Система должностей и порядок прохождения государственной гражданской службы

Система должностей на государственной гражданской службе и принципы должностного роста

Перед тем, как приступить к изучению системы должностей государственной гражданской службы, нам следует определить для себя разницу в понятиях «государственная должность», «государственная должность государственной службы», а также «должностное лицо» .

Вообще должность следует понимать как юридически установленную социальную роль, выполняемую человеком в организации, совокупность соответствующих ей полномочий, обязанностей и ответственности, требований к знаниям, опыту и квалификации.

Должность как исходная структурная единица включает четыре формальных элемента: точно обозначенное в штатном расписании служебное место, которое может занимать только одно лицо; обязанности по данной должности; права и полномочия; ответственность как совокупность поощрений и санкций, назначаемых служащему за его работу.

Иногда должность государственного служащего определяют как первичное структурное образование органа государственного управления, наделенное обязанностью, правами и ответственностью, необходимыми для реализации его общественного (социального) статуса как должностного лица1. Иными словами, это первичная организационно-структурная единица государственного аппарата, заключающая в себе часть его компетенции.

Государственная должность — это должность, предусмотренная Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий РФ и ее субъектов.

Государственная должность государственной службы — это должность, учреждаемая федеральным законом или указом Президента РФ (на уровне субъекта РФ — законами или иными нормативными правовыми актами субъекта РФ) для обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего государственную должность РФ (либо субъекта РФ), или для обеспечения работы органов государственной власти РФ либо субъекта РФ.

Должностное лицо — это лицо, осуществляющее постоянно или временно функции представителя власти, а также занимающее постоянно или временно в учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительских или административно-хозяйственных обязанностей, либо выполняющее такие обязанности в указанных учреждениях, организациях или предприятиях по специальному полномочию2.

Должностное лицо в государственном аппарате — это государственный служащий, осуществляющий организационно-распорядительские и административно-хозяйственные функции, государственно-властные полномочия и юридически значимые действия.

Должности государственной службы распределяются на 4 категории и 5 групп.

Выделяются следующие категории должностей государственной службы:

• 1) руководители — должности руководителей и заместителей руководителей государственных органов и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и их структурных подразделений, должности руководителей и заместителей руководителей представительств государственных органов и их структурных подразделений. Должности руководителей замещаются на определенный срок полномочий или без ограничения срока полномочий;
• 2) помощники (советники) — должности, учреждаемые для содействия лицам, замещающим государственные должности, руководителям государственных органов, руководителям территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и руководителям представительств государственных органов в реализации их полномочий и замещаемые на определенный срок. Должности помощников замещаются на срок, ограниченный сроком полномочий политических лиц и руководителей;
• 3) специалисты — должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения государственными органами установленных задач и функций. Замещаются без ограничения срока полномочий;
• 4) обеспечивающие специалисты — должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности государственных органов. Замещаются без ограничения срока полномочий.

По группам государственные должности государственной службы подразделяются на:

• 1) высшие должности гражданской службы. К этой группе относятся определенные Реестром должностей государственной гражданской службы РФ должности категорий «руководители», «помощники (советники)» и «специалисты» ;
• 2) главные должности гражданской службы. К ним относятся определенные Реестром должности категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» ;
• 3) ведущие должности гражданской службы. К ним также относятся определенные Реестром должности всех четырех категорий;
• 4) старшие должности гражданской службы. К ним относятся определенные Реестром должности категорий «специалисты» и «обеспечивающие специалисты» ;
• 5) младшие должности гражданской службы. К ним относятся определенные Реестром должности категории «обеспечивающие специалисты» (табл. 11.1).

Таблица 11.1. Группы и категории должностей на государственной гражданской службе

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы, воинских должностей и должностей правоохранительной службы определяется указом Президента РФ.

Соотношение должностей федеральной государственной гражданской службы и типовых должностей государственной гражданской службы субъектов РФ определяется федеральным законом или указом Президента РФ.

В федеральном государственном органе и государственном органе субъекта РФ могут быть предусмотрены должности, не являющиеся должностями государственной службы. Трудовая деятельность работников, замещающих такие должности, регулируется законодательством РФ о труде.

Все должности государственной гражданской службы включены в соответствующие перечни (реестры). Реестр должностей государственной гражданской службы — это перечень должностей государственной гражданской службы, классифицированных по государственным органам, категориям, группам, а также по иным признакам. Таких реестров три:

• 1) Реестр должностей федеральной государственной гражданской службы, в котором должности классифицируются по государственным органам, категориям и группам. Федеральный реестр утверждается указом Президента РФ;
• 2) Реестр должностей государственной гражданской службы субъекта РФ. Реестр составляется с учетом структуры государственных органов, наименований, категорий и групп должностей, установленных федеральным реестром.

Утверждается законом или иным нормативным правовым актом субъекта РФ с учетом положений Закона № 58-ФЗ;

3) Сводный реестр должностей государственной гражданской службы РФ, включающий первые два реестра. Порядок его ведения утверждается указом Президента РФ.

Законом № 79-ФЗ и указами Президента РФ устанавливаются квалификационные требования к лицам, претендующим на замещение государственных должностей государственной службы. Всего таких требования два: уровень профессионального образования и стаж гражданской службы (или государственной службы других видов) или стаж работы по специальности.

Указанные требования различны для каждой группы должностей.

Так, для замещения младшей группы должностей необходимо и достаточно иметь среднее профессиональное образование по специальности работы органа государственной власти. Требований к стажу не предъявляется.

Для замещения старшей группы должностей необходимо иметь высшее профессиональное образование по специальности работы органа государственной власти, а также стаж работы по специальности три года.

Для замещения ведущей группы должностей необходимо также иметь высшее профессиональное образование по специальности работы органа государственной власти или по специальности «государственное и муниципальное управление». Требования к стажу государственной службы следующие: либо четыре года общего стажа, либо два года стажа государственной службы.

Для замещения главной группы должностей одного высшего образования недостаточно. Необходимо иметь два высших образования: по специальности работы органа государственной власти и по специальности «государственное и муниципальное управление». Требования к стажу государственной службы также дифференцированы: либо шесть лет общего стажа, либо пять лет стажа государственной службы.

И наконец, для высшей группы должностей установлены следующие квалификационные требования. Требования к уровню профессионального образования — такие же, как для главной группы должностей (т.е. наличие двух высших образований). Требования к стажу государственной службы — семь лет общего стажа либо шесть лет стажа государственной службы.

В соответствии с замещаемой должностью государственным гражданским служащим присваиваются классные чины. Порядок их присвоения определен Указом Президента РФ от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим» (табл. 11.2).

Таблица 11.2. Соотношение групп, категорий должностей государственной службы и классных чинов

Классные чины присваиваются в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей гражданской службы, а также с учетом профессионального уровня, продолжительности службы в предыдущем классном чине и в замещаемой должности.

Классные чины присваиваются по результатам квалификационного экзамена (относится к гражданским служащим, замещающим должности по срочному служебному контракту) либо в соответствии с выслугой лет (относится к государственным гражданским служащим, замещающим должности без ограничения срока полномочий).

Классный чин может быть первым или очередным. Первый классный чин присваивается по истечении испытательного срока, а если испытание не устанавливалось, то не ранее чем через три месяца после назначения на должность.

Очередной классный чин присваивается гражданскому служащему по истечении срока службы в предыдущем классном чине, а также при условии, что для его должности предусмотрен данный или более высокий чин. Сроки для прохождения службы в классном чине устанавливаются следующие:

• — в классных чинах секретаря государственной гражданской службы РФ 3 и 2-го класса, референта государственной гражданской службы РФ 3 и 2-го класса — не менее 1 года;
• — в классных чинах советника государственной гражданской службы РФ 3 и 2-го класса, государственного советника РФ 3 и 2-го класса — не менее 2 лет;
• — в классных чинах действительного государственного советника РФ 3 и 2-го класса — не менее 1 года.

Сроки не устанавливаются для прохождения службы в классных чинах секретаря государственной гражданской службы РФ 1-го класса, референта государственной гражданской службы РФ 1-го класса, советника государственной гражданской службы РФ 1-го класса и государственного советника РФ 1-го класса.

При назначении гражданского служащего на должность, относящуюся к более высокой группе должностей, ему может быть присвоен классный чин (первый для этой группы должностей) без учета срока службы в предыдущем классном чине.

В форме поощрения классный чин может быть присвоен досрочно —до истечения срока прохождения службы в предыдущем чине, но не ранее чем через шесть месяцев и не выше классного чина, соответствующего должности, а также по истечении указанного срока — на одну ступень выше классного чина, соответствующего замещаемой должности в пределах группы должностей.

Действующим законодательством о государственной службе Российской Федерации устанавливается соотношение классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий. Этому посвящен Указ Президента РФ от 7 июня 2011 г. № 720. Однако, этот указ относится только к федеральным государственным служащим и не распространяется на чины государственной службы субъектов РФ.

При переводе государственного служащего с государственной службы одного вида на государственную службу другого вида ранее присвоенный классный чин, дипломатический ранг, воинское и специальное звание, а также период пребывания в соответствующем чине, ранге, звании учитывается при их присвоении по новому виду государственной службы. При поступлении на гражданскую службу присвоение классного чина осуществляется в соответствии с замещаемой должностью в пределах группы должностей. При присвоении классного чина гражданской службы учитывается продолжительность пребывания в классном чине иного вида государственной службы, дипломатическом ранге, воинском или специальном звании.

Присвоенный гражданскому служащему классный чин сохраняется за ним при освобождении от должности и увольнении с гражданской службы (в том числе на пенсию), а также при поступлении на службу вновь. Гражданин России может быть лишен классного чина только судом (при осуждении за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления).

Итак, главными принципами должностного роста на государственной гражданской службе формально и фактически являются:

• • принцип профессионализма и компетентности (т.е. соответствия государственного гражданского служащего квалификационным требованиям по конкретной должности, на которую он претендует);
• • принцип выслуги лет (т.е. постепенного продвижения по службе, от нижестоящих должностей к вышестоящим);
• • принцип состязательности (должностной рост государственного гражданского служащего осуществляется на конкурсной основе).

Весьма важную роль в системе должностного роста и управления карьерой государственных гражданских служащих играет кадровый резерв. Формирование кадрового резерва и работа с ним определяются большинством авторов как целенаправленная научно обоснованная деятельность руководства органов государственной власти и кадровых служб по обеспечению стабильного воспроизводства кадрового потенциала руководителей с учетом новых требований, связанных с развитием государственного органа (организации).

Кадровый резерв — один из основных источников формирования и пополнения специалистов в той или иной сфере профессиональной деятельности. Важнейшая его задача заключается в том, чтобы выявить перспективных работников, обладающих качествами, которые более всего необходимы для данной профессиональной деятельности.

Под кадровым резервом государственной службы ученые и практики администрирования понимают специально сформированную на основе индивидуального отбора и комплексной оценки группу работников, прошедших специальную подготовку, обладающих необходимыми профессиональными, деловыми, личностными и морально-этическими качествами для исполнения сложных функций служебной деятельности и выдвижения на более высокие государственные должности. Он представляет собой специально подобранную группу гражданских служащих и граждан, сочетающих в себе высокую компетентность, инициативность и творческий подход к исполнению служебных обязанностей, способных при дополнительной подготовке достичь соответствия квалификационным требованиям к должностям, на которые они включены в резерв1.

Резерв принципиально отличается от «номенклатуры» тем, что он комплектуется на конкурентной основе, состав группы подвижен и регулярно изменяется в зависимости от жесткой оценки объективных результатов деятельности участника в рамках программы. Это означает:

• • ежегодный отбор кадров и оценку деятельности персонала;
• • ротацию кадров и закрепление за сотрудником, попавшим в резерв, новых должностных обязанностей, содержащих серьезный «вызов» его способностям и упорству для достижения целей;
• • «отсев» участников, не справившихся с новыми обязанностями, и ежегодный пересмотр состава участников.

Целью формирования кадрового резерва государственной службы является создание подготовленного к управлению в новых условиях состава государственных служащих, обеспечение непрерывности и преемственности государственного управления, его совершенствования на основе отбора, подготовки и выдвижения кадров, способных профессионально и эффективно реализовывать задачи и функции органов государственной власти. Основная цель формирования кадрового резерва — своевременное и стабильное обеспечение органов государственной власти составом служащих, способных обеспечить непрерывность и преемственность государственного управления.

Практика государственной службы показывает, что кадровый резерв выполняет ряд важных социальных и организационных функций: развитие, регулирование, стабилизация, непрерывность деятельности государственного аппарата.

В деле работы с кадровым резервом особенно важным является понимание и реализация руководством и кадровыми службами государственных органов базовых правовых принципов формирования кадрового резерва и работы с ним. К таким принципам следует отнести:

• • законность, т. е. соблюдение нормативно-правовых требований и процедур в решении вопросов формирования резерва кадров;
• • объективность оценки профессиональных, деловых и нравственных качеств государственных служащих при их отборе и выдвижении в кадровый резерв;
• • равный доступ граждан к включению в кадровый резерв в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;
• • демократизм и коллегиальность решения вопросов включения в кадровый резерв с учетом общественного мнения, гласности;
• • конкурсность, включение в кадровый резерв на альтернативной основе;
• • регулярность обновления кадров с сохранением преемственности, качественного обогащения за счет притока молодых сил, использование возможностей и способностей всех возрастов;
• • подконтрольность процесса формирования и использования кадрового резерва;
• • деполитизация, политическая нейтральность при формировании кадрового резерва государственной службы.

При формировании кадрового резерва и в работе с ним необходимо опираться на следующие специальные организационные принципы:

• • ответственность руководящих должностных лиц за формирование резерва и работу с ним;
• • единство основных требований при подборе и отборе кандидатов в резерв к их деловым и личностным качествам, оценке профессиональной деятельности и способности выполнять более сложные служебные функции при назначении на должность;
• • обязательное получение личного согласия кандидата на зачисление в резерв;
• • соблюдение необходимой гласности на всех этапах формирования резерва и работы с ним;
• • ежегодный мониторинг состава резерва с учетом планирования карьеры государственных служащих;
• • календарное согласование сроков формирования резерва и разработки государственного заказа на переподготовку и повышение квалификации для организации обучения кандидатов на должность;
• • обязательность назначения на должность кандидата, отвечающего требованиям подготовки и новой должности, после окончания срока нахождения в резерве.

В законе № 58-ФЗ значительное внимание уделено вопросам кадрового резерва. В частности, ст. 17 определены уровни кадрового резерва: федеральный кадровый резерв, кадровый резерв в федеральном государственной органе, кадровый резерв субъекта РФ, кадровый резерв в государственном органе субъекта РФ.

В ст. 64 Закона № 79-ФЗ дается расширенная характеристика кадровому резерву на гражданской службе и порядку его формирования. Впервые было установлено, что кадровый резерв для замещения должностей государственной гражданской службы формируется на конкурсной основе. Закон устанавливает, что в кадровый резерв имеют право зачисляться не только действующие гражданские служащие, но и граждане, желающие поступить на государственную гражданскую службу.

Включение государственного гражданского служащего (гражданина) в федеральный кадровый резерв оформляется правовым актом федерального государственного органа по управлению государственной службой, в кадровый резерв субъекта РФ — правовым актом государственного органа по управлению государственной службой субъекта РФ, в кадровый резерв государственного органа — правовым актом государственного органа с внесением соответствующей записи в личное дело государственного гражданского служащего.

Кадровый резерв, формируемый в нашей стране в соответствии с Законом № 79-ФЗ, представляет на практике нечто среднее между указанными кадровыми резервами и номенклатурой советского типа. Это связано, помимо прочего, с отсутствием практического опыта такой работы. Зачастую в кадровый резерв попадают государственные гражданские служащие по результатам аттестации, т. е. не на конкурсной основе. Причем это не влечет никаких последствий, кроме возможности «обойти» конкурс при назначении на более высокую должность. Далеко не везде ведется организованная работа с кадровым резервом (включая обучение, стажировки, регулярную ротацию и т. д.). Кроме того, федеральное законодательство не предусматривает возможности исключения из кадрового резерва.

Принципиально важным также, по мнению В. В. Черепанова, является вопрос об органе, который был бы уполномочен заниматься формированием кадрового резерва и его последующим профессиональным обучением. В соответствии с действующим законодательством вопросами формирования кадрового резерва, организации работы с кадровым резервом и его эффективным использованием должно заниматься подразделение государственной службы и кадров государственного органа.

В связи с этим интересен тот факт, что в системах национальных гражданских служб стран Евросоюза или стран Центральной и Восточной Европы нет кадровых резервов. При сокращении численности персонала государственные служащие могут претендовать на назначение на другую должность в течение какого-то времени (примерно одного года), а затем им назначается пенсия, если их не переводят на другое место работы.

Кадровый резерв по окончании кампании по приему на государственную службу должен формироваться только на период до проведения следующей кампании. Лица, прошедшие тесты для приема на государственную службу, но не принятые на работу, могут быть привлечены к работе на временной основе при возникновении непредвиденной потребности в дополнительных сотрудниках. При этом их обычно не назначают на постоянную должность, так как общая установка остается прежней — принимать на государственную службу только самых лучших, прошедших процедуру конкурсного отбора. Однако эти кандидаты могут принять участие в следующей конкурсной кампании по приему на государственную службу. Общая тенденция развития системы государственной службы, по мнению зарубежных экспертов, заключается в том, что кадровый резерв становится ненужным, когда формируется эффективная система прогнозирования потребностей в кадрах. В этом случае отпадает необходимость в дополнительном наборе между конкурсными кампаниями.