Совершенствование организации государственного контроля в управлении регионом

Актуальность темы

исследования. Происходящие в России процессы укрепления государственности активизировали администрирование управленческой деятельности^ правовой, финансово-бюджетной и других сферах. Это актуализировало поиск эффективных механизмов государственного контроля для реализации социально-экономической политики в стране и регионах, усиления вертикали власти, экономической безопасности и соблюдения принципов законности.

На современном этапе экономического развития финансовые институциональные отношения пронизывают все сферы деятельности на всех стадиях воспроизводства. Экономическая эффективность является критерием состоятельности принимаемых решений в любых областях хозяйственной деятельности на всех уровнях управления. Контроль, обеспечивающий установление и оценку эффективности, является объективно необходимой функцией управления государством и регионом в частности.

Создание единых основ планирования, организации и обобщения результатов контрольных мероприятий для всех субъектов государственного управления и контроля является необходимым условием повышения его эффективности.

Регионализация реформ ориентирована на обеспечение финансовой устойчивости территорий, которая напрямую зависит от качества организации государственного контроля в регионе, успешности реализации всего спектра его функций. Необходимость совершенствования системы государственного контроля бюджетной сферы на региональном уровне обусловлена концентрацией финансовых и материальных ресурсов конкретной территории для их более рационального использования. Основная проблема неэффективности контроля в регионах заключается в том, что до сих порнет научнообоснованного определения: — места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое: разграничение сфер их деятельности, имеют место нерациональное разделение обязанностей: между органами контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе.

Актуальность. и глубину проблемы изучения и оценки прямых потерь, особенно, в дотационном регионе, от нецелевого и неэффективного, использования бюджетных средств и государственного имущества переоценить сложно. Поэтому необходимо продолжить теоретические исследования в области знаний: о сущности государственного контроля бюджетной сферы, поскольку, несмотря на значительный интерес, к исследованию методологических и организационных аспектов* государственного контроля, комплексный подход к вопросам развития новых форм, методов и структуры органов государственного бюджетного контроля на региональном уровне отсутствует.

Степень разработанности проблемы. Теоретическим исследованиям сущности управленческой деятельности посвящены многочисленные: труды-классиков и современных ученых, таких как ЭАткинсон,. П. Друкер, У. Дункан, Э. Короткое, М. Мёскон, В. Рыкунов, Г. Попов, Д. Стиглиц, ДХедоури, А. Файоль. и др.

Созданию эффективной1 системы государственного контроля, в том числе бюджетного, адекватного рыночным трансформационным процессам, разработке научных аспектов проблем формирования, развития и повышения его эффективности посвящены работы В. Бурцева, Э. Вознесенского, В. Жукова, С. Степашина, С. Опенышева, Б. Преображенского, Н. Погосяиа, В. Титова, 3. Салихова, Е. Синевой, С. Шохина и др.

Теоретические и: практические аспекты функционирования бюджетной системы на региональном и местном уровнях, а также различные направления, совершенствования государственного контроля в: регионах представлены в научных монографиях и статьях С. Белоусова, Ю. Крохиной,.

Н. Лазаревой, А. Ларионова, В. Медведенко, С. Сазонова, С. Шерегова, М. Васильевой, Н! Котова, Ю. Чеханхина и др.

Вместе с тем большинство исследователей отмечают, что эта важная с практической точки зрения и сложная в теоретическом плане проблема не имеет достаточной научной разработанности. Концепция повышения эффективности государственного контроля на региональном уровне до сих пор не сложилась, проблема организации эффективной деятельности региональных контрольных органов не решена, что предполагает необходимость продолжения, углубления и детализации ее исследования.

Актуальность проблемы дальнейшего совершенствования системы бюджетного контроля и повышения его эффективности на региональном уровне, ее несомненная теоретическая и практическая значимость и недостаточная степень разработанности определили выбор темы диссертационного исследования, объекта и предмета исследования, постановку его цели и задач.

Цель и задачи исследования

Целью диссертационного исследования является разработка методических подходов к оценке результативности и предложение путей совершенствования государственного контроля бюджетной сферы на региональном уровне. Для реализации цели исследования были поставлены и решены следующие задачи:

— изучить сущность государственного управления и контроля на региональном уровне;

— рассмотреть функции органов государственного бюджетного контроля и их полномочия;

— исследовать методические подходы к оценке результативности и эффективности контроля;

— дать оценку результативности государственного контроля в Республике Бурятия;

— выполнить анализ результативности государственного бюджетного контроля в разных регионах;

— провести сравнительный анализ основных показателей бюджетов! субъектов Сибирского федерального округа;

— разработать систему показателей оценки результативности регионального бюджетного контроля;

— предложить механизм совершенствования организации государственного бюджетного контроля в регионе.

Область исследования соответствует пункту 3.21 паспорта специальности 08.00.05 — Экономика и управление народным хозяйством (региональная экономика): «Организация и оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и администраций муниципальных образованийприменение таких оценок в системе государственного управления и контроля».

Объектом исследования выступает система регионального государственного контроля в сфере бюджетных отношений.

Предметом исследования является совокупность организационно-экономических методов и инструментов государственного контроля бюджетной сферы в управлении регионом.

Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых и практиков в области государственного управления, региональной экономики, организации бюджетного контроля. В работе использованы системный подход, методы управленческого, функционального и сравнительного анализа, а также статистические, графические и другие методы исследования.

Информационной основой исследования послужили материалы семинаров Счетной палаты Российской Федерации и всероссийских совещаний контрольных органов Российской Федерации и научно-практических конференций, нормативные, справочные данные и методические материалы органов исполнительной власти Российской Федерации и Республики Бурятия, экспертные разработки и оценки российских ученых, опубликованные в научной литературе и периодической печатиофициальные статистические и аналитические материалы, а также документы первичной отчетности исследуемых органов государственной власти Республики Бурятия, Забайкальского края, Республики Саха (Якутия) и других регионов.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в, теоретическом обосновании, разработке подходов и направлений совершенствования организации государственного контроля в бюджетной сфере региона.

Основные результаты, отражающие различные аспекты новизны исследования, состоят в следующем:

1. При рассмотрении государственного контроля в управлении регионом как системы мероприятий по оценке экономической целесообразности и эффективности использования государственных средств на территории уточнено понятие бюджетного контроля как составной и важнейшей части государственного контроля, затрагивающего коллективные интересы населения территории, направленного на установление законности, достоверности, экономической обоснованности и эффективности деятельности участников бюджетного процесса.

2. Предложены показатели для анализа результатов деятельности органов государственного контроля, полученные в результате поэтапной сравнительной оценки итогов деятельности контрольных органов регионов.

3. Разработана и апробирована система показателей оценки результативности государственного контроля с учетом стратегической цели и тактических задач для более полной и объективной оценки результативности деятельности органов государственного бюджетного контроля и возможности проведения сравнительного анализа между разными регионами.

4. С целью совершенствования оценки эффективности контрольных мероприятий, характеризующих степень социальной ответственности органов исполнительной власти в сфере бюджетных отношений, предложено оценивать организацию контрольной деятельности путем контент-анализа.

5. Предложен механизм совершенствования организации государственного контроля в бюджетной сфере региона с выделением независимого органа.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке конкретных предложений по организации работы органов исполнительной власти региона в сфере бюджетной деятельности. Положения и выводы, выдвинутые и обоснованные в работе, использовались при организации бюджетного контроля на региональном уровне. Предложения по совершенствованию законодательной базы могут быть применены при разработке регионального законопроекта о государственном финансовом контроле, который должен учитывать все основные моменты организации государственного финансово-бюджетного контроля и устранит недостаток в правовой системе Республики Бурятия, что позволит создать действенную и консолидированную систему государственного финансово-бюджетного контроля на региональном уровне.

Теоретические выводы, методические разработки и практические результаты могут быть использованы в учебном процессе при изучении дисциплин «Макроэкономическое регулирование», «Региональная экономика», «Стратегический менеджмент» и др.

Апробация результатов работы. Основные положения, результаты и выводы исследования докладывались и обсуждались на международных, российских и региональных конференциях, таких как Инновационное развитие Российской экономики (Москва, 2008, 2010.), Управление развитием социально-экономических систем регионов (Улан-Удэ, 2010), Трансформация социально-экономического пространства в регионах России (Улан-Удэ, 2007, 2008), Региональные аспекты инновационной экономики: проблемы, перспективы развития (Кызыл, 2008), Информационные технологии в науке, образовании и экономике (Якутск, 2008), Устойчивое развитие региона: стратегические приоритеты, механизмы и инструменты (Улан-Удэ, 2008) и др.

Практические рекомендации и выводы, содержащиеся в работе, использовались в деятельности контрольного органа Министерства финансов Республики Бурятия.

По результатам исследования опубликовано 14 научных работ общим объемом 4,66 п.л., в том числе в двух изданиях, рекомендованных ВАК РФ.

Объем и структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений. В работу включено 34 таблицы, 11 рисунков, 5 приложений. Библиографический список включает 134 источника. Работа построена по проблемно-тематическому принципу и имеет следующую структуру:

Заключение

.

Проведенное исследование показало, что современное состояние системы государственного бюджетного контроля на региональном уровне характеризуется серьезными противоречиями со всеми вытекающими’отсюда отрицательными явлениями. В этой связи, в диссертационной работе обоснована идея о необходимости дальнейшего изучения и решения существующих проблем и поиска научно-методологических и организационно-правовых форм совершенствования государственного бюджетного контроля в регионах.

Регионализация реформ напрямую связывается* с обеспечением финансовой устойчивости территорий, которая, в свою очередь, зависит от качества организации бюджетного контроля в регионе, успешности реализации всего спектра его функций. Совершенствование системы бюджетного контроля на уровне регионов обусловлено концентрацией финансовых и материальных ресурсов конкретной территории для их более рационального использования. Основная проблема неэффективности системы контроля в регионах заключается в том, что до сих пор нет достаточно четкого определения места и роли каждого контрольного органа, отсутствует четкое разграничение сфер их деятельности, имеет место нерациональное разделение обязанностей между органами бюджетного контроля, неоправданное дублирование их функций и параллелизм в работе.

В первой главе диссертационного исследования рассматриваются теоретические основы государственного бюджетного контроля в управлении регионом.

Рассмотрена сущность государственного бюджетного контроля. При рассмотрении соотношения понятий финансового контроля и государственного финансового контроля принято выделять их наиболее существенные признаки: наличие властных полномочий у субъекта, осуществляющего контрольсистематичность контроля и наличие положительного эффекта в отношении контролируемого процесса. Термин «государственный финансовый контроль» следует использовать, когда речь идет о финансово-контрольной деятельности уполномоченных государственных органов. Понятия «финансовый контроль» и «государственный финансовый контроль» соотносятся как общее и частное.

Рассмотрено понятие бюджетного контроля или финансово-бюджетного контроля, как составной" части государственного финансового контроля, осуществляемого в сфере бюджетной деятельности, направленного на установление законности, достоверности, экономической эффективности деятельности участников бюджетного регулирования и бюджетного процесса. Бюджетный'" контроль может одновременно осуществляться в рамках внешнего, внутреннего и муниципального финансового контроля, а также в разрезе других оснований.

Отсутствие системы органов государственного бюджетного контроля порождает, с одной стороны, параллелизм в работе данных органов, с другой стороны, приводит к определенным изъянам в их работе. Складывается ситуация, в которой некоторые субъекты многократно проверяются различными органами, в то время как другие субъекты вообще не попадают в сферу действия контрольных полномочий.

Из рассмотренной схемы бюджетного контроля* в Республике Бурятия видно, что на региональном уровне бюджетный контроль имеет такие же проблемы, что и на федеральном уровне. Между органом бюджетного контроля (Счетная палата Республики Бурятия), созданным представительным органом (Народный Хурал Республики Бурятия) и исполнительными органами государственной власти, осуществляющие бюджетный контроль (Министерство финансов Республики Бурятия, контрольные органы министерств и ведомств Республики Бурятия) нет взаимодействия и координации контрольной деятельности. Ситуация, по сравнению с федеральным уровнем, осложняется тем, что Минфин.

Республики Бурятия, по сути, является региональным контрольным органом в сфере бюджетных отношений в Республике Бурятия.

Рассмотрен" регион/ как объект государственного управления" и контроля — это система? взаимосвязанных элементов региона1 со своейструктурой, культурой и уровнем? развитиякоторая, функционирует в федеральной—внешней, средеиспытывая на себе ее правовое, экономическое и общее регулирующее воздействие, которая' в то же время решает ряд внутренних проблем^, связанных, с использованием территориальных ресурсов, решением комплекса социально-экономических задача- также вопросов самообеспечения и* самодостаточности.

Требуется различать направленность управленческой' деятельности и контрольнойдеятельности: на регион как: объект управления и как объект контроля. Направленность, управленческой1 деятельности на регион как объект государственного управления', обусловлена" постановкойи достижением регионом целей развития его ресурсных, подсистем. Контрольная деятельность, направлена на обеспечение возможности достижения, целей развития при сложившемся состоянии иповеденииресурсных подсистем региона. Соотношение между управлением^ и контролем — это соотношение между целым5и частью.

Во второй главе диссертационной работы проведена оценка результативности государственного' бюджетного контроля в органах исполнительной власти.

Рассмотрев методические подходы к оценке контроляопределили, что понятие «результативность контроля» неотделимо от понятий, «эффективность контроля». По существу, результативность относится* к достижению целей, т. е. она по своей природе отражает степень реализации: некоторой стратегии, а эффективность скорее относится, к оценке: использования ресурсов, входе реализации стратегии. Практически все ученые и специалисты-. по-своему подходят к проблеме оценки результативности и эффективности. Под результативностью автор предлагает понимать конкретные результаты проведенных контрольных действий и ревизионных процедур работников контроля. При оценке эффективности использовать показатели, которые характеризуют отдачу работы" контрольного ведомства, в виде соотношения и сопоставления, к расходам’на 1 содержание аппарата контроля и иным показателям. Выявлена неоднозначность оценки результативности контроля, которая выражается" в оценке одного' и того же показателя (например, сумма выявленных нарушений) как неудовлетворительная работа контрольного органа, независимо от абсолютного и относительного значения этого показателя. Установлено, что на сегодня нет единого синтетического показателя эффективности работы органов государственного контроля. Необходимо принимать во внимание не единичные показатели, а их систему. Возможно применение ряда косвенных показателей, характеризующих деятельность, контрольных органов с разных позиций. Основным принципом критерия5 эффективности работы органов' бюджетного контроля является принцип результативности. Оцениватьпрактические результаты бюджетного контроля помогают разработка и использование устойчивых, постоянных измерителей — показателей. От показателя результативности неотделим принцип действенности финансового контроля, который отражает то положительное влияние, которое финансовый контроль оказывает на содержание' деятельности проверяемого органа. Рассмотрев1 систему органов бюджетного контроля в Республике Бурятия, пришли к выводу, что структура бюджетного контроля на республиканском уровне сходна со структурой бюджетного контроля на федеральном уровне. При анализе показателей результативности регионального контроля, установлено, что бюджетный контроль в Республике Бурятия развивался большими темпами вплоть до наступления финансово-экономического кризиса. Предпосылками к повышению производительности явились организационные преобразования, проведение курсов повышения квалификации, дополнительное образование, введение внутреннего контроля, автоматизация планирования и учета контрольно-ревизионных мероприятий и другие-факторы. Также определены отрицательные оценки результативности-бюджетного контроля, такие как слабая работа по возмещению сумм* выявленных нарушений* и слабаяправовая база. Проведен' сравнительный анализ относительных показателей результативности5 бюджетного" контроля" по трем регионам. Анализ позволяет перейти к более детальному рассмотрению сильных и слабых сторон деятельности региональных контрольно-надзорных органов. Кроме того, данная работа имеет практическое применение в части обмена опытом между контрольно-надзорными органами регионов Российской Федерации. Анализа результатов деятельности контрольно-ревизионных органов, показал, что некоторое преимущество по результативности работы в анализируемом периоде имеет Республика Бурятия. Проведено сравнение основных показателей^ результатов деятельности Росфиннадзора и рассмотренных ранее результатов" деятельности контрольных органов трех регионов. При сравнении показателей также рассматривались целевые значения показателей результативности деятельности Росфиннадзора. Итоги сравнения^ показывают, что, принимая во внимание целевые значения показателей результативности, региональным контрольным органам необходимо усиливать работу по повышению результативности бюджетного контроля. Рассмотрены некоторые показатели результативности контроля в части мер, принятых по результатам проверок. Данные показатели, по мнению автора, также должны рассматриваться при оценке результативности бюджетного контроля.

Автор считает, что для качественного анализа и выявления мер по усилению контрольно-ревизионной деятельности в регионах необходимо стандартизировать источники получения отчетных данных и работу всех контрольных органов на территории страны.

Выяснено, что Республика Бурятия остается высокодотационным регионом. В то же время1 ведется работа по наращиванию собственной доходной базы. В структуре расходов! бюджета ярковыражена социальная" ориентированность. На недостаточном уровне осуществляется поддержка-, реального сектора экономики*. Все это говорит о депрессивности региона и необходимости кардинальных управленческих решений, для улучшения" ситуации в регионе. Особо1 остро для. высокодотационного региона с выраженной социальной' направленностью' стоит вопрос, о контроле за финансово-бюджетными расходами, так как от них, в. основном, зависит уровень жизни, большей части населения Республики Бурятия.

В третьей главе диссертационного исследования рассмотрены предпосылки к повышению результативности контрольной работы в регионе и предложены основные направления повышения результативности бюджетного контроля в управлении регионом.

В качестве одного из основных направлений повышения результативности бюджетного контроля на региональном уровне должно стать налаживание взаимодействия служб внешнего ивнутреннего контроля — необходимый этап на пути к исключению параллелизма и дублирования в деятельности органов государственного контроля: Совместное реальное содействие органов контроля росту результативности контроля бюджетных расходов достигается путем их постоянного и разностороннего сотрудничества. Формирование механизма такого взаимодействия является одной из первоочередных задач совершенствования системы контроля. Ключевым направлением повышения эффективности государственного финансового контроля является принятие единой концепции, которая должна установить методологические и правовые основы его осуществления, определить систему органов, осуществляющих контроль, а также механизм их взаимодействия. Автором предлагается разработать и принять региональный законодательный акт Республики Бурятия, в котором должны быть прописаны все основные моменты регионального контроля. В части структурных изменений по совершенствованию бюджетного контроля предлагается создание вРеспублике Бурятия органа межведомственного финансово-бюджетного контролятоесть, отдельного исполнительного* органанезависимого от иных органов/- государственной" власти и подчиняющего напрямую Президенту и Правительству Республики Бурятия:. Данное: предложение продиктовано соблюдением одного' из основных принципов контроля-— принципа-независимости. Такие органы уже создаются" в регионах, например, в Забайкальскомкрае, Иркутской! области: Это позволит проводить относительно1 независимый! и объективный контрольна всех, стадиях бюджетного процесса. Предложена схема взаимодействия? контрольно-надзорных органов? Республики Бурятия, которое приведет к стандартизацииих деятельности в области планированиипроведения, иотчетностичто в свою очередь повысит результативности и эффективности контроляНа сегодняшний день сделаныпервые шаги' к консолидации-бюджетного контроля^ в Республике Бурятия. Предлагаются основные положениясоглашений' с органами местного1 самоуправления? муниципальных районов и городских округов* о, взаимодействии' по организацииконтрольно-ревизионной работы. Вследствие создания системыбюджетного контроля для принятия, каких либоуправленческих решенийпоявится возможность использовать всю полноту информации по финансовым нарушениям в той* или иной области и всю мощь контрольного механизма, в зависимости от поставленнойзадачи и уровня' бюджета. В качестве следующего? направления повышения результативности финансово-бюджетного контроля на региональном уровне может выступить разработка и внедрение системы показателей: оценки результативности бюджетного контроляПроводимая бюджетная реформа, переход к бюджетированиюориентированному на результат, смещение акцентов бюджетного процессах управления затратамина: управление результатами предопределяют изменение содержанияконтроля. Таким образом, бюджетныйконтроль: должен оцениваться с точки зрения намеченных результатов деятельности. В ходе разработки системыпоказателей определена, стратегическая цель контрольного органа. Для достижения стратегической: цели определены тактические задачи с установкой вклада в достижение цели, в зависимости от приоритетности задачи. Предложены основные показатели, характеризующие достижение стратегической цели и реализацию тактических задач. В большинстве своем показатели определены из методических подходов к оценке результативности бюджетного контроля. Внедрение данной системы показателей позволит более полно и объективно оценивать результативность деятельности органов бюджетного контроля и проводить сравнительный анализ между разными регионами в области результативности деятельности контрольных органов. Для каждого из показателей предложены целевые значения, достижение которых в значительной степени повлияет на повышение результативности и качества контроля на региональном уровне.

Проведенное в диссертационной работе исследование существующих проблем организации и формирования эффективной системы бюджетного контроля в системе управления регионом позволило автору сделать вывод о необходимости дальнейшего развития и совершенствования системы государственного контроля в регионах.