Местный референдум. 
Муниципальное право России

В качестве одной из форм осуществления местного самоуправления Конституция закрепляет референдум (ст. 130) и признает за каждым гражданином право на участие в нем (ст. 32).

Местный референдум — референдум, проводимый в соответствии с Конституцией, Законом об избирательных правах, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования.

В соответствии со ст. 22 Закона о местном самоуправлении 2003 г. местный референдум проводится в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения.

В Уставе города Ростова-на-Дону, принятом решением Ростовской-на-Дону городской Думы от 09.04.1996 № 211, местный референдум в муниципальном образовании определен как высшее непосредственное выражение власти городского сообщества, средство выявления путем голосования воли членов городского сообщества по вопросам местного значения.

Правовой основой проведения местного референдума являются Конституция, Закон о местном самоуправлении 2003 г., Закон об избирательных правах, конституции и уставы субъектов РФ, законы субъектов РФ (см., например, Областной закон «О местном референдуме в Ростовской области», Закон Ставропольского края от 16.02.2004 № 9-кз «О референдуме Ставропольского края и местном референдуме»), муниципальные правовые акты (см., например, Устав города Ростова-на-Дону, решение Волгодонской городской Думы от 24.10.2007 № 135 «О принятии Устава муниципального образования „Город Волгодонск“ в новой редакции»).

Местный референдум проводится на всей территории муниципального образования. В нем имеют право участвовать:

• — граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет;
• — граждане Российской Федерации, имеющие гражданство иностранного государства либо вид на жительство или иной документ, подтверждающий право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, если это предусмотрено международным договором РФ;
• — иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом.

На местный референдум могут быть вынесены только вопросы местного значения. Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод.

Принятие органом местного самоуправления решения по существу вопроса, который может быть вынесен па референдум, не является обстоятельством, исключающим возможность проведения референдума по данному вопросу.

В соответствии с ч. 8 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» па референдум субъекта РФ, местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

• а) о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления, приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также проведении досрочных выборов в органы государственной власти субъекта РФ, органы местного самоуправления либо отсрочке указанных выборов;
• б) персональном составе органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления;
• в) избрании депутатов и должностных лиц, утверждении, назначении на должность и освобождении от должности должностных лиц, а также даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;
• г) принятии или изменении соответствующего бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств субъекта РФ, муниципального образования;
• д) принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум. Например, ч. 5 ст. 34 Закона о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрено проведение местного референдума по вопросу определения структуры органов местного самоуправления вновь образованного муниципального образования; ч. 2 ст. 56 названного Закона закреплено, что вопросы введения и использования разовых платежей граждан, осуществляемых для решения конкретных вопросов местного значения, решаются на местном референдуме.

Организация местного референдума представляет собой совокупность последовательно совершаемых процессуальных действий в установленные законом сроки и включает в себя следующие стадии.

Первая стадия — выдвижение инициативы проведения местного референдума. Оно возможно:

• — гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;
• — избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в установленном законом порядке;
• — совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых устанавливается законом субъекта РФ и не может превышать 5% от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования.

Для сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку может быть образована инициативная группа по проведению местного референдума. Указанную инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в местном референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению местного референдума устанавливается в соответствии с законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. Каждый гражданин Российской Федерации или группа граждан, имеющие право на участие в местном референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее десяти человек, имеющих право на участие в референдуме.

Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию муниципального образования, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии местного референдума, с ходатайством о регистрации группы.

В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен (должны) содержаться вопрос (вопросы), предлагаемый (предлагаемые) инициативной группой для вынесения на референдум, должны быть указаны фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта или документа, заменяющего паспорт гражданина, с указанием наименования или кода выдавшего его органа, а также адрес места жительства каждого члена инициативной группы и лиц, уполномоченных действовать от ее имени на территории, где предполагается провести местный референдум. Ходатайство инициативной группы должно быть подписано всеми членами указанной группы.

К ходатайству прикладывается протокол собрания инициативной группы по проведению референдума, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума.

Комиссия местного референдума в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение: в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям Закона об избирательных правах, конституции (устава), закона субъекта РФ, устава муниципального образования — о направлении их в представительный орган муниципального образования; в ином случае — об отказе в регистрации инициативной группы.

Представительный орган муниципального образования обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на местный референдум, требованиям Закона об избирательных правах в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта РФ, уставом муниципального образования. При этом срок проверки не может превышать 20 дней со дня поступления в соответствующий орган ходатайства инициативной группы по проведению референдума и приложенных к нему документов.

Если представительный орган муниципального образования признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям Закона об избирательных правах, комиссия местного референдума осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в СМИ. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в 15-дневный срок со дня признания представительным органом муниципального образования соответствия вопроса, выносимого на местный референдум, требованиям названного Закона.

Если представительный орган муниципального образования признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям указанного Закона, комиссия местного референдума отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации. При отказе инициативной группе по проведению референдума в регистрации ей выдается решение соответствующей комиссии, в котором указываются основания отказа. Основанием отказа в регистрации может быть только нарушение ею Конституции, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта РФ, устава муниципального образования.

Если соблюдены порядок и сроки выдвижения инициативы проведения референдума и ее реализации, установленные федеральным законом, конституцией (уставом), законом субъекта РФ, уставом муниципального образования, назначение и проведение местного референдума обязательно.

Вторая стадия — назначение местного референдума. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования в течение 30 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается местный референдум.

В случае если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ, избирательной комиссии субъекта РФ или прокурора. Назначенный судом местный референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение его проведения осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или иным органом, на который судом возложено обеспечение проведения местного референдума.

Референдум не назначается и не проводится:

• — в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории РФ либо на территории, на которой предполагается проводить референдум, или на части этой территории, а также в течение трех месяцев после отмены военного или чрезвычайного положения;
• — до истечения двухлетнего срока со дня официального опубликования результатов референдума с такой же по смыслу формулировкой вопроса;
• — в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение референдума.

Голосование на референдуме может быть назначено только на воскресенье. Не допускается назначение голосования на предпраздничный и нерабочий праздничный дни, на день, следующий за нерабочим праздничным днем, а также на воскресенье, которое в установленном порядке объявлено рабочим днем. Решение о назначении местного референдума подлежит официальному опубликованию в СМИ нс менее чем за 45 дней до дня голосования.

Третья стадия — подготовка и проведение местного референдума. Регистрации (учету) подлежат все граждане Российской Федерации, обладающие активным избирательным правом, правом на участие в референдуме. Основанием для регистрации (учета) участников референдума является факт нахождения места жительства гражданина Российской Федерации в границах территории муниципального образования. Регистрация (учет) избирателей, участников референдума осуществляется главой муниципального образования. Списки участников референдума составляются на основании сведений, полученных с использованием государственной системы регистрации (учета) участников референдума.

Для проведения голосования и подсчета голосов участников референдума образуются участки референдума. Участки референдума образуются по согласованию с комиссиями главой муниципального образования из расчета не более чем 3000 участников референдума на каждом участке. Участки референдума образуются не позднее чем за 45 дней до дня голосования.

При проведении референдума обеспечивается свободное проведение агитации в соответствии с действующим законодательством. Граждане Российской Федерации, общественные объединения, политические партии вправе в допускаемых законом формах и законными методами вести агитацию за проведение референдума или против его проведения, за участие в референдуме или против участия в нем, за или против вопросов, выносимых на референдум. Федеральными законами гарантируются равные условия доступа к СМИ. Агитация при проведении референдума может осуществляться через СМИ, путем проведения массовых мероприятий (собраний и встреч с гражданами, публичных дебатов и дискуссий, митингов, демонстраций, шествий), выпуска и распространения агитационных печатных материалов, в иных установленных законом формах. Инициативная группа по проведению референдума вправе самостоятельно определять форму и характер своей агитации через СМИ.

Четвертая стадия — определение итогов местного референдума. Местный референдум признается соответствующей комиссией по проведению местного референдума не состоявшимся в случае, если в нем приняло участие нс более половины участников референдума, внесенных в списки участников на территории проведения местного референдума. Комиссия по проведению местного референдума признает решение не принятым на референдуме в случае, если за это решение проголосовало не более половины участников референдума, принявших участие в голосовании. Законом субъекта РФ не могут устанавливаться дополнительные основания признания референдума несостоявшимся.

Комиссия по проведению местного референдума признает итоги этого референдума недействительными:

• а) в случае если допущенные при проведении голосования или установлении итогов голосования нарушения не позволяют с достоверностью определить результаты волеизъявления участников референдума;
• б) в случае если они признаны недействительными на части участков референдума, списки участников референдума, на которых на момент окончания голосования

в совокупности включают не менее чем ¼ часть от общего числа участников референдума, внесенных в списки участников референдума на момент окончания голосования в соответствующем округе референдума;

в) по решению суда.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

Решение о проведении местного референдума, а также принятое на местном референдуме решение может быть обжаловано в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования.

В порядке, установленном для проведения местного референдума, проводится также голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования в целях получения согласия населения. Голосование назначается представительным органом местного самоуправления. Законодательство признает голосование состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования (части территории муниципального образования), обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, его преобразование считается полученным, если за него проголосовало более половины жителей муниципального образования (части его территории), принявших участие в голосовании. Так же, как итоги референдума, результаты голосования по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования подлежат опубликованию.