Внебюджетные институты: проблемы организации и функционирования

Переход к рыночной экономике потребовал изменения роли государства. Началось реформирование государственной системы финансирования. Радикальные изменения происходили как в содержании, так и в организационных структурах хозяйственного механизма в рассматриваемой сфере. Модернизация финансовой системы началась с центрального звена — общегосударственных финансов: возникали и выделялись из бюджетной системы внебюджетные фонды. Данное явление принципиально меняло подход экономических субъектов к финансовым средствам. Создание специальных фондов позволяло привлекать дополнительные средства для расширения сферы деятельности государства в различных областях.

Переход к рынку в нашей стране сопровождался кризисом, беспрецедентным для мирного времени, вызвавшим дефицит финансовых ресурсов, что обострило необходимость ранжирования общественных потребностей по степени важности. Данное ранжирование не менее актуально и в настоящее время, в иных реалиях.

В целях удовлетворения наиболее насущных общественных потребностей формируются и развиваются целевые внебюджетные фонды, по сути, страхующие общество от недофинансирования данных потребностей. Внебюджетные фонды имеют целевое назначение и создаются под конкретные программы. Данные программы имеют общегосударственное, региональное или местное значение. Для их реализации, как правило, бюджетных средств недостаточно и необходимы дополнительные финансовые ресурсы, мобилизуемые в регионе и за его пределами. Внебюджетные фонды, будучи относительно самостоятельными структурами, находятся преимущественно в собственности государства и муниципальных образований.

Внебюджетные институты опираются на федеральные внебюджетные фонды, сформированные за счет следующих источников:

• • специальных целевых налогов и сборов, установленных для соответствующих фондов;
• • отчислений от прибыли предприятий, учреждений и организаций;
• • средств бюджета;
• • прибыли от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом;
• • займов, полученных фондом у ЦБ РФ или коммерческих банков;
• • иных поступлений.

В рамках федеральных внебюджетных фондов ведущая роль принадлежит государственным социальным внебюджетным фондам:

• • Пенсионному фонду РФ (ПФР);
• • Фонду социального страхования РФ (ФССР);
• • Федеральному фонду обязательного медицинского страхования (ФФОМС);
• • Государственному фонду занятости населения РФ.

Анализируя экономическое содержание такого феномена, как бюджетные фонды, следует учитывать характер развития экономических отношений по поводу их функционирования. Если изначально внебюджетные средства терминологически определялись как денежные средства, которые имеют целевое назначение и не включаются в бюджетную систему, то институциональные преобразования экономики нашей страны потребовали расширительной трактовки данного термина под углом зрения имеющихся в экономической системе различных форм собственности. С этой точки зрения внебюджетные средства включают средства всех форм владения, использование которых не регламентировано бюджетным законодательством.

Выяснив экономическое содержание внебюджетных фондов в первом приближении, можно перейти к их классификации. Какова же общая структура системы внебюджетных фондов?

Внебюджетные фонды можно проклассифицировать по следующим критериям:

• — цель создания;
• — период функционирования;
• — охват проблем.

По критерию цели создания внебюджетные фонды делятся:

• — на экономические;
• — социальные;
• — научно-технические;
• — внешнеэкономические;
• — экологические;
• — культурно-просветительские и пр.

Более детальная классификация внебюджетных фондов предполагает их структурирование по функциональным, отраслевым и прочим признакам. Так, экономические фонды включают инвестиционные, дорожные и пр. Социальные фонды, важность которых подчеркивалась, — фонды социального страхования, медицинского страхования, пенсионного обеспечения и т. д.

По периоду функционирования программы, т. е. по условно намеченному времени для осуществления конкретной цели, фонды могут быть бессрочными, краткосрочными или долгосрочными. Скажем, экологический фонд — бессрочный, фонд регионального развития является долгосрочным, а фонд помощи беженцам имеет краткосрочное действие.

И, наконец, по охвату проблем внебюджетные фонды могут быть более общего или более конкретного характера. Например, фонд регионального развития имеет общий характер, а фонд развития автомагистралей в том или ином регионе — конкретный.

Таким образом, внебюджетные фонды как субъекты государственной финансовой системы представляют собой сложную разветвленную систему, каждый элемент которой направлен па реализацию комплекса взаимосвязанных целей разного масштаба, уровня сложности и временного охвата, достижение которых в конечном счете призвано обеспечить устойчивое и сбалансированное развитие национальной экономики.

В столь сложной системе неизбежно возникновение внутренних противоречий и конфликтов интересов различных субъектов хозяйствования. Важно вовремя их выявить, определить и найти оптимальные формы разрешения.

Так, ключевой проблемой в деятельности ПФР остается проблема эффективного инвестирования пенсионных денежных средств. Необходимость рационального использования средств пенсионных накоплений в системе обязательного пенсионного страхования наталкивается на ограниченность инвестиционного инструментария. Недостаточно развит отечественный рынок финансовых активов, которые способны были бы полноценно удовлетворить потребность ПФР в инвестировании масштабных пенсионных накоплений.

В какие финансовые инструменты необходимо инвестировать средства ПФР? Государственные или частные институты должны при этом задействоваться? В отечественной экономике или же в других странах эти средства должны работать? Какие контрольные механизмы должны обеспечивать сохранность этих средств?

Целый комплекс вопросов требует научно обоснованного решения с точки зрения оптимального соотношения между доходностью финансовых инструментов и минимальными рисками для средств ПФР. Возникает парадоксальная ситуация: многие сферы экономики России нуждаются в инвестировании, но требования отсутствия рисков, необходимой доходности, а также огромные масштабы средств Пенсионного фонда наталкиваются на ограниченность адекватных по объемам инвестиционных проектов и финансовых инструментов в России. А ведь пенсионные средства должны эффективно работать, чтобы их не «съедала» инфляция. Ими нельзя рисковать! Неужели основная надежда па зарубежные активы?

Наука предлагает различные пути решения проблемы. Один из них — инвестирование в недвижимость. Это — достаточно перспективное направление вложения пенсионных денег. Ипотека набирает обороты в России, а пенсионные накопления — это «длинные» деньги, столь необходимые в данной сфере.

До сих пор не решена проблема низкого уровня пенсионного обеспечения. Средний размер пенсий по нашей стране превышает прожиточный минимум, но если проструктурировать пенсионеров по уровню получаемой пенсии, то окажется, что доходы части пенсионеров не дотягивают до прожиточного минимума. Следовательно, средний размер пенсий не в полной мере отражает фактический уровень пенсионного обеспечения, хотя в течение последнего десятилетия в целом наблюдался рост реальных доходов пенсионеров.

В сфере обязательного медицинского страхования также имеются серьезные нерешенные проблемы. Наиболее острая связана с противоречием между потребностями населения в медицинских услугах, финансовыми возможностями граждан, с одной стороны, и жесткими ограничениями в объеме целевых финансовых ресурсов на медицинское обслуживание — с другой. Как следствие — ограничения по пребыванию пациентов в стационарах, отсутствие гарантий бесплатного обеспечения дорогостоящими медицинскими услугами. Данная ситуация способствует активизации теневого рынка медицинских услуг со всеми отрицательными социальными и экономическими последствиями.

Для эффективной работы ФФОМС должна быть выстроена, в частности, рациональная система оплаты труда медицинских работников по результатам труда в общественном секторе здравоохранения. Необходимо исключить угрозу разрыва межу лечебной и профилактической медициной, при которой система здравоохранения заинтересована в росте числа больных, а качество медицинских услуг определяется не конечным результатом, а более дорогими технологиями.

Решение рассмотренных проблем требует совершенствования механизмов регулирования в сфере внебюджетных отношений. Необходимы научно обоснованное выделение приоритетов, ранжирование социально-экономических потребностей по степени важности, увязка интересов экономических субъектов, отработка экономического инструментария реализации тактических и стратегических целей.