Содержание и способы изложения нормативных предписаний

Нормы права носят общий и абстрактный характер, поскольку распространяются, как правило, на неограниченное число однотипных ситуаций и на неограниченный круг лиц. По своей природе эти правила носят директивный, а не дескриптивный характер. Они предписывают, санкционируют или запрещают определенные действия или формы поведения, определяют конкретные процедуры, устанавливают способы организации или создания соответствующих структур^[1].

Приступая к изложению правовых предписаний, необходимо прежде всего определить «нормативную плотность» разрабатываемого документа, т. е. ту степень детализации предписаний, которая будет отличать данный документ. Разработчик законопроекта может отдать предпочтение детальной проработке всех возможных случаев применения соответствующих норм, тем самым пытаясь предотвратить возможные конфликты, связанные с их толкованием, либо пойти по пути создания более общих предписаний^[2]. При этом, однако, необходимо помнить, что в числе дефектов закона выделяют не только урегулирование общественных отношений в неполном объеме, но и чрезмерную их заурегулированность. Следует также продумать, какие вопросы следует регламентировать на уровне закона, а какие можно передать органам исполнительной власти для урегулирования.

По какому бы пути ни пошел разработчик, его законопроект в любом случае должен содержать наиболее существенные для данной сферы отношений правила, а предлагаемые решения — отражать публичные интересы. Текст закона должен быть сформулирован таким образом, чтобы он был понятен максимально возможному числу лиц, на которых распространяется его действие, а не узкой группе специалистов. Конституционный Суд РФ акцентировал внимание на том, что общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями^[3].

Способы изложения правовых предписаний зависят от специфики предмета регулирования закона, места конкретного предписания в общей структуре нормативного акта, содержания сформулированной в нем правовой нормы. Кроме того, как правило, существуют определенные традиции изложения нормативных предписаний, которые характерны для федеральных законов или законов конкретного субъекта РФ и на которые должен ориентироваться разработчик законопроектов, в необходимых случаях усовершенствуя сложившуюся практику.

Правовое предписание должно содержать описание субъекта, на которого распространяется это предписание, и тех правовых действий, которые от него требуются. Правильное определение субъекта права нельзя недооценивать, поскольку это предопределяет пределы действия закона. Серьезные дефекты законодательства могут быть связаны с тем, что определенное право предоставлено слишком широкому или, наоборот, слишком узкому кругу лиц, полномочие возложено на ненадлежащий государственный орган, санкции не могут быть применены к лицу, совершившему правонарушение.

При формулировании правовых предписаний необходимо четко определить тип поведения, который требуется от адресата нормы. В зависимости от этого разработчик предусматривает управомачивающие, обязывающие или запрещающие предписания, императивные или диспозитивные нормы. По мнению специалистов, законодательное положение представляет собой не что иное, как набор условий, определяющих правовой статус либо модальность поведения человека (разрешенное, запрещенное, обязательное)^[4].

Таким образом, вид предписания обусловливает и использование определенных слов. Если в предложении речь идет о праве, то используется глагол «может», который не следует применять тогда, когда речь идет о наделении определенными полномочиями, если они не имеют дискреционного характера. В этом случае в тексте лучше использовать более нейтральную формулировку «к ведению… относится…» или непосредственно указывать полномочие, закрепленное за определенным органом или учреждением. Например:

Органы государственной власти и органы местного самоуправления в пределах своей компетенции обеспечивают условия для осуществления гражданами право на жилище, в том числе:

…3) в установленном порядке предоставляют гражданам жилые помещения по договорам социального найма или договорам найма жилых помещений государственного или муниципального жилищного фонда…

Продумывая содержание и способы изложения нормативных предписаний, разработчик должен следовать определенным правилам:

• • не забывайте, что «классическая» модель построения нормативного предписания предполагает описание регулируемой ситуации (обстоятельства места, времени и т. п.), указание на субъекта^[5] и требуемое поведение (позитивное обязывание, запрет, управомочие);
• • концентрируйтесь на том, «кто» и «что» должен сделать и от каких действий следует воздержаться, акцентируя внимание на исключениях, четко и определенно формулируйте права и обязанности лица, обозначайте допустимые пределы свободы усмотрения государственного органа;
• • стремитесь к тому, чтобы сходные по содержанию положения имели сходную структуру;
• • периодически проверяйте сущностные положения законопроекта на предмет их взаимной совместимости;
• • следите за тем, чтобы в текст законопроекта не были включены положения, воспроизводящие предписания других законодательных актов, действующих в той же области.

Если предусмотренное в законе правило будет действовать только в определенных обстоятельствах, то эти обстоятельства целесообразно сформулировать в начале законопроекта, с тем чтобы любое лицо могло сразу определить, распространяется ли на него действие данного акта или нет. Например:

• 1. Настоящий Федеральный закон регулирует отношения по созданию и функционированию системы страхования вкладов, формированию и использованию ее денежного фонда, выплатам возмещения по вкладам при наступлении страховых случаев, а также отношения, возникающие в связи с осуществлением государственного контроля за функционированием системы страхования вкладов, и иные отношения, возникающие в данной сфере.
• 2. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на иные способы страхования вкладов физических лиц для обеспечения их возврата и выплаты процентов по ним.

Если положения закона распространяются на лицо только в случае выполнения им определенных условий, то эти условия должны быть сформулированы в той очередности, как они должны исполняться.

При изложении нормативных предписаний необходимо помнить, что недоработки в тексте законопроекта могут способствовать коррупционным проявлениям в процессе применения соответствующего акта. В числе таких недоработок специалисты выделяют:

• • определение обязанностей государственного органа или должностного лица при помощи таких формулировок, как «вправе» или «может», традиционно использующихся для обозначения права, привилегии или полномочия и создающих иллюзию того, что соответствующий орган или лицо осуществляет такое полномочие по своему усмотрению, хотя на практике он не обладает такой свободой;
• • предоставление широких полномочий государственному органу или должностному лицу без определения сроков, оснований и порядка принятия таких решений, установления запретов и ограничений при осуществлении соответствующей деятельности^[6].

Повторение слов Несмотря на то что повторение одного и того же слова вряд ли является стилистически безупречным, использование такого приема, как правило, является необходимым в юридическом тексте для обеспечения четкости восприятия нормативного предписания. Поскольку статьи и их структурные единицы представляют собой самостоятельные части законодательного текста, для ясности изложения слова или выражения, которые использовались в другой статье или структурном подразделении той же статьи, целесообразно повторять, а не заменять их местоимениями. Например:

• 1. Совет принимает все необходимые меры для обеспечения…
• 2. Совет принимает предусмотренные в части 1 меры в соответствии с процедурой, установленной…

• [1] Вместе с тем в законах иногда могут содержаться и нормы программного характера, которые вводятся с тем, чтобы подчеркнуть те стратегические цели и задачи, которые лежат в основе соответствующего регулирования.
• [2] См.: Гунель М. Введение в публичное право. М., 1995. С. 235— 236.
• [3] См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 июля 1999 г. № 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР» и Законов Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» и «О федеральных органах налоговой полиции» (абз. 3 п. 4 мотивировочной части).
• [4] См.: Law in the Making. A Comparative Survey / ed. by A. Pizzorusso. Berlin, 1988. P. 360—361.
• [5] Указание на субъекта может отсутствовать в том случае, если норма адресована любому лицу, оказавшемуся в регулируемой ситуации.
• [6] См.: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 7—88.