Компетенция в муниципальном праве, организационные формы ее осуществления

Установление общих принципов организации местного самоуправления

Преамбула Федерального закона № 131-ФЗ гласит, что он устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления. Однако в нормах данного Федерального закона вопросам общих принципов посвящена только преамбула. Все остальные его положения содержат достаточно полное, часто даже детальное, регулирование вопросов организации местного самоуправления. Например, вопросы местного значения определены в гл. 3 таким образом, что у органов местного самоуправления не остается возможности расширить их перечень. Закреплен исчерпывающий перечень видов муниципальных образований, детально прописана их компетенция, жестко закреплен перечень органов местного самоуправления, которые обязано иметь каждое муниципальное образование, и т. п.

Вполне очевидно определенное расширение законодателем рамок, очерченных Конституцией РФ, п. «и» ч. 1 ст. 72 которой относит к вопросам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ установление только общих принципов организации местного самоуправления. И вряд ли в этом можно упрекнуть только Федеральный закон № 131-ФЗ. Так же за рамки общих принципов выходили и нормы Федерального закона № 154-ФЗ, и нормы специальных, ранее действовавших законов о местном самоуправлении — о его финансовых основах, об основах муниципальной службы и др. Нельзя нс отмстить, что существует правовая неопределенность и в вопросе о том, что? именно считать общими принципами организации местного самоуправления. Решая этот вопрос, следует считаться с мнением, что на федеральном уровне должен действовать только один общий закон об общих принципах организации местного самоуправления, а весь основной объем нормативного регулирования местного самоуправления должен быть сосредоточен на уровне субъектов РФ.

Однако практика пошла по иному пути. На федеральном уровне был принят целый ряд законов, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления: об обеспечении конституционных прав граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, о финансовых основах местного самоуправления, об основах муниципальной службы и др., т. е. государственное регулирование местного самоуправления не смогло ограничиться в его регламентации только общими рамками.

В целом регулирование общих принципов организации местного самоуправления должно быть основано на необходимости достижения местным самоуправлением двух главных целей: решения на основе интересов населения муниципальных образований вопросов местного значения и выполнения отдельных государственных полномочий, делегируемых органами государственной власти.

Особую роль и при определении общих принципов организации местного самоуправления, и при регулировании компетенции местного самоуправления в целом играет вопрос о соотношении государственной власти и местного самоуправления. Распространенный в науке муниципального права общий подход к определению вопросов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления таков, что все они сводятся к полномочиям органов государственной власти в сфере местного самоуправления, влиянию органов государственной власти на структуру органов местного самоуправления, финансовому и материальному участию государства и местного самоуправления в делах друг друга, а также информационным отношениям. Названные сферы взаимодействия, безусловно, важны. Но не только они предопределяют основы взаимодействия государства и местного самоуправления.

Необходимо с методологической точки зрения выделить принципы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. Как известно, принципы — это наиболее общие, исходные положения, которые определяют наиболее важные устои, основы характеризуемого объекта. В случае с взаимоотношениями государственной власти и местного самоуправления к таким основным началам относится прежде всего принцип определения государством основ существования и функционирования местного самоуправления. Этот принцип реализуется и посредством закрепления конституционных основ местного самоуправления, и путем принятия федеральных законов об общих принципах местного самоуправления, и посредством других федеральных законов и законов субъектов РФ, регулирующих вопросы организации и деятельности местного самоуправления.

Вторым важнейшим принципом является принцип признания и гарантированности свободы действий органов муниципальной власти в пределах, которые очерчены для них властью государственной. Реализация этого принципа связана и с самоорганизацией местного самоуправления, и с местным нормотворчеством, и практически со всеми основными вопросами деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Третьим фундаментальным принципом является принцип вовлечения населения в решение вопросов как местного, так и государственного значения (делегированных на уровень местного самоуправления). Смысл отделения государственной власти от власти местной связан, как представляется, не с тем, чтобы обособить органы местного самоуправления от органов государственной власти, а с тем, чтобы наиболее важные вопросы своей жизнедеятельности на определенном уровне могло решать само население, исходя из собственных интересов и под свою ответственность, без получения указаний со стороны государственных органов. Этот принцип реализуется в активном применении форм прямой демократии на уровне местного самоуправления.

Четвертым базовым принципом взаимоотношений местного самоуправления и государственной власти является принцип ограничения распространения местного самоуправления уровнем муниципальных образований. И в Конституции РФ, и в законодательных актах Российской Федерации и субъектов РФ четко определяется территориальная основа местного самоуправления.

Пятым важнейшим принципом является принцип внутренней структуризации местного самоуправления: он касается и вертикального разграничения (уровни осуществления местного самоуправления), и горизонтального (совокупность форм реализации местного самоуправления).

Шестым принципом, как представляется, является принцип непосредственного участия государственной власти в осуществлении местного самоуправления: он проявляется и в реализации органами государственной власти полномочий в сфере местного самоуправления, и во взаимодействии органов государственной власти и местного самоуправления в рамках делегированных полномочий, и в реализации механизмов, предусматривающих возможность непосредственного исполнения органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Наконец, в качестве седьмого принципа следует назвать принцип законности взаимоотношений государственных и муниципальных властных институтов и их ответственности за принимаемые решения.

Только исходя из этих принципов на основе положений Конституции РФ и Федерального закона № 131-ФЗ становится возможным определить основные сферы взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. К ним относятся:

• — установление общих принципов организации местного самоуправления;
• — определение полномочий органов государственной власти в сфере местного самоуправления;
• — делегирование отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления;
• — осуществление контроля за деятельностью местного самоуправления.