Административные правонарушения бюджетного законодательства

Прежде чем приступить к рассмотрению данного вопроса, необходимо уяснить понятие «состав правонарушения». По своей структуре каждое правонарушение характеризуется совокупностью необходимых и достаточных объективных и субъективных признаков, которые в теории права называются юридическим составом правонарушения. К ним относятся: объект, субъект, объективная и субъективная стороны правонарушения. Соответствие деяния всем признакам состава правонарушения называется квалификацией правонарушения.

Объектом правонарушения являются те общественные нарушения, на которые посягает нарушитель. В особенной части КоАП РФ выделяются родовые объекты административных правонарушений, представляющие собой однородные общественные отношения, на которые посягает нарушитель. В нашем случае — это правовые предписания бюджетного законодательства. Далее в статьях КоАП РФ выделяются видовые объекты правонарушения.

Объективная сторона правонарушения характеризует само противоправное деяние. Это прежде всего его характер (действие либо бездействие) и условия, в которых оно совершается. Действия являются наиболее распространенным вариантом правонарушения (нарушение тех или иных правил). А бездействие выражается в уклонении от совершения предписанных действий (например, неполучение лицензии на эксплуатацию опасных производственных объектов).

Субъективная сторона правонарушения выражает отношение лица к совершенному деянию, т. е. вину в форме умысла и неосторожности. Определение формы вины дано в ст. 2.2 КоАП РФ.

Субъект правонарушения — это тот, кто может его совершить и понести административную ответственность.

БК РФ устанавливает обязательные правила в сфере бюджетных отношений. За нарушение ряда таких правил установлена административная ответственность, предусмотренная ст. 15.14, 15.15, 15.15.1 — 15.15.16 КоАП РФ (нецелевое использование бюджетных средств; невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита, неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом, нарушение условий предоставления бюджетного кредита, межбюджетных трансфертов, бюджетных инвестиций, субсидий и др.).

Статья 15.14 КоАП РФ предусматривает административную ответственность:

• а) за нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств;
• б) или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого.

Использование бюджетных средств не по назначению является нецелевым, т. е. наказуемым. Данная норма принята в целях реализации ст. 306.4 Б К РФ, в которой определено понятие «нецелевое использование бюджетных средств». Эго определение полностью воспроизводится в ст. 15.14 КоАП РФ.

БК РФ устанавливает, что нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем бюджетных средств, распорядителем бюджетных средств, получателем бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.

Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы РФ, влечет бесспорное взыскание суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Обязательным признаком объективной стороны рассматриваемых правонарушений является отсутствие признаков составов преступлений, предусмотренных ст. 285.1 «Нецелевое расходование бюджетных средств» и ст. 285.2 «Нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов» УК РФ.

Проанализировав указанные составы преступлений, можно выделить признаки, позволяющие отграничить их от рассматриваемых составов административных правонарушений: а) совершение деяния в крупном или особо крупном размере^[1]; б) а также совершение деяния группой лиц по предварительному сговору.

Мнение специалиста С. Л. Нудель правильно отмечает, что для квалификации правонарушений по ст. 15.14 КоЛП РФ необходимо установить, что сумма бюджетных средств, использованных по нецелевому назначению, менее 1 500 000 руб. и деяние не совершено группой лиц по предварительному сговору^[2].

Статья 15.15 КоАП РФ предполагает ответственность за невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита.

Бюджетный кредит — это денежные средства, предоставляемые бюджетом другому бюджету бюджетной системы РФ, юридическому лицу (за исключением государственных (муниципальных) учреждений), иностранному государству, иностранному юридическому лицу на возвратной и возмездной основах.

В случае финансирования бюджетных расходов в указанной форме обязательно указываются сроки, в которые он должны быть возвращен.

Невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита финансовыми органами влечет взыскание суммы непогашенного остатка бюджетного кредита и пеней за его несвоевременный возврат в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки и (или) приостановление межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка бюджетного кредита.

Данная статья КоАП РФ принята в целях реализации ст. 306.5 БК РФ.

Административные правонарушения, предусмотренные ст. 15.15.1 — 15.15.16 КоАП РФ, представляют собой узкоспециализированные составы, устанавливающие ответственность за различные нарушения требований бюджетного законодательства.

Статья 15.15.1 КоАП РФ предусматривает ответственность должностных лиц и юридических лиц за неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом.

БК РФ определяет, что неперечисление либо несвоевременное перечисление финансовым органом платы за пользование бюджетным кредитом влечет бесспорное взыскание суммы платы за пользование бюджетным кредитом и пеней за ее несвоевременное перечисление в размере 1/300 действующей ставки рефинансирования ЦБ РФ за каждый день просрочки и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) бюджету, которому предоставлен бюджетный кредит, на сумму непогашенного остатка платы за пользование бюджетным кредитом.

Данная статья претворяет в жизнь предписания ст. 306.6 и других статей БК РФ о том, что бюджетный кредит предоставляется нс только на возвратной, но и на возмездной основе.

Статья 15.15.2 КоАП РФ предусматривает ответственность должностных лиц и юридических лиц за нарушение условий предоставления бюджетного кредита. Данная статья претворяет в жизнь предписания ст. 306.7 БК РФ, которая определяет, что нарушение финансовым органом условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного одному бюджету бюджетной системы РФ из другого бюджета бюджетной системы РФ, если это действие не связано с нецелевым использованием бюджетных средств, влечет бесспорное взыскание суммы бюджетного кредита и (или) платы за пользование им и (или) приостановление предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций).

Нарушение заемщиком условий предоставления бюджетного кредита, предоставленного юридическому лицу, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 10 тыс. до 30 тыс. руб.; на юридических лиц — от 2 до 12% суммы полученного бюджетного кредита.

В ст. 15.15.3 КоАП РФ установлена ответственность за нарушение условий предоставления межбюджетных трансфертов. Данная статья принята в целях реализации ст. 306.8. БК РФ.

Следует отметить, что в качестве противоправных действий законодатель в гл. 30 БК РФ указывает следующие основания применения бюджетных мер принуждения: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 306.4); невозврат либо несвоевременный возврат бюджетного кредита (ст. 306.5); неперечисление либо несвоевременное перечисление платы за пользование бюджетным кредитом (ст. 306.6); нарушение условий предоставления бюджетного кредита (ст. 306.7); нарушение условий предоставления (расходования) межбюджетных трансфертов (сг. 306.8).

Статьи 15.15.4—15.15.16 КоАП РФ предусматривают административную ответственность за другие нарушения бюджетного законодательства, например, за нарушения условий предоставления бюджетных инвестиций, субвенций, порядка представления бюджетной отчетности, составления, утверждения и ведения бюджетных смет, принятия бюджетных обязательств, запрета на предоставление бюджетных кредитов и (или) субсидий, на размежение бюджетных средств и др.

Субъектами, которым предоставлено право рассматривать дела об административных правонарушениях по указанным статьям, являются уполномоченные должностные лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. В настоящее время им является Казначейство России.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени Казначейства России вправе:

• 1) директор Казначейства России, его заместители;
• 2) руководители структурных подразделений Казначейства России, их заместители;
• 3) руководители территориальных органов Казначейства России, их заместители.

Протоколы об административных правонарушениях данной категории составляют инспекторы Счетной палаты РФ — по ст. 15.14—15. 15.16 КоАП РФ, должностные лица органов внутренних дел (полиции) — ст. 15.14, уполномоченные должностные лица Казначейства России и его территориальных органов.

В настоящее время существует несогласованность норм БК РФ и КоАП РФ, устанавливающих виды правонарушений в бюджетной сфере. Так, БК РФ содержит пять составов правонарушений (ст. 306.4—306.8). В то же время КоАП РФ устанавливает ответственность за 25 составов.

Производство по делам об административных правонарушениях в области бюджета осуществляется по правилам разд. 4 и 5 КоАП РФ. Необходимо отметить, что проведение административного расследования по данной категории дел не предусмотрено (ст. 28.7). Большая (если не вся) часть доказательств вины получателя бюджетных средств собирается в рамках бюджетного контроля, поэтому отсутствие необходимости проведения административного расследования становится очевидным фактом.

При выявлении в ходе проведения контрольных мероприятий административных правонарушений должностные лица Казначейства России (его территориального органа) возбуждают дела об административных правонарушениях в установленном порядке.

В случае выявления обстоятельств и фактов, свидетельствующих о признаках нарушений, относящихся к компетенции другого государственного органа, должностного лица (например, органов следственного комитета), такие материалы направляются ему для рассмотрения в установленном порядке.

Ревизии и проверки, проводимые Казначейством, относятся не к этапу стадии возбуждения дела об административном правонарушении и не к самостоятельной стадии производства по делам об административных правонарушениях, а являются формами проведения финансового контроля, который осуществляется не только в целях выявления и фиксации административного правонарушения.

Постановление по делу за нарушение бюджетного законодательства РФ и иных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения, не может быть вынесено по истечении двух лет со дня совершения административного правонарушения.

• [1] Крупным размером в ст. 285.1 и 285.2 УК РФ признается сумма бюджетных средствили средств государственных внебюджетных фондов, превышающая 1 500 000 руб., а особокрупным размером — 7 500 000 руб.
• [2] Нудель С. Л. Проблемы привлечения к административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов //Административное право и процесс. 2009. № 2. С. 17.