения. При.

• этом определить какая из названных функций важнее для микрои макроэкономики невозможно. Первая — кредитование экономикизаключается в аккумуляции временно свободных денежных средств и перераспределении (вложении) их между различными секторами народного хозяйства (отраслями экономики), что обеспечивает экономический рост. Поэтому банки, относятся к финансовым институтам, которые связаны со всеми отраслями и секторами экономики. Банки обеспечивают финансирование всех сфер предпринимательства, производственной и непроизводственной сфер, сферы управления, а также.

• обеспечивают поступление средств в бюджет и внебюджетные фонды государства и муниципальных образований.

Вторая функция — обеспечение денежного обращения — заключается в опосредовании движения денежной массы как между частными хозяйствующими субъектами, так и между государством (муниципальными образованиями) и юридическими и физическими лицами. Именно выполнение этой функции предопределяет возрастание роли банков в экономической жизни общества в последние десятилетия. Это связано с.

Ф изменением вещественной формы денег, а именно с широким использованием безналичных форм расчетов. Современный денежный оборот характеризуется существенным преобладанием движения безналичных денег по сравнению с наличным денежным обращением. При этом, если раньше безналичные расчеты использовались в основном при расчетах между юридическими лицами, то постепенно такая форма расчетов все чаще применяется физическими лицами (зачисление доходов на банковские счета, использование банковских пластиковых карт при расчетах и т. п.), что обусловлено высокой степенью их удобства.

Посредником (агентом) при осуществлении безналичных расчетов чаще всего является банк (иногда это может быть небанковская кредитная организация). Т. е. именно банки обеспечивают движение основной массы денег в экономическом обороте.

Поскольку от состояния денежного обращения в стране зависит экономическая стабильность и темпы экономического роста, государство, посредством деятельности компетентных органов власти, регулирует движение денежной массы — устанавливает правила обращения наличной национальной и иностранной валюты на своей территории, регламентирует порядок проведения безналичных расчетов, предотвращает попадание в оборот денежных средств, полученных преступным путем («грязные деньги») и т. д. Установив правила обращения денежной массы, государство обязано проконтролировать выполнение названных правил. Однако сложность контроля в этой сфере заключается в том, что в денежном обращении участвует неограниченное количество субъектов. Именно поэтому банки, как основные посредники движения денежной массы, в силу специфики своей деятельности обладающие информацией о перемещении денежных средств и непосредственно обеспечивающие это перемещение, лучше любых государственно-властных органов способны осуществлять контроль за своими клиентами в сфере соблюдения последними законодательства о денежном обращении. Таким образом, банки были включены в систему субъектов государственного финансового контроля и наделены соответствующими правами и обязанностями.

Десять лет экономических реформ в России существенно ослабили государственный контроль вообще и финансовый контроль, в частности. В то же время сейчас уже пришло осознание того, что без эффективно работающей системы финансового контроля добиться финансовой дисциплины невозможно. В свою очередь обеспечение финансовой дисциплины — основное условие экономического благополучия госу.

• дарства. В связи с чем происходит постоянное усовершенствование системы государственного финансового контроля с целью обеспечить неукоснительное выполнение норм финансового законодательства.

В этой связи исследование контрольных полномочий коммерческих банков и определение их места в системе субъектов государственного финансового контроля представляется диссертанту весьма актуальной задачей не только для теоретической науки, но и для построения эффективно работающей системы государственного финансового контроля, а также для практической банковской деятельности и государствен* ной деятельности в сфере финансового контроля.

Степень разработанности темы и круг источников.

В современной правовой науке весьма детально исследованы теоретические аспекты государственного финансового контроля как подотрасли финансового права. Большое количество научных исследований посвящены вопросам бюджетного и налогового контроля как составных элементов государственного финансового контроля в целом. Кроме того, бюджетный и налоговый контроль являются объектом изучения и Ф экономической науки. В своем исследовании диссертант опирался на выводы и теоретические положения, сделанные в научных трудах отечественных специалистов в области финансового права и экономики, а также философии и государственного управления, а именно:

Атаманчуком Г. В., Афанасьевым В. Г., Бабаевым В. К., Балабановым И. Т., Бахрахом Д. Н., Бельским К. С., Брызгалиным А. В., Васильевым A.M., Викулиным А. Ю., Вознесенским Э. А., Ворониной Л. И., Врублев-ской О.В., Гейвандовым Я. А., Голополосовым А., Горбуновой О. Н., Грачевой Е. Ю., Григорьевым В. Н., Дагаевым И. В., Данилевским Ю. А., Дорофеевым Б. Ю., Дробозиной JI.A., Дюрягиным И. Я., Евзлиным З. Н., Земцовым Н. Н., Карасевой М. В., Козловым Ю. М., Кочериным Е. А., Кучеровым И. И., Мезенцевой Т. М., Никитиным A.M., Олейник О. М.,.

• Омаровым A.M., Пепеляевым С. Г., Погосяном Н. Д., Понтович Э. Э., Путиным В. А., Родионовой В. М., Романовским М. В., Самсоновым Н. Ф., Сапожниковым Н. В., Соколовой Э. Д., Староверовой О. В., Студе-никиной М.С., Тихомировым Ю. А., Тосуняном Г. А., Химичевой Н. И., Шаталовым С. Д., Шохиным С. О., Экмаляном A.M., Эриашвили Н. Д. и Др.

Однако диссертант хотел бы отметить, что контроль за денежным обращением еще недостаточно исследован отечественной правовой наукой, в то время как это направление государственного финансового.

• контроля не менее важно для обеспечения финансовой дисциплины. С этим фактом связано и весьма поверхностное изучение роли коммерческих банков в системе государственного финансового контроля. Как правило, контрольные полномочия этих субъектов государственного финансового контроля освещаются фрагментарно и не анализируется особое место коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля. При этом невнимание к этой сфере деятельности банков наблюдается как со стороны специалистов, занимаю.

Ф щихся исследованием института государственного финансового контроля, так и со стороны специалистов в области банковского права.

Эмпирическая база исследования основана на анализе 80 справок по результатам проверок, проводимых МДМ — Банком, на предмет соблюдения клиентами банка — юридическими лицами правил ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью, 23 сообщений в органы внутренних дел о денежных знаках, имеющих признаки подделки, 23 актов экспертизы сомнительных денежных знаков, 40 поручений клиентов МДМ-Банка о продаже 50% валютной выручки с их транзитных счетов в МДМ-Банке, 120 паспортов импортных сделок клиентов МДМ-Банка, 120 карточек платежа, 120 учетных карточек импортируемых товаров, 120 ведомостей банковского контроля, 20.

• досье по прямым инвестициям.

Предмет, цель и задачи исследования.

Предметом настоящего исследования является правовой статус коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе теоретических положений, анализа нормативно-правовых актов, регулирующих полномочия коммерческих банков в сфере осуществления финансового контроля и практики их применения обосновать включение их в состав.

• субъектов государственного финансового контроля, определить место и роль коммерческих банков в системе субъектов государственного финансового контроля, исследовать их полномочия в сфере государственного финансового контроля и наметить пути дальнейшего совершенствования их участия в осуществлении государственного финансового контроля.

Эта цель достигается решением следующих задач: на основе разработанных теоретических положений о направле-щ ниях государственного финансового контроля и существующей в Российской Федерации системы органов, осуществляющих контроль в финансовой сфере доказать взаимообусловленность и взаимозависимость направлений государственного финансового контроля и системы органов его осуществляющихисследовав действующие нормативно-правовые акты, определить субъектов бюджетного контроля, налогового контроля и контроля за денежным обращением, проанализировав при этом их компетенцию и взаимодействие друг с другом в рамках единой системы субъектов государственного финансового контроляизучив правовую основу деятельности коммерческих банков при осуществлении ими контроля за соблюдением порядка ведения кассовых операций определить механизм осуществления такого контроля и степень его эффективностипроанализировать статус коммерческих банков как агентов валютного контроля и систему их взаимоотношений с Центральным банком и таможенными органами при реализации своих полномочий в этой сферена основе анализа действующего законодательства определить роль коммерческих банков в сфере противодействия легализации доходов, полученных преступным путем.

Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и основанные на нем частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, лингвистический, сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту комплексно изучить полномочия коммерческих банков как субъектов государственного финансового контроля и определить их взаимосвязи внутри системы субъектов государственного финансового контроля, а также выявить теоретическую и объективную практическую обоснованность наделения коммерческих банков контрольными функциями в сфере денежного обращения.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что она является первым комплексным научным исследованием полномочий коммерческих банков как субъектов государственного финансового контроля. Традиционно коммерческие банки исследуются правовой наукой как хозяйствующие субъекты или как элемент банковской системы России, в то же время их контрольные полномочия и правовой статус как субъектов государственного финансового контроля не подвергался правовой наукой комплексному и детальному исследованию.

При этом, исследуя права и обязанности банков в этой сфере, диссертант стремился проанализировать их с учетом включенности коммерческих банков в единую систему субъектов государственного финансового контроля, одновременно акцентируя внимание на особом положении в этой системе коммерческих банков.

В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и рекомендации по совершенствованию существующей системы субъектов государственного финансового контроля, которые и выносятся на защиту:

1. Вывод о том, что для эффективного решения задач, стоящих перед государственным финансовым контролем построение системы органов государственного финансового контроля должно базироваться на выделении в рамках государственного финансового контроля отдельных относительно обособленных направлений. Таким образом, система органов государственного финансового контроля с точки зрения диссертанта должна выглядеть следующим образом: органы бюджетного контроляорганы налогового контроляорганы контроля за денежным обращением.

2. Вывод о том, что финансовый контроль за состоянием денежного обращения в Российской Федерации включает в себя: контроль за наличным денежным обращениемконтроль за безналичным денежным обращениемконтроль за соблюдением правил обращения на территории РФ иностранной валюты (валютный контроль) — контроль за законностью происхождения денежных средств и операций с ними в целях недопущения легализации (отмывания) доходов полученных преступным путем.

3. Вывод о том, что валютный контроль не является самостоятель.

• ным видом государственного финансового контроля, а представляет собой составную часть (элемент, направление) контроля за денежным обращением.

4. Вывод о том, что проблема недопущения в российскую экономику капиталов, полученных в результате преступной деятельности, на сегодняшний день вышла на первый план. Контроль за легальным происхождением капиталов фактически является частью контроля за денежным обращением в РФ и, следовательно, частью государственного финансового контроля.

• 5. Система органов государственного контроля за денежным обращением состоит из двух уровней. Нижний уровень представлен коммерческими банками, непосредственно осуществляющими контрольные мероприятия в отношении подконтрольных объектов — юридических и физических лиц, осуществляющих операции с денежными средствами. Верхний уровень представлен компетентными органами государственной власти (ЦБ РФ, ГТК РФ, Комитет по финансовому мониторингу РФ), которые осуществляют контроль за соблюдением законощ дательства о денежном обращении только в отношении коммерческих банков. Т. е. верхний уровень контролирует нижний уровень контроля, но не осуществляет контрольные мероприятия в отношении хозяйствующих субъектов. Поэтому государственный финансовый контроль за денежным обращением является опосредованной формой контроля.

6. Особенность контроля за денежным обращением (по сравнению с бюджетным и налоговым контролем), как одного из направлений государственного финансового контроля, заключается в том, что первоначальный непосредственный контроль за субъектами предпринимательской деятельности осуществляют кредитные организации, которые являются единственными субъектами государственного финансового контроля в РФ, не обладающими статусом органа государственной власти.

7. Вывод о том, что целесообразно предоставить кредитным организациям право на уменьшение установленных лимитов кассы в том случае, если предприятие неоднократно допускало нарушения порядка ведения кассовых операций в части соблюдения установленных банком лимитов кассы. Это позволило бы сделать деятельность кредитных организаций по контролю за соблюдением юридическими и физическими лицами порядка ведения кассовых операций более эффективной.

8. Вывод о том, что при осуществлении банками полномочий агентов валютного контроля на них не распространяется положение о запрете определять и контролировать направления использования денежных средств клиента (ст. 845 ГК РФ). Когда коммерческий банк выступает как агент валютного контроля, в его обязанности входит осуществление контроля за поступлением средств на счет клиента (выручка за экспорт товаров), за списанием средств (продажа валютной выручки, контроль за обоснованностью оплаты импортируемых товаров). Кроме того, кредитная организация обязана контролировать наличие у владельца счета разрешений на проведение ряда валютных операций и соблюдение необходимых условий их совершения. Также в ряде случаев осуществляется контроль за источником происхождения иностранной валюты. При этом, коммерческие банки наделены правом отказывать клиенту в совершении той или инои операции (если ее совершение повлечет нарушение действующего законодательсвта), а также в ряде случаев самостоятельно совершать операции с иностранной валютой, поступившей на счет клиента. Таким образом, возложение на кредитные организации обязанностей по проведению валютного контроля, ставит их в особое положение — банки уже не являются только стороной в договоре банковского счета. • Практическая значимость диссертации заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в качестве основы для дальнейших научных исследований в этой области, для преподавания учебных курсов финансового и банковского права, а также для совершенствования системы органов государственного финансового контроля и законодательства в этой области.

Апробация результатов исследования осуществлена путем опубликования диссертантом ряда научных статей, докладов на научных конференциях в г. Москве (2001 г.) и Санкт-Петербурге (2002 г.), а щ также практической деятельности по руководству Дополнительным офисом «Новоарбатский» МДМ-Банка.

Структура диссертации обусловлена содержанием темы, а также целями и задачами исследования. Диссертация состоит из семи параграфов, объединенных в две главы, введения, заключения и списка использованной литературы и нормативно-правовых актов.

Заключение

.

Проведенное диссертантом исследование правового статуса коммерческих банков как субъектов государственного финансового контроля в РФ позволило сделать следующие выводы.

Контрольные полномочия коммерческих банков ограничены сферой государственного финансового контроля за денежным обращением. При этом, контроль за денежным обращением представляет собой одно из направлений государственного финансового контроля, наряду с бюджетным и налоговым контролем.

Система финансового контроля за состоянием денежного обращения в Российской Федерации основана на государственно-властных полномочиях Центрального Банка России в сфере контроля за:

1. наличным денежным обращением;

2. безналичным денежным обращением.

3. за соблюдением правил обращения на территории РФ иностранной валюты;

4. за законностью происхождения денежных средств и операций с ними в целях недопущения легализации (отмывания) доходов полученных преступным путем.

При этом сам Центральный Банк проводит непосредственно контрольные мероприятия только в отношении кредитных организаций. Последние в свою очередь осуществляют этот же контроль за всеми хозяйствующими субъектами в РФ.

Особо необходимо отметить, что контроль Банка России за кредитными организациями включает контроль не только за деятельностью самих кредитных организаций в сфере соблюдения правил ведения кассовых операций и операций с иностранной валютой, но и контроль на предмет выполнения коммерческими банками контрольных функций, возложенных на них законодательством РФ.

Такое построение системы финансового контроля за денежным обращением в РФ обусловлено большим количеством подконтрольных объектов (юридических и физических лиц). В этих условиях непосредственно самому Центральному Банку сложно с организационной точки зрения эффективно осуществлять контрольные полномочия.

В то же время банковская деятельность в силу своей сущности позволяет осуществлять контроль в этой сфере без дополнительных финансовых, организационных и технических затрат. Кредитные организации обладают не только полной информацией об операциях субъектов предпринимательской деятельности, но и имеют соответствующий контрольный инструмент — отказ в проведении незаконных операций по счетам юридических и физических лиц.

Поэтому с точки зрения диссертанта можно говорить об опосредованном государственном финансовом контроле, который осуществляется Центральным Банком РФ через кредитные организации.

Иными словами, государственный финансовый контроль за денежным обращением осуществляет Банк России, но посредством контрольной деятельности в этой сфере кредитных организаций. В свою очередь Центральный Банк обладает всеми государственно-властными инструментами воздействия на деятельность кредитных организаций (включая право применения санкций), что позволяет сделать контроль со стороны Банка России более эффективным и обеспечить действия кредитных организаций в рамках установленных предписаний.

Можно выделить несколько направлений, по которым осуществляется взаимодействие Банка России и коммерческих банков в процессе осуществления финансового контроля за денежным обращением.

1. Коммерческие банки и иные кредитные организации предоставляют в ЦБ РФ отчетность в установленной нормативно-правовыми актами форме.

• 2. Уполномоченные банки являются агентами валютного контроля и осуществляют свои полномочия в рамках лицензии на валютные операции, выданной Центральным Банком РФ.

3. В сфере валютного контроля за соблюдением операций, связанных с движением капитала, уполномоченные банки контролируют наличие разрешений, выданных территориальным учреждениями ЦБ РФ, а также соблюдение юридическими лицами условий полученных ими разрешений.

4. Являясь одним из субъектов валютной операции, кредитные организации контролируют соответствие каждой конкретной операции, непосредственными сторонами которой являются юридические и физические лица, как резиденты, так и нерезиденты, требованиям действующего законодательства РФ.

5. В целях реализации установленного Порядка ведения кассовых операций кредитные организации устанавливают кассовые лимиты предприятиям, учреждениям и организациям. В свою очередь, Центральный Банк устанавливает лимит кассы для каждого банка и иной кредитной организации.

6. Коммерческие банки проводят проверки юридических лиц по вопросам соблюдения последними порядка ведения кассовых операций и работы с денежной наличностью. При этом Банк России осуществляет контроль за деятельностью кредитных организации в этой области, путем проведения проверок банков, а также анализа представляемой ими отчетности.

7. В целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем кредитные организации в процессе осуществления ими операций с денежными средствами или иным имуществом обязаны фиксировать информацию, виды и объем которой определены в федеральном законе. Всю указанную информацию коммерческие банки направляют в виде электронных отчетов в территориальные учреждения Центрального Банка для последующей передачи в Комитет РФ по финансовому мониторингу.

В свою очередь Банк России устанавливает порядок представления кредитными организациями отчетности по вопросам фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также организации в банках внутреннего контроля по противодействию легализации доходов, полученных преступным путем. Кроме того, Банк России осуществляет контроль за достоверностью предоставляемой ему отчетности.

8. Центральный Банк РФ проводит инспекционные проверки кредитных организаций для оценки организации их работы в области противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, а также проверки соответствия деятельности кредитной организации положениям федерального закона и нормативных актов Банка России в части получения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю.

Таким образом, взаимодействие Банка России и коммерческих банков в процессе осуществления финансового контроля за денежным обращением строится на основе закона «О Центральном Банке Российской Федерации», закона «О банках и банковской деятельности», «О валютном регулировании и валютном контроле», «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем», а также принимаемых в процессе реализации его положений нормативно-правовых актов, издаваемых ЦБ РФ.

Центральный Банк издает обязательные для кредитных организаций нормативно-правовые акты, регламентирующие вопросы осуществления банками финансового, в том числе валютного, контроля.