Лоббизм. 
Основы государственного и муниципального управления

Распространено мнение, что лоббизм зародился в Великобритании и характерен лишь для развитых демократических государств, однако, «если исследовать период возникновения лоббизма как социального и политикоправового явления, то он возник гораздо раньше, чем его первое упоминание в средневековой Англии. …Еще в Древнем Египте… сложился круг лиц, осуществляющих давление на власть в своих интересах. Например, купец или торговец, который находился на „короткой ноге“ с важным чиновником или был вхож во дворец фараона, быстро набирал „вес“ и богател. С развитием общества изменяется власть, появляются новые формы предпринимательства. Явление, при котором хозяйствующие субъекты влияют в своих интересах на власть, лишь развилось и усилилось и спустя пять с лишним тысяч лет получило название „лоббизм“»^[1].

Попытаемся выяснить, в чем заключается сущность лоббизма как механизма связи между государством и обществом при принятии политикоадминистративных решений?

Прежде всего, следует подчеркнуть, что лобби — это особая разновидностью групп интересов. Лоббистами называют людей, стремящихся влиять на принятие государственных решений, как в законодательных, так и исполнительных органах власти в соответствии с их интересами или интересами тех, кого они представляют.

Для понимания сущности лоббизма нужно выяснить, кто является его субъектом, каково содержание его целей, и что представляет собой объект лоббирования.

Субъектом лоббизма в широком смысле выступает группа интересов, или организация, отстаивающая свои экономические или политические интересы. Необходимо отметить, что организация может нанять другое лицо для лоббирования ее интересов. В этом случае имеет место опосредованное лоббирование, субъектом которого будет выступать лицо, представляющее интересы организации. Субъектом в узком смысле также является та структура внутри организации или ее должностное лицо, на которые руководство возложило обязанности по лоббированию интересов. Иногда эти два вида непосредственных субъектов лоббирования называют «лоббисты-контрактники» и «домашние лоббисты»^[2].

Целью лоббизма организации является планируемый результат, т. е. тот вариант решения вопроса, на достижение которого направлены усилия.

Цель лоббистов чаще всего связана с правовыми и финансовыми условиями хозяйственной деятельности и имеет конкретно-материальное воплощение, что выражается в предоставлении определенных материальных благ — кредитов, субсидий, льгот по налогообложению, определенных преференций, например, установление таможенных правил для экспортеров конкретного вида товаров, которые ставят их в привилегированное положение по отношению к другим производителям. Таким образом, цели лоббистской активности определяются, в основном, экономическим интересом, включающим, как правило, налоговые льготы, распределением бюджетных средств или перераспределение собственности. Но целью могут выступать и вопросы нематериального характера, например, кадровые назначения на ответственные должности, принятие нормативных актов, регулирующих распределение полномочий между ведомствами, ответственными лицами, администрациями целых территорий и т. д. Таким образом, цели лоббирования можно типологизировать:

• — на ресурсы, распределяемые государственными органами, выступающими в данном случае объектами лоббирования;
• — полномочия, наделение которыми будет означать дополнительные политико-административные возможности для конкретных управленческих структур;
• — кадровые назначения, т. е. включение аффилированных лиц в процесс разработки значимых для группы интересов управленческих решений.

Сузив цели лоббизма до чисто экономических задач компании можно использовать известную классификацию М. Портера, который еще в 1979 г. выделил пять конкурентных сил, определяющих уровень привлекательности ведения бизнеса в конкретной отрасли, ее микросреду (рис. 6.1)^[3].

Рис. 6.1. Пять конкурентных сил М. Портера.

Компания, лоббируя свои интересы, может использовать регулятивные возможности государства для создания себе привилегированной среды и тем самым ограничить конкуренцию в следующих сферах возможных угроз.

• 1. Вторжение па рынок новых участников. Компании, утвердившиеся на рынке, могут путем лоббирования своих интересов добиться от органов власти создания входных барьеров на рынок для конкурентов такими методами, как лицензирование, установление стандартов и т. д.
• 2. Установление рыночной власти продавца (поставщика). С помощью лоббизма компании могут добиться от государственных органов более выгодных условий доступа к ресурсам или поставкам комплектующих. Например, могут быть снижены налоговые платежи для отдельных предприятий либо лицензирован доступ к источникам сырья для их конкурентов.
• 3. Установление рыночной власти потребителя. В этом случае государство под давлением лоббистских усилий бизнеса может либо само выступать в роли льготного заказчика услуг или продукции какого-либо предприятия, либо путем налоговых и лицензионных льгот стимулировать его сбыт.
• 4. Появление продуктов-заменителей. Государство может ограничивать распространение того или иного товара или услуги, оказывая давление па отрасли, являющиеся конкурентами лоббистов.
• 5. Завоевание выгодного положения среди конкурентов. В случае большого числа конкурентов или примерного равенства их сил отрасль начинает страдать от избыточных производственных мощностей. В этом случае она при помощи лоббизма может искать поддержки у органов власти, особенно если на рынке присутствуют иностранные конкуренты^[4].

Объектом лоббистской деятельности выступают те институты и государственные органы, от которых зависит принятие решений в пользу заинтересованной групп, т. е. исполнительные и законодательные органы власти, как на федеральном, так и на местном уровне.

Мри рассмотрении объекта лоббирования используется понятие «точка доступа», что определяется, как «любой элемент политической системы (государственной орган или его подразделение, фракция в парламенте, депутат или другое должностное лицо, партийный механизм, выборы, процедура, юрисдикция, полномочие и т. д.), который обладает качествами, делающими его способным в совокупности с другими элементами или даже самостоятельно сыграть существенную или определяющую, а то и решающую роль в судьбе рассматриваемого законопроекта или административного акта»^[5].

Из этого определения следует, что условия для лоббистской деятельности зависят от количества имеющихся точек доступа. Чем оно больше, тем больше вероятность того, что лоббистские усилия окажутся результативными. Обычно приоритетные точки доступа сосредоточены в законодательной ветви власти. Наиболее интересны для лоббирования точки доступа, представляющие собой первоначальное рассмотрение законопроектов на заседаниях комитетов и комиссий парламента. Исполнительные государственные органы также представляют большой интерес, так как принимаемые на правительственном уровне решения могут иметь серьезные последствия для субъектов экономической деятельности. Однако по сравнению с законодательными органами, здесь количество точек доступа меньше. Контакт с точками доступа в ФОИВ доступен только для крупных корпораций и банков. Серьезную лоббистскую деятельность в федеральных органах государственной власти также могут себе позволить хорошо организованные ассоциации бизнеса.

В целом процесс лоббирования можно представить в виде определенной последовательности действий, являющейся, но сути, определенным алгоритмом операций индивидуального или коллективного лоббиста (рис. 6.2).

Рис. 6.2. Последовательность лоббистских действий.

Этот алгоритм раскрывается посредством анализа определенных технологий и методов лоббирования, описанных ниже.

• 1. Формирование конкретного интереса зависит от места заинтересованной группы в экономической или политической системе, ее микро (пять конкурентных сил М. Портера) и макросреды, отношения к органам государственной власти (законодательным и исполнительным, их уровня). Если необходимо, то проводится SWOT-анализ стратегии корпорации (банка, ассоциации предпринимателей, некоммерческой организации и т. д.). Изучается история организации, ее отношений с государственной властью, анализ предыдущих действий.
• 2. Определение лоббистской цели: ресурсы, полномочия, кадровые назначения. Выделение основной и дополнительной целей, определение вероятности их достижения.
• 3. Выявление объекта лоббистской деятельности: законодательная, исполнительная власть, ее уровень. Союзники и противники среди объектов давления, их позиции по предмету лоббирования.
• 4. Выбор субъекта лоббистской деятельности. Как правило, это действующий или бывший чиновник (депутат), имеющий отношений к процессу принятия решений. Кроме того, эта стадия включает решение вопроса о необходимости коалиции с другими заинтересованными группами, а также определение роли СМИ (центральных и местных). Наконец, иногда требуется организация реальной поддержки населения (выбор целевой аудитории, доведение необходимости и смысла предпринимаемых действий до каждого, используя письма, шествия, выступления).
• 5. Организация лоббистского давления опирается на выбор адекватных методов, среди которых выделяются:
  • — предоставление в органы государственной власти информации, документов и проектов решений по вопросам, находящимся в их компетенции;
  • — участие в обсуждении комитетами и комиссиями парламента, органами исполнительной власти лоббируемых вопросов;
  • — устные и письменные контакты с депутатами и должностными лицами государственных органов власти в целях представительства интересов клиента, в пользу которого осуществляется лоббистская деятельность;
  • — экспертиза проекта закона и иных нормативных актов и решений органов государственной власти с предоставлением последним результатов экспертизы;

работа с прессой, реклама, с целью освещения проблемы и формирования имиджа компании у широкой общественности, а также в глазах лиц, принимающих решения;

— организация обращений граждан во властные структуры по проблемному вопросу, проведение различных акций, мероприятий и демонстраций, других массовых кампаний (grass-roots технологии).

Все разнообразие методов лоббистской деятельности можно типологизировать в зависимости от ее форм (прямое или косвенное воздействие). Одна из таких типологий приведена ниже (табл. 6.1)^[6].

Таблица 6.1

Типология лоббистской деятельности

Как видно, лоббизм не всегда подразумевает использование законных методов, например, таковыми очевидно не являются попытки «купить» нужное решение. В данном случае речь идет о теневых сторонах лоббистской деятельности. Характерная для лоббизма закрытость, особенно при взаимодействии путем установления личных контактов с теми, кто принимает решения, порождает неизбежную угрозу возникновения теневых явлений. В периоды политической и экономической нестабильности такие технологии лоббистской деятельности превалируют.

б. Результат лоббирования. Этот результат может совпадать с желаемым, но может и существенно с ним расходиться, если объект лоббирования не принял нужного решения или принял его в редакции, противоречащей пролоббированной. При любом исходе должен быть проведен анализ действий, выявлены ошибки, как на этапе выбора стратегии, так и в реализации плана.

Лоббистская деятельность в России, в отличие от западных аналогов, воздействует преимущественно на правительственные структуры и др.

ОИВ, а нс на парламентские. Такое положение предопределено многими обстоятельствами и, самое главное, тем, что практическая модель принятия государственных решений контролируется ОИВ. Кроме того, роль отечественных лоббистов, в отличие от западных, выполняют не формальные организации вне государственных структур, а сами лица, наделенные властью и действующие внутри государственных органов, — чиновники и депутаты Федерального и региональных собраний.

В целом, важно подчеркнуть, что лоббизм представляет собой двустороннее движение информации, в котором заинтересованы обе стороны. Сами лоббируемые (т.с. государственные органы и должностные лица) заинтересованы в этом механизме взаимоотношений, он обеспечивает их определенными ресурсами. В частности, механизм лоббирования позволяет получить необходимую информацию по поводу принимаемого решения, причем представители разных точек зрения по проблеме выдвигают различные доводы за и против, что позволяет составить более или менее полную картину состояния проблемы. Таким образом, предоставляя специальную компетентную информацию о существе проблемы и возможных последствиях принимаемых мер, лоббизм позволяет снизить вероятность принятия поспешных и ошибочных решений. Полезность лоббизма состоит еще и в том, что он ускоряет процесс донесения информации до ответственных лиц: ведь для того, чтобы выразить и отстоять интересы тех или иных групп или организаций, нужно донести информацию об этих интересах прямо тому ответственному лицу государственного управления, в круг компетенции которого входит обязанность принятия соответствующих решений. В противном случае, если запрос па это решение «пропустить» через все коридоры власти, т.e. по заведенному, рутинному порядку, то можно потерять не только время, но и суть вопроса.

Кроме того, с помощью механизма лоббирования в процессе непосредственного взаимодействия, а также анализа действий государственных органов, представители бизнеса имеют возможность лучше понять позицию государства по тому или иному вопросу. Это повышает уровень государственного управления.

Вопросы практики Предпринимательские структуры, стремясь повлиять на принятие государственных решений, используют все новые и новые технологии. Так, в последнее время в качестве средства влияния на представителей законодательных собраний распространение получили разнообразные рейтинги, показывающие поддержку депутата, на которого пытаются оказать влияние, и рейтинги поддержки общества, но лоббируемому вопросу. Действие первого вида рейтинга направлено на демонстрацию депутату восприятия его электоратом в зависимости от принятия им тех или иных решений. Второй вид рейтингов изучает общественное мнение по лоббируемой проблеме и доводится до депутата в качестве подтверждения ее значимости, нередко с намеком на желательный исход решения проблемы^[7].

Таким образом, полезность и целесообразность механизмов лоббирования заключается в снижении издержек и потерь, как со стороны бизнеса, так и со стороны государства. При этом для представителей бизнеса эти потенциальные потери носят зачастую весьма определенный характер, при желании их можно просчитать. Для государства снижение издержек заключается в повышении качества управления в целом, в том числе за счет оперативной и адресной доставки информации от объекта управления, т. е. за счет повышения качества обратной связи.

При всех достоинствах лоббизма нельзя не видеть его пороки. Лоббизм имеет и существенные негативные последствия.

Во-первых, лоббизм способен блокировать действительно нужные управленческие решения и стать реальным препятствием на пути общественно важных интересов. Лоббизм в определенных ситуациях может стать коррупционным механизмом, обогащая отдельных чиновников и аффилированных с ними бизнесменов.

Во-вторых, лоббизм может подрывать демократические устои общества, поскольку приводит к ущемлению интересов одних социальных слоев или предпринимательских кругов в пользу других. Как правило, эффективность лоббизма крупного бизнеса несравненно выше мелкого и среднего. Воспроизводство подобных явлений может дестабилизировать бизнес среду, разбалансировать интересы, содействовать росту напряженности в бизнесах-кругах и в обществе в целом.

В-третьих, лоббизм размывает стратегический подход при принятии государственных решений, поскольку группы интересов ориентируются па максимизацию текущих доходов за счет инвестиций в политический капитал, а не в реальную экономику.

В-четвертых, в условиях нестабильных социальных и политико-административных систем с низким уровнем демократизации и отсутствия единой этической и правовой системы контроля за лоббистской деятельностью развиваются теневые технологии лоббизма, разлагающие всю систему государственного управления.

• [1] Государственная власть и лоббизм: проблемы и противоречия развития российского политико-правового пространства: моиогр. / Т. II. Агафонова [и др.|: под ред. А. Ю. Мордовцева. М.: Юрлитинформ, 2011. С. 229.
• [2] См.: Политология: Лексикон / под ред. А. И. Соловьева. М.: РОССПЭН, 2007. С. 216.
• [3] См.: Porter А/. Е. The Five Competitive Forces that Shape Strategy // Harvard Business Review. 2008. № 1. P. 86.
• [4] См.: Григор Г. Э. Использование лоббизма в реализации экономических интересов предприятия: автореф. дис… канд. экон. наук. М., 2004. С. 9.
• [5] Зяблюк Н. Г. Лоббизм в США как политический институт // США: экономика, политика, идеология. 1995. № 1. С. 54.
• [6] Белевцева Е. А. Организованные группы интересов российского бизнеса: формы и способы лоббистской деятельности: автореф. дис… каид. полит, наук. М, 2007. С. 18.
• [7] См.: Сергунин Л. Л. Лоббизм как глобальный феномен: сравнительный анализ новейших лоббистских практик в США, Великобритании и России: дис… канд. полит, наук. СПб., 2011. С. 67.