Муниципальный бюджет. 
Государственное и муниципальное управление

Важную роль в управлении муниципальным образованием играет управление муниципальными финансами, прежде всего местным бюджетом. Местный бюджет — форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для реализации функций, отнесенных к предмету ведения местного самоуправления.

Бюджет муниципального образования состоит из доходной и расходной частей. Они формируются по статьям единой бюджетной классификации, установленной Бюджетным кодексом РФ. Каждое муниципальное образование, согласно российскому законодательству, должно иметь собственный бюджет. Бюджет муниципального района и совокупность бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, образуют консолидированный бюджет муниципального района. Отдельные населенные пункты, не являющиеся поселениями, могут финансироваться на основе сметы доходов и расходов. Сметы являются составной частью бюджетов поселений.

Доходная часть местных бюджетов состоит из собственных доходов и поступлений от регулирующих налогов. Она также может включать финансовую помощь в различных формах (дотации, субсидии, субвенции) и средства по взаимным расчетам. Источники доходов местных бюджетов представлены на рис. 12.2.

Расходы местных бюджетов делятся на текущие и капитальные. Текущие расходы обеспечивают функционирование органов местного самоуправления, а также муниципальных предприятий и учреждений. К ним относятся расходы на финансирование муниципального хозяйства, социальной сферы, на управление и обслуживание муниципального долга. Наиболее крупными статьями текущих расходов в большинстве муниципальных образований являются расходы на содержание объектов ЖКХ, здравоохранения и образования, доля которых в расходной части местных бюджетов в отдельных случаях достигает 80%.

Капитальные расходы образуют бюджет развития муниципального образования. Они обеспечивают инвестиции в капитальное строительство, капитальный ремонт и иные мероприятия инвестиционного и инновационного характера. Однако дефицит средств на реализацию текущих расходных обязательств не позволяет большинству муниципальных образований вкладывать значительные средства в собственное развитие.

Реестр расходных обязательств муниципального образования ведется в порядке, установленном местной администрацией муниципального образования. Органы местного самоуправления обладают значительной самостоятельностью в определении основных расходных статей местного бюджета в рамках компетенции муниципального образования. В частности, они вправе самостоятельно определять нормативы расходов на решение вопросов местного значения, в том числе устанавливать муниципальные минимальные социальные стандарты.

В современных условиях остро стоит вопрос сбалансированности местных бюджетов. Их доходная часть явно недостаточна. Местными налогами являются только земельный налог и налог на имущество физических лиц. Доходы от местных налогов и сборов зачисляются в бюджеты муниципальных образований по налоговым ставкам, установленным решением представительных органов местного самоуправления в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов. При этом налоговые поступления по нормативам распределяются между бюджетами муниципальных образований первого и второго уровней. В свою очередь, органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленных российским законодательством о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов.

Кроме доходов от местных налогов и сборов, в бюджеты муниципальных образований поступает часть доходов от отдельных региональных и федеральных налогов и сборов. Перечни и ставки налоговых платежей, поступающих в бюджеты муниципальных образований разного уровня, устанавливаются Бюджетным кодексом РФ и регулируются законодательством РФ о налогах и сборах, а также нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Рис. 12.2. Доходы местных бюджетов.

Согласно Бюджетному кодексу РФ органы местного самоуправления должны обеспечивать сбалансированность местных бюджетов. Дефицит бюджетов муниципальных образований не может превышать 10%, а для высокодефицитных территорий — 5% доходов без учета безвозмездных трансфертов из бюджетов других уровней. При этом должны быть указаны источники покрытия бюджетного дефицита, к которым относятся доходы от приватизации и сдачи в аренду муниципального имущества, продажи акций, принадлежащих муниципальному образованию, муниципальных займов. Однако возможности использования подобных механизмов преодоления бюджетного дефицита ограниченны.

В настоящее время в большинстве муниципальных образований собственных доходов бюджета недостаточно для решения задач, стоящих перед местным сообществом. Свыше 50%, а в отдельных сельских поселениях свыше 90% доходов местных бюджетов формируются за счет поступлений из бюджетов более высокого уровня. Следовательно, главным механизмом выравнивания уровней бюджетной обеспеченности муниципальных образований и обеспеченности сбалансированности местных бюджетов выступают межбюджетные трансферты в виде дотаций и субсидий.

Дотации предоставляются на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе методики, учитывающей уровни бюджетной обеспеченности жителей с уровнем, определенным в качестве критерия для предоставления дотаций и утвержденным законом субъекта РФ. Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности поселений осуществляется путем предоставления дотаций из образуемого в составе расходов субъекта РФ регионального фонда финансовой поддержки поселений и образуемых в составе расходов бюджетов муниципальных районов районных фондов финансовой поддержки поселений.

В случае если уровень бюджетной обеспеченности поселения в отчетном финансовом году в расчете на одного жителя в два и более раза превышал средний уровень по субъекту РФ, предусмотрено право региональных органов государственного управления обязать перечислить из бюджета данного поселения субвенцию в региональный фонд поддержки поселений, а в случае невыполнения данного решения — централизовать часть доходов от местных налогов и сборов и (или) снизить нормативы отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов. При этом размер субвенции в соответствующий региональный фонд не может превышать 50% разницы между общими доходами бюджета поселения, учтенными при расчете уровня бюджетной обеспеченности поселения в отчетном финансовом году, и двукратным средним по субъекту РФ уровнем бюджетной обеспеченности поселений.

Выравнивание уровней бюджетной обеспеченности муниципальных районов и городских округов осуществляется путем дотаций из другого источника — регионального фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов), муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением Конкретные объемы дотаций определяются исходя из уровня бюджетной обеспеченности соответствующих муниципальных образований, а механизм выравнивания бюджетной обеспеченности основывается на таком же принципе сравнения доходов муниципального района (городского округа, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением) со средним уровнем по субъекту РФ, как и в случае с поселениями.

Если уровень бюджетной обеспеченности муниципального района либо городского округа, муниципального района, городского округа с внутригородским делением превышает критериальный не более чем в два раза, то все полученные доходы муниципальное образование вправе расходовать на собственные нужды. В случае если уровень бюджетных доходов превышает средний уровень бюджетной обеспеченности по субъекту РФ более чем вдвое, то они 50% «сверхдоходов» должны перечислять в региональный бюджет для последующей поддержки других муниципальных образований. Как правило, муниципальными образованиями — донорами выступают города с эффективно работающими промышленными предприятиями и территории, богатые природными ресурсами и привлекательные для инвесторов.

Наряду с региональными фондами поддержки муниципальных образований в бюджете субъекта РФ образуются еще два фонда — фонд компенсаций и фонд софинансирования отдельных расходных обязательств местных бюджетов. Средства из фонда компенсаций выделяются муниципальным образованиям в форме субвенций в том случае, если они наделяются отдельными государственными полномочиями.

Фонд софинансирования образуется в бюджете субъекта РФ для софинансирования отдельных социально значимых инвестиционных проектов и программ, реализуемых органами местного самоуправления. Средства этого фонда предоставляются местным бюджетам в форме субсидий на основании результатов конкурсного отбора с учетом как возможностей местных бюджетов по долевому финансированию программ и инвестпроектов, так и обоснования их важности и приоритетности для тех или иных муниципальных образований.

Местному самоуправлению может предоставляться и иная помощь из федерального бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ в случаях, предусмотренных федеральным и региональным законодательством. В частности, на осуществление отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, могут предоставляться субвенции из федерального фонда компенсаций. Они утверждаются Федеральным законом о федеральном бюджете по каждому субъекту РФ и виду субвенций.

Важную роль в управлении муниципальными финансами играет бюджетный процесс. Это деятельность органов местного самоуправления по формированию, рассмотрению и утверждению проекта бюджета муниципального образования, его исполнение и контроль за исполнением. Эффективность бюджетного процесса — важнейшее условие увеличения доходной части бюджета и повышения эффективности бюджетных расходов.

Проект местного бюджета разрабатывает администрация муниципального образования. Составление проекта бюджета основывается на:

• • прогнозе социально-экономического развития муниципального образования;
• • оценке ожидаемого исполнения бюджета на текущий год;
• • прогнозе налоговых и неналоговых поступлений в бюджет;
• • проектах муниципальных целевых программ на плановый период;
• • нормативах отчислений в бюджет от федеральных и региональных налогов;
• • предполагаемых объемах финансовой помощи из бюджетов других уровней^[1].

Проект бюджета составляется на очередной финансовый год. Наряду с ним разрабатывается среднесрочный (на три года) финансовый план. Эти документы, наряду с прогнозом социально-экономического развития муниципального образования, вместе с бюджетным посланием вносятся главой администрации на рассмотрение и утверждение в представительный орган.

На первом этапе проект местного бюджета рассматривается в комитетах и комиссиях, а затем на заседании представительного органа. После этого бюджет принимается в первом чтении, когда утверждаются его основные параметры, и публикуется в средствах массовой информации для обсуждения местным сообществом. Для согласования позиций по вопросам, вызвавшим разногласия между представительным органом местного самоуправления и местной администрацией, создается согласительная комиссия.

На втором этапе, после обсуждения проекта бюджета местным сообществом и проведения публичных слушаний, администрация должна внести соответствующие коррективы в проект бюджета и повторно внести его на рассмотрение представительного органа, который, при отсутствии разногласий с администрацией, им утверждается.

Если разногласия преодолеть не удалось и голосование во втором чтении не дало положительного результата, предусмотрен третий этап. В этом случае согласительная комиссия продолжает свою работу, после чего бюджет муниципального образования утверждается в окончательном виде. Если к началу нового финансового года бюджет утвердить не удалось, согласно Бюджетному кодексу РФ финансирование бюджетных расходов будет осуществляться в размере 1/12 фактических бюджетных расходов предыдущего финансового года.

Исполнение бюджета муниципального образования возложено на местную администрацию. Участниками исполнения бюджета являются:

• • финансовый орган местного самоуправления;
• • главные распорядители и распорядители бюджетных средств;
• • получатели бюджетных средств;
• • главные администраторы (администраторы) источников финансирования дефицита бюджета.

Получатели бюджетных средств составляют и исполняют бюджетную смету, исполняют бюджетные обязательства, обеспечивают результативность и целевой характер использования бюджетных средств, вносят предложения по изменению бюджетной росписи, осуществляют учет и отчетность.

Если в процессе исполнения бюджета возникает необходимость перераспределить средства между расходными статьями бюджета, местная администрация обладает правом на самостоятельное перераспределение, но в пределах, определенных положением о бюджетном процессе, принятым представительным органом местного самоуправления. В случае их превышения представительный орган должен по предложению администрации внести изменения в утвержденный бюджет. Он же утверждает годовой отчет об исполнении бюджета.

Оперативный контроль за исполнением местных бюджетов и целевым использованием средств местных бюджетов осуществляют территориальные органы Федерального казначейства. Бюджетный кодекс РФ установил обязательность казначейского исполнения бюджетов всех уровней, включая бюджеты муниципальных образований. Кроме того, контроль за исполнением местных бюджетов осуществляют контрольные органы муниципальных образований, которые в случае обнаружения нарушений информируют о них представительные органы местного самоуправления.

• [1] Гл. 20 Бюджетного кодекса Российской Федерации.