Оценка регулирующего воздействия в публичном управлении

Нормотворческая деятельность является основой формирования системы правил, определяющих как внутренние механизмы системы публичного управления, так и способы ее регулятивного воздействия на общественные процессы. В связи с этим она представляет собой политически значимый акт выбора способа решения определенной общественной проблемы. Этот выбор зависит не только от обоснованных целевых приоритетов политической власти, по и от организационного репертуара включенных в процесс государственных структур, а также от влияния заинтересованных групи. Тем самым процесс создания норм имеет достаточно сложный внутренний алгоритм, реализующийся в конечном нормативном документе с учетом перспектив его дальнейшей практической реализации. Однако в случае слабой институционализации нормотворчество может столкнуться с существенными преградами на разных этапах: разработки законопроектов, законодательного процесса, правоприменения, создания подзаконных актов. Эти преграды могут свести на нет любую, даже хорошо продуманную государственную стратегию.

Концепция «умного регулирования»

Цель принятия любого правового акта — это регулирование отношений в определенной области. Правовой акт форматирует деятельность акторов предметной области и придает ей вектор, который в идеале должен достигать заявленных в нормативном документе целей. Но на практике в процессе имплементации решения цели часто не достигаются, а издержки принятия решения могут намного превышать выгоды. Принятие правового акта всегда сопряжено с определенного рода затратами ресурсов (материальных, интеллектуальных, временных), которые условно можно обозначить как первичные и вторичные издержки. К первичным издержкам относятся затраты государственного органа на подготовку, утверждение, осуществление нормативного решения, а также контроль его исполнения. К вторичным издержкам относятся затраты агентов экономических и социальных отношений, возникающие из-за соблюдения требований, правил, которые устанавливает данный акт. Оба эти вида затрат в совокупности составляют административные издержки государственного регулирования, которые можно рассматривать как составную часть трансакционных издержек акторов регулятивного процесса. Причем, если затраты регулятивных органов достаточно легко поддаются калькуляции, то издержки агентов экономических и социальных отношений, связанные с соблюдением принимаемых правил, оценить и прогнозировать сложно.

В зарубежной практике обоснование необходимости и способы разработки системы оценок последствий регулирующих государственных решений являются ядром концепции «умного регулирования» (smart regulation), направленной на формирование баланса между позициями сторонников расширения государственного контроля и надзора, с одной стороны, и сторонников дерегулирования — с другой стороны. Одними из основных целей совершенствования государственного регулирования, согласно данной концепции, являются: во-первых, «упрощение» законодательства, создание норм, более понятных для тех, кто их должен соблюдать; во-вторых, обеспечение учета мнений и позиций заинтересованных сторон в процессе регулятивной деятельности государства; в-третьих, комплексный подход к работе по совершенствованию законодательства, включая различные стадии принятия законопроектов и оценки уже существующих законов, а также охват не отдельно взятых актов, а их в совокупности, и работа на различных уровнях власти^[1].

Концепция «умного регулирования» определяет способы совершенствования процесса законотворчества, в качестве которых предлагаются анализ регулирующего воздействия (regulatory impact analysis)^[2] и связанные с ним административное упрощение (administrative simplification), общественные консультации и рассмотрение регулирующих альтернатив^[3]. Также к методам «умного регулирования» относят практику правовых экспериментов, создание единых информационно-аналитических баз данных для облегчения доступа общественности к проектам и уже существующим актам. Л. Мадер, председатель Европейской Ассоциации по законотворчеству отмечает, что современное законодательство должно перейти от «нормотворческого идеализма», к законодательству, опирающемуся па очевидные обстоятельства («хорошее законодательство»). «Хорошее законодательство» — это не проектное, а рефлексивное законодательство, оно формируется снизу вверх и выражает многочисленные компромиссы между акторами и адресатами законодательства. Это обеспечивает его более широкое признание и успешное осуществление. В этом смысле «хорошее законодательство» носит характер скорее переговоров, а нормативное решение отражает договор между различными участниками нормотворческого процесса, а не одностороннее решение властей, которое зачастую вызывает удивление у адресатов государственной политики^[4].

Таким образом, речь идет о механизмах и институтах, обеспечивающих качество обратных связей агентов нормотворчества и объектов регулирования. На сегодняшний день считается, что обязательным условием для существования «умного регулирования» в стране является наличие процедуры ОРВ.

Государственное регулирование имеет два типа целей. Первый — повышение экономической эффективности посредством устранения изъянов рынка. Следствием принятия подобных регулирующих решений часто является ухудшение положения одних групп экономических агентов и улучшение положения других, т. е. осуществляется перераспределение (явное или латентное). ОРВ призвана показать и оценить величины перераспределительного эффекта и предложить компенсирующие меры, по возможности уравновешивающие потери в благосостоянии заинтересованных групп.

Второй тип — приближение государственной политики к принятым в обществе ценностям социальной справедливости посредством выполнения социальных обязательств. Основные инструменты публичного управления в данном случае — это социальная помощь и перераспределение путем изменения ставок налогообложения. Последнее неизбежно сопряжено с потерей экономической эффективности, поскольку, во-первых, снижает долгосрочную эффективность производства и деформирует мотивацию экономических агентов, а во-вторых, требует значительных затрат на осуществление. Соответственно, необходимо выбрать такую конструкцию регулирующего решения, которая позволила бы решить стоящую перед государством задачу с минимальными потерями эффективности. В любом случае, целеполагание при государственном регулировании должно искать компромисс между требованиями экономической эффективности и социальной справедливости^[5].

Достижение этого компромисса с помощью ОРВ предусматривает возможность для регулирующего органа изменять предлагаемые законопроекты и действующие нормативные акты в соответствии с аналитически обоснованными рекомендациями, учитывающими позиции основных заинтересованных групп (потребителей, бизнес, государственные организации) в процессе изменяющихся экономических и социальных условий. Для реализации этой возможности необходим комплекс действий по периодической оценке эффективности принятой регулирующей схемы, включающий разработку механизма обратной связи и рассмотрения жалоб, систему постоянных консультаций с заинтересованными сторонами, регулярное информирование общества о предпринятых мерах, наличие в нормативных актах положения о процедуре пересмотра или отмены вводимых норм в определенных обстоятельствах.

Результатом проведенного анализа может быть отмена или коррекция нормативного правового акта, если будет доказана неоптимальность выбранного варианта с точки зрения издержек реализации, высоты административных барьеров, ущемления интересов социально незащищенных групп. Тем самым данная аналитическая работа может быть своеобразным фильтром, отсеивающим нормативный акт по критериям трансакционных издержек и социальной эффективности.

• [1] См.: Карпова П. Г., Цыганков Д. Б. Советы по оптимизации регулирования как неотъемлемый компонент «smart regulation» // Вопросы государственного и муниципального управления. 2012. № 3. С. 5.
• [2] На русский язык «regulatory impact analysis» чаще всего переводится как «оценка регулирующего воздействия» .
• [3] См.: Малышев //. Эволюция регуляторной политики в странах — членах ОЭСР. URL: occd.org/gov/regulatory policy/42 051 724.doc (дата обращения: 11.11.2014).
• [4] См.: Мадер Л. Европейский опыт в области оценки законов — от нормативного идеализма к законодательству, опирающемуся на очевидные обстоятельства // Приоритетные национальные проекты и задачи совершенствования российского законодательства / под ред. С. В. Кабышева, Г. В. Минха, О. В. Афанасьевой. М.: ГУ-ВШЭ. 2007. С. 132−151.
• [5] См.: Повышение качества решений в сфере государственного регулирования предпринимательской деятельности. Оценка регулирующего воздействия / Е. Г. Литвак (и др.]. М" 2005. С. 63.