Система органов местного самоуправления

Если до 2003 г. структура органов МСУ во всех случаях устанавливалась населением МО самостоятельно, обязательно было только наличие выборного органа МСУ, то теперь Федеральный закон № 131-ФЗ устанавливает, что обязательно наличие таких органов и должностных лиц местного самоуправления, как:

• — представительный орган МО;
• — глава МО;
• — местная администрация^[1].

Кроме обязательных, допускается создание контрольного-счетного органа МО, избирательной комиссии МО, иных органов МСУ (см. приложение 8).

Наименования представительного органа МО, главы МО, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа МО) устанавливаются законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций.

1. Представительный орган МО (далее — совет МО). Совет МО в нашей стране, так же как и во всем мире, является выборным коллегиальным органом^[2]. В соответствии с Федеральным законом № 131-ФЗ представительный орган городского поселения, муниципального рай;

она, городского округа обладает правами юридического лица. Представительный орган сельского поселения, внутригородского МО города федерального значения, внутригородского района может обладать правами юридического лица в соответствии с уставом МО. Полномочия совета делятся на исключительные, которые могут исполняться только советом, и иные, которые могут исполнять другие органы МСУ и (или) государственной власти. К исключительным предметам ведения муниципального совета согласно Федеральному закону № 131-ФЗ относятся:

• • утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• • установление местных налогов и сборов;
• • установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью;
• • принятие устава МО, внесение в него изменений;
• • вопросы создания и реорганизации муниципальных предприятий и учреждений;
• • принятие решения об удалении главы МО в отставку;
• • установление тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений и некоторые другие вопросы (ст. 35 Закона).

Закон прямо устанавливает запрет на осуществление в какой-либо форме управления и/или распоряжения советами МО и (или) депутатами средствами местного бюджета в процессе его исполнения, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности совета.

Количество депутатов совета поселения и городского округа устанавливается уставом МО и не должно быть менее чем определенное число (от 7 до 35 депутатов в зависимости от численности населения МО). Количество депутатов совета муниципального района определяется уставом и не может быть менее 15 человек. Совет может осуществлять свою деятельность при избрании не менее 2/3 от установленной численности депутатов. Деятельность совета организует избранный из состава депутатов председатель, либо глава МО, если согласно уставу он не является главой местной администрации. Организационно-техническое обеспечение деятельности совета осуществляет его аппарат, а в случае отсутствия такового, — местная администрация.

Законом предусмотрены также условия досрочного прекращения полномочий представительного органа МО:

• • в случае принятия решения о самороспуске;
• • в случае преобразования либо упразднения МО;
• • в случае вступления в силу решению суда соответствующего субъекта РФ о неправомочности данного состава депутатов, в том числе в связи со сложением депутатами своих полномочий;
• • в соответствии с региональным законом, принятым после решения суда, установившего, что деятельность и (или) решения муниципального совета не соответствуют законодательству (ст. 73 Закона).

Уставом МО может быть предусмотрено досрочное прекращение полномочий совета МО также в случае нарушения срока издания муниципального правового акта, требуемого для реализации решения, принятого путем прямого волеизъявления граждан.

Депутаты совета МО, избранные в составе списков кандидатов, выдвинутых политическими партиями, входят в депутатские фракции.

• 2. Глава МО — высшее должностное лицо МО, которое наделяется уставом собственной компетенцией по решению вопросов МСУ. Согласно ст. 36 Федерального закона № 131-ФЗ в уставе МО может закрепляться один из следующих вариантов полномочий главы МО:
  • • избирается населением и возглавляет местную администрацию. В этом случае работу муниципального совета возглавляет избранный из состава депутатов председатель совета;
  • • избирается населением и возглавляет совет МО;
  • • избирается депутатами из состава совета МО и является его председателем;
  • • избирается депутатами из состава совета МО и является главой местной администрации (в этом случае он складывает с себя полномочия депутата).
  • • избирается советом МО из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса. В этом случае он возглавляет местную администрацию. Порядок проведения конкурса определяет совет МО, а в формировании конкурсной комиссии принимают участие совет МО (назначает половину членов конкурсной комиссии) и высшее должностное лицо субъекта РФ (назначает другую половину членов).

Полномочиями главы МО во всех вариантах традиционно являются подписание и обнародование муниципальных правовых актов, представление без доверенности МО в отношениях с другими МО, органами государственной власти, иными организациями. Глава МО подотчетен и подконтролен населению и совету МО. Он может быть отозван жителями и удален в отставку советом МО в соответствии с региональными законами и уставом МО.

3. Местная администрация является исполнительно-распорядительным органом муниципального образования и наделяется полномочиями по решению вопросов местного значения и исполнению отдельных государственных полномочий уставом МО.

Главой местной администрации в соответствии с уставом МО может быть либо глава МО, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту (менеджер), заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом МО. Порядок проведения конкурса определяет совет МО, а в формировании конкурсной комиссии принимают участие совет МО (назначает половину членов конкурсной комиссии) и высшее должностное лицо субъекта РФ (назначает другую половину).

Структура местной администрации утверждается советом МО по представлению главы местной администрации. Местная администрация обладает правами юридического лица.

• 4. Наличие контролъного-счетного органа МО в структуре органов МСУ не является обязательным. Однако для тех случаев, когда в соответствии с уставом МО контрольный орган формируется, Федеральный закон № 131-ФЗ формулирует цели его создания и очерчивает компетенцию (ст. 38). Правовое регулирование организации и деятельности контрольно-счетных органов МО, помимо федеральных законов, осуществляется также законами субъекта РФ. В современной России контрольно-счетный орган чаще всего формируется советом МО.
• 5. Избирательная комиссия МО также не является обязательным органом МСУ в МО, ее наличие или отсутствие определяет устав МО. Избирательная комиссия МО организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутатов, по изменению границ и (или) преобразования МО. Избирательная комиссия МО является муниципальным органом, который не входит в структуру органов МСУ. Избирательная комиссия может работать на постоянной основе и являться юридическим лицом. Эти и другие полномочия избирательной комиссии устанавливаются законодательством и уставом МО (ст. 39 Закона).
• 7. Иные органы. Региональными законами и уставами МО могут предусматриваться иные органы МСУ в МО, не запрещенные законодательством. Так в Санкт-Петербурге предусматривается возможность создания исполнительно-распорядительного органа, которым руководит глава МО, являющийся председателем представительного органа МО. В некоторых российских муниципалитетах согласно их уставам создана муниципальная полиция.

• [1] В 2015 г. принята поправка в Федеральный закон № 131-ФЗ, согласно которойможет не образовываться местная администрация поселения, являющегося административным центром муниципального района. В этом случае функции местной администрации поселения исполняет местная администрация муниципального района.
• [2] Федеральным законом № 131-ФЗ предусмотрена возможность (если это закреплено в уставе МО) формирования муниципального совета муниципального районабез проведения прямых выборов: в совет входят главы поселений и по определеннойквоте депутаты муниципальных советов поселений. Аналогичная возможность предусмотрена для формирования муниципального совета городского округа с внутрирайонным делением: совет может быть сформирован из глав внутригородских районови по определенной квоте из депутатов муниципальных советов внутригородских районов.