Приоритеты муниципально-правовой политики

Сущность муниципально-правовой политики состоит в правовом закреплении и гарантировании местного самоуправления на основе поддержания баланса интересов местных сообществ и государства и предоставления основных организационно-юридических условий осуществления права населения на решение вопросов местного значения исходя из своих интересов, что предполагает определение целей, задач и принципов соответствующей деятельности, ее основных направлений, методов и форм осуществления, содержания и характера применяемых средств.

Наиболее актуальной задачей муниципально-правовой политики является обеспечение реализации прав граждан и населения муниципальных образований в целом на осуществление местного самоуправления. В Законе о местном самоуправлении 2003 г. устанавливается ряд федеральных гарантий участия граждан в деятельности местного самоуправления, вводятся нормы прямого действия, обеспечивающие реализацию прав граждан России на осуществление местного самоуправления. К таковым относятся положения, регламентирующие порядок проведения местных референдумов, опросов, сходов и конференций граждан, организации территориального общественного самоуправления, отзыва депутатов и должностных лиц, получения информации и обязанности информирования граждан о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Однако реализация гражданами прав на осуществление местного самоуправления обеспечивается явно недостаточно в силу различных причин (уязвимость механизма реализации соответствующих норм закона, слабое развитие системы взаимоотношений субъектов местного самоуправления и др.).

В этой связи, во-первых, представляется необходимой конкретизация прав граждан и местного сообщества в целом на осуществление местного самоуправления в федеральных законах, в конституциях (уставах) и законах субъектов РФ, а также уставах муниципальных образований и муниципальных правовых актах. В ст. 3 «Права граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления» Закона о местном самоуправлении 2003 г. закрепляется, что граждане Российской Федерации осуществляют местное самоуправление посредством участия в местных референдумах, муниципальных выборах, иных форм прямого волеизъявления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления. Из текста названного Закона не ясно, о каких конкретно правах на осуществление местного самоуправления идет речь. Например, о праве непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения путем местного референдума или о праве на участие в местном референдуме?

Сказанное, на наш взгляд, крайне актуализирует осмысление и выработку целостной теоретической концепции прав на осуществление местного самоуправления на официальном уровне. Она должна раскрывать понятие, систему и юридическую природу прав на осуществление местного самоуправления, круг их субъектов и специфические объекты, формы реализации в институциональной системе местного самоуправления, способы нормативно-правовой легитимизации^[1].

Во-вторых, важно закрепить процедуры применения установленных федеральным законодательством форм прямого волеизъявления граждан, посредством которых реализуются муниципальные права граждан. С одной стороны, названные выше нормы Закона о местном самоуправлении 2003 г. раскрыты и получили развитие в других федеральных законах (см., например, Закон об избирательных правах, Закон о муниципальной службе, Федеральный закон от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»), уставах и законах субъектов РФ (см., например, Устав Ростовской области, утвержденный Областным законом от 29.05.1996 № 19-ЗС, Областной закон от 19.05.2006 № 483−3C «О местном референдуме в Ростовской области», Областной закон от 29.03.2005 № 300−3C «О выборах в органы местного самоуправления вновь образованных муниципальных образований в Ростовской области», Областной закон от 28.12.2005 № 429-ЗС «О выборах глав муниципальных образований в Ростовской области»); с другой — вопрос о качестве и результативности прописанных процедур остается одним из самых острых. Например, институт референдума по вопросу о структуре органов местного самоуправления вновь образованного (преобразованного) муниципального образования изначально был сконструирован таким образом, что его проведение оказалось практически невозможным^[2].

Вместе с тем одной из главных проблем является несовершенство, а порой и полное отсутствие надлежащей правовой базы и в самих муниципальных образованиях. Органы местного самоуправления в своих уставах и специально принимаемых актах должны определить порядок организации и проведения публичных слушаний по вопросам местного значения, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, закрепить процедурные вопросы, связанные с проведением собраний и конференций граждан и т. д. Однако практика свидетельствует, что правотворческая деятельность муниципальных органов несколько разрозненна и затянута по времени, нередко сопровождается нарушениями законов, которые в большинстве случаев выражаются в превышении полномочий. Это создает довольно неустойчивую правовую ситуацию. При решении данного вопроса считаем целесообразным учитывать уже имеющийся опыт принятия и внедрения муниципальных правовых актов (см., например, решение Ростовской-на-Дону городской Думы от 21.12.2005 № 84 «О принятии Положения о собраниях (конференциях) членов городского сообщества по месту жительства», решение Ставропольской городской Думы от 30.08.2006 № 94 «Об утверждении Положения о порядке назначения и проведения собраний граждан и конференций граждан (собраний делегатов) в городе Ставрополе», решение городской Думы г. Таганрога от 30.03.2006 № 218 «Об утверждении Положения „О собраниях и конференциях граждан (собраниях делегатов) в городе Таганроге“», решение Совета города-курорта Железноводска от 24.11.2006 № 96 «О порядке отзыва депутата Совета города-курорта Железноводска, главы города-курорта Железноводска»).

Наконец, обеспечение реализации нрав граждан на осуществление местного самоуправления невозможно без повышения действенности правоприменительной деятельности муниципальных органов, поскольку граждане осуществляют местное самоуправление, помимо прочего, через выборные и иные органы местного самоуправления. Это предполагает полноценную реализацию муниципального законодательства и подзаконных правовых актов органами местного самоуправления с использованием существующих в законодательстве форм взаимодействия с органами государственной власти и учета интересов населения, с применением реальных, в том числе правовых, процедур и механизмов, доказавших свою эффективность на практике. Способствуют повышению эффективности деятельности местных органов мероприятия, направленные на анализ собственной работы, выявление проблем, прогнозирование ситуации и определение приоритетов развития.

Как и прежде, не утрачивает своей актуальности и высокой практической значимости такая задача муниципально-правовой политики, как стимулирование активного участия населения в решении вопросов местного значения. Представляется, что зачастую граждане сознательно уклоняются от использования той или иной части муниципальных прав и свобод. Такое поведение остается в рамках права, но оно не соответствует его целям. Там, где должны быть получены позитивные результаты, личность не стремится их достичь. Например, не предпринимает попыток реализовать свое право на обращение к должностному лицу местного самоуправления, не участвует в выборах в органы местного самоуправления, игнорирует собрания граждан. Такое поведение граждан причиняет ущерб и муниципальному образованию, и государству, которые не получают тех результатов от правовых актов, которые они могли бы получить при условии активного правового поведения всех или большинства членов местного сообщества.

Необходимо развивать инициативу и активность со стороны граждан и населения муниципального образования по реализации прав па осуществление местного самоуправления путем повышения уровня правовой культуры и правосознания граждан, предоставления комплекса правовых средств, которые помогут им отстаивать свои муниципальные права и интересы. Должного эффекта в этом направлении можно достичь только путем активной и наступательной координации усилий органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и СМИ.

Приоритетной задачей муниципально-правовой политики представляется признание и предоставление гарантий судебной защиты прав местного самоуправления.

Россия провозгласила в качестве особой гарантии местного самоуправления право на судебную защиту (ст. 133 Конституции). Эта гарантия получила развитие в ст. 46 Закона о местном самоуправлении 1995 г., согласно которой граждане, проживающие на территории муниципального образования, органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления вправе предъявлять в суд или арбитражный суд иски о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, а также общественных объединений^[3].

Значительное количество дел, связанных с судебной защитой прав местного самоуправления, нашло новое правовое регулирование в АПК и ГПК, которые предусмотрели новую категорию дел, вытекающих из публично-правовых отношений.

В Законе о местном самоуправлении 2003 г. отсутствуют положения, прямо указывающие на возможность судебной защиты местного самоуправления. Однако в ст. 85 указанного Закона предусматривается, что «в целях организации местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с требованиями настоящего Федерального закона… Правительство Российской Федерации… до 1 января 2005 года вносит в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации… проекты федеральных законов о внесении изменений и дополнений, вытекающих из требований настоящего Федерального закона, в Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации и Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации в целях обеспечения местного самоуправления правом на судебную защиту». Однако подготовка указанных законопроектов затянулась.

В качестве позитивного обстоятельства следует отметить законодательное установление механизма исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ Федеральным законом от 27.12.2005 № 197-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации, Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон „Об исполнительном производстве“», который вступил в силу 1 января 2006 г.

Но этого явно недостаточно. Российская действительность требует дальнейших шагов по устранению пробелов и противоречий в правовом регулировании судебной защиты прав местного самоуправления в Российской Федерации и развитию соответствующей правоприменительной практики.

В качестве первоочередных задач (приоритетов) муниципально-правовой политики в Российской Федерации, помимо названных и исследованных нами выше, с полным основанием можно назвать следующие:

• — организационно-правовое обеспечение реализации гарантий финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления;
• — совершенствование механизмов взаимодействия государственной власти и местного самоуправления, в том числе и при реализации отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления;
• — создание организационно-правовых условий для реализации полномочий органов местного самоуправления;
• — усиление механизмов контроля за эффективностью деятельности органов местного самоуправления со стороны населения;
• — разработка и правовое закрепление системы мер государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления федерального законодательства и законодательства соответствующего субъекта РФ;
• — формирование действенных механизмов ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц перед населением и государством.

В рамках этих задач последовательно реализуются цели муниципально-правовой политики: во-первых, создание организационно-правовых условий для реализации населением муниципальных образований права самостоятельно и эффективно, непосредственно и (или) через органы местного самоуправления решать вопросы местного значения и, во-вторых, оптимизация взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

• [1] Предприняты и первые шаги в этом направлении (см.: Бондарь, Н. С. Гражданин и публичная власть…; Шапсугов, Д. 10. Проблемы теории и истории власти, права и государства / Д. IO. Шапсугов. — М., 2003; Нудненко, Л. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики): автореф, дис… д-ра юрид, наук / Л. А. Нудненко. — М., 2001; Усманова, Р. М. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. — 2006. — № 5).
• [2] См.: Миронов, Н. Местное самоуправление в России: между реформой и контрреформой // Сравнительное конституционное обозрение. — 2006. — № 2.
• [3] Эта норма утратила силу с 1 января 2009 г.