Право социального обеспечения как отрасль права

Понятие права социального обеспечения как отрасли российского права

Общая теория права рассматривает отрасль права как обособившуюся внутри системы права совокупность правовых норм, регулирующих определенную сферу однородных общественных отношений (предмет правового регулирования) с применением специфических правовых средств и приемов (механизма правового регулирования), для регулирования которых неприменимы средства иных отраслей. Следовательно, характеристика права социального обеспечения как отрасли права — это прежде всего характеристика его предмета и механизма правового регулирования. Однако в первую очередь следует понять, обладает ли право социального обеспечения теми признаками, которые достаточны для признания его отраслью права.

В сфере социального обеспечения возникает и функционирует множество общественных отношений. Они разнообразны по своему содержанию, формам проявления, обстоятельствам, с которыми связывается их возникновение и прекращение, составу участников и другим признакам. Все они подлежат правовому регулированию, но осуществляется оно по-разному с учетом различного характера этих отношений.

Группы общественных отношений, опосредующих функционирование системы социального обеспечения, создаваемой государством, определяются ее элементами: финансовой системой, организационной системой, системой форм и видов обеспечения. Соответственно и общественными отношениями в сфере социального обеспечения будут отношения, возникающие в связи:

• — с аккумуляцией средств, составляющих финансовую основу социального обеспечения;
• — организацией деятельности органов и организаций, предоставляющих социальное обеспечение, и управлением ими;
• — предоставлением в рамках установленных форм определенных видов обеспечения нуждающимся в этом лицам.

Первая группа отношений связана с созданием финансовых источников социального обеспечения, установлением круга субъектов, участвующих в их формировании, деятельностью этих субъектов, но передаче средств, идущих на социальное обеспечение, в форме обязательных платежей (налогов, взносов на обязательное социальное страхование). Очевиден публичный характер этих отношений, наличие в них властных начал, поскольку строятся они на принципах долженствования для обеих сторон. Правовой формой, адекватной такому фактическому содержанию, является форма публично-правовая, а отраслью права, регулирующей данные отношения, — финансовое право.

Вторая группа отношений опосредует деятельность органов и организаций, предоставляющих социальное обеспечение. Это отношения, возникающие в связи с их созданием и ликвидацией, управлением их деятельностью, взаимоотношениями с другими органами и учреждениями. Их правовая природа может быть различной в зависимости от того, о какой сфере деятельности идет речь. Так, создание учреждений — это область гражданско-правового регулирования; создание государственных органов, управление их деятельностью осуществляется средствами административного права; хозяйственная деятельность рассматриваемых нами субъектов находится в сфере действия норм гражданского права.

Таким образом, первые две группы общественных отношений, функционирующих в сфере социального обеспечения, находятся в области регулирования административного, финансового и гражданского права. Отношения же третьей группы, т. е. те, которые связаны непосредственно с предоставлением обеспечения, имеют иной характер и, соответственно, иную правовую природу, при этом они обладают рядом признаков, позволяющих считать их однородными.

Совершенно очевидно, что это отношения распределительного (перераспределительного) характера, причем одной из их сторон является государство, действующее от имени общества и организующее перераспределение ВВП в пользу нуждающихся в этом виде помощи лиц, а другой стороной — физическое лицо, получающее обеспечение. Своеобразие этих отношений и их отличие от иных отношений в сфере распределения состоит в том, что государство устанавливает лишь условия обеспечения, а само право на обеспечение является естественным правом человека как члена общества, от имени и по поручению которого и действует государство. Именно поэтому в данной сфере распределительных отношений исключается возмездность и эквивалентность предоставления благ и услуг, что составляет второй их отличительный признак — социально-алиментарный характер отношений. Этим термином обозначается сочетание долженствования в социальном обеспечении с его безвозмездностью (предоставление обеспечения в виде социальных услуг бесплатно или с неполной оплатой) и безэквивалентностыо (отсутствием взаимности, встречных обязательств со стороны обеспечиваемого). Он использовался еще А. Е. Пашерстником^[1] и Н. Г. Александровым^[2] для обоснования различий между социальным обеспечением и распределением по труду и окончательно утвердился благодаря В. С. Андрееву^[3]. В современных условиях, когда произошло окончательное размежевание форм государственного социального обеспечения на социальное страхование и социальное обеспечение за счет средств бюджета, высказываются сомнения относительно справедливости применения этого признака ко всем отношениям по государственному социальному обеспечению.

Мнение специалиста

Как утверждают М. Л. Захаров и Э. Г. Тучкова, отношения по социальному страхованию не могут считаться алиментарными, так как финансирование социального обеспечения осуществляется не только за счет бюджетных средств, но и за счет средств страхователей и самих застрахованных (применительно к обязательному социальному страхованию^[4]). Схожую позицию занимают и М. В. и А. М. Лушниковы^[5]. Исследуя социальное страхование, М. Ю. Федорова приходит к выводу о том, что оно не является для застрахованных алиментарным, безвозмездным и безэквивалентным, полагая, что всякое страхование является возмездным, и социальное в том числе^[6]. По мнению М. О. Буяновой, отношения по социальному обеспечению характеризует комбинирование алиментации с самообеспечением^[7].

На наш взгляд, признак социалыю-алимеитариого характера отношений по социальному обеспечению сохранил свою актуальность и по сей день как для социальностраховых отношений, так и для отношений по обеспечению за счет средств бюджета. И в том, и в другом случае обеспечение предоставляется при наступлении указанных в законе обстоятельств без требования встречных действий от обеспечиваемого лица^[8].

Третьим признаком, свидетельствующим об однородности отношений по предоставлению социального обеспечения, является их субъектный состав. Поскольку речь идет о предоставлении социального обеспечения, т. е. средств к существованию, одним из участников этих отношений всегда выступает физическое лицо (иногда — семья). Вторым же участником, в силу того что обязанность по обеспечению нуждающихся, лежащая на обществе, реализуется государством, является либо государственный орган, либо иной субъект, действующий по поручению государства.

Четвертым объединяющим соответствующие отношения признаком является цель их функционирования — предоставление средств к существованию, необходимых и достаточных для удовлетворения жизненно важных потребностей нуждающихся в этом лиц, на уровне традиционных для общества с учетом стадии его социально-экономического развития, стандартов жизнеобеспечения.

В качестве пятого такого признака можно сформулировать ярко выраженные нравственные начала, на которых строятся данные отношения, — социальная справедливость, ответственность общества за благополучие его членов, гуманизм, милосердие по отношению к бедствующим.

Итак, рассматриваемая нами группа общественных отношений по предоставлению социального обеспечения является своеобразной и однородной. Однако для признания ее в качестве предмета правового регулирования самостоятельной отрасли права необходимо наличие и иных обстоятельств: обособленности этих отношений, которая не позволяет использовать для их регулирования средства иных правовых отраслей и требует специфического правового механизма; значительного удельного веса таких отношений; заинтересованности общества в их специфическом регулировании^[9].

В настоящее время можно утверждать, что отношения по предоставлению социального обеспечения представляют собой обособленную группу однородных отношений. Но так было не всегда. Достаточно долго считалось, что общественные отношения по государственному социальному обеспечению регулируются нормами ряда отраслей: трудового, административного, колхозного. Так, государственное социальное страхование рабочих и служащих и их семей относилось к предмету трудового права, нормами этой же отрасли регулировалось и сложившееся позднее кооперативное страхование в рамках промысловой кооперации; крестьянская взаимопомощь, через которую осуществлялось материальное обеспечение колхозников, определялась как колхозно-правовой институт; обеспечение военнослужащих и некоторых других категорий лиц за счет средств государственного бюджета относилось к административному праву. Несмотря на определенное внимание, уделяемое отраслевыми юридическими науками этим группам отношений и нормам, их регулирующим, ряд правовых норм оказались вне рамок анализа. Это прежде всего нормы, регламентирующие отношения по поводу обеспечения ежемесячными и единовременными пособиями некоторых групп престарелых и нетрудоспособных, не состоящих в трудовых, административных или колхозных отношениях, оказания государственной помощи семьям с детьми, социального обслуживания и пр. Интерес к этим группам норм и отношений и их глубокий анализ позволили со временем сделать вывод, с одной стороны, об их принципиальных отличиях от отношений тех отраслей, в рамках которых они прежде изучались^[10], и о невозможности применения к ним соответствующих отраслевых механизмов правового регулирования, а с другой стороны, об их схожести друг с другом и об обособленном существовании. В последние десятилетия это обособление коснулось и законодательства: были приняты законы, посвященные не просто отдельным видам социального обеспечения, а системе социального обеспечения и его формам.

Об удельном весе отношений по социальному обеспечению можно судить хотя бы по тому факту, что застрахованным в рамках обязательного социального страхования является все работающее население, а по обязательному медицинскому страхованию — вообще все население страны; система государственной помощи семьям с детьми, элементом которой являются пособия на детей, охватывает не менее 20 млн семей; в России насчитывается более 40 млн пенсионеров. Таким образом, отношения по социальному обеспечению охватывают в той или иной степени практически все население страны.

При таком размахе системы социального обеспечения несомненна и заинтересованность общества в урегулировании соответствующих отношений.

Итак, в результате анализа общественных отношений, возникающих в связи с предоставлением обеспечения в рамках системы государственного социального обеспечения, мы пришли к выводу об однородности этих отношений, их специфичности и обособленности, широком распространении и потребности общества в их урегулировании. Все это означает, что перед нами такая группа общественных отношений, которая может быть самостоятельным предметом правового регулирования, а правовые нормы, посредством которых это осуществляется, — самостоятельной отраслью права. Совокупность этих норм и есть право социального обеспечения.

Право социального обеспечения — внутренне упорядоченная совокупность правовых норм, регулирующих при помощи специфического правового механизма распределительные отношения, связанные с перераспределением ВВП в пользу лиц, по объективным причинам не способных обеспечить себе и своей семье удовлетворение социально значимых потребностей на уровне сложившихся в обществе социальных стандартов жизнеобеспечения, а также в пользу иных лиц в случаях, установленных законодательством.

• [1] См.: Пашерстник А. Е. Правовые вопросы вознаграждения за труд рабочих и служащих. М.; Л., 1949. С. 141.
• [2] См.: Александров II. Г. Роль трудового права в деле развернутого строительства коммунизма // Трудовое право в свете решений XXI съезда КПСС: сб. ст. М., I960. С. 13.
• [3] См.: Андреев В. С. Социальное обеспечение в СССР. М.: Юрид. лит., 1971.
• [4] См.: Захаров М. Л., Тучкова Э. Г. Право социального обеспечения России. М.: Бек. С. 62.
• [5] См.: Лушникова М. В., Луитиков А. М. Курс права социального обеспечения. М. :Юстицинформ, 2009. С. 509 и далее.
• [6] См.: Федорова М. 10. Социальное страхование как организационно-правовая формасоциальной защиты населения: проблемы правового регулирования. Омск, 2000. С. 85и далее.
• [7] 0 См.: Право социального обеспечения: учеб, пособие для вузов / под ред. Ю. П. Орловского., 2014. С. 38 (автор главы — М. О. Буянова).
• [8] См. подробнее: Право социального обеспечения / под ред. М. В. Филипповой. М. :Юристъ, 2006. С. 46−50.
• [9] См.: Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н. И. Матузова, Л. В. Малько.М.: Юристъ, 1999. С. 350; Право социального обеспечения России: учебник / огв. ред.Э. Г. Тучкова. М.: Проспект, 2014. С. 29.
• [10] См.: Андреев В. С. Правовые проблемы социального обеспечения // Советское государство и право. 1968. № 2. С. 31—38.