Общие черты правового режима земель особо охраняемых территорий и объектов

В соответствии с п. 6 ст. 94 ЗК РФ земли особо охраняемых природных территорий, земли, занятые объектами культурного наследия РФ, используются для соответствующих целей. Использование этих земель для иных целей ограничивается или запрещается в случаях, установленных ЗК РФ, федеральными законами.

По общему правилу, установленному ст. 27 ЗК РФ, оборотоспособность земельных участков в составе земель особо охраняемых территорий ограничена.

Так, земельные участки, занятые находящимися в федеральной собственности государственными природными заповедниками и национальными парками (за исключением случаев, предусмотренных ст. 95 ЗК РФ), изъяты из оборота. Соответственно, они не могут предоставляться в частную собственность, а также быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством.

Ограничены в обороте следующие земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности:

• • в пределах особо охраняемых природных территорий (кроме заповедников и национальных парков);
• • запятые особо ценными объектами культурного наследия народов РФ, объектами, включенными в Список всемирного наследия, историко-культурными заповедниками, объектами археологического наследия;
• • расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд (в том числе тех земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий).

Соответственно, земельные участки, отнесенные к землям, ограниченным в обороте, не предоставляются в частную собственность, за исключением случаев, установленных федеральными законами.

Исходя из смысла ст. 7 ЗК РФ, земли (или земельные участки) могут принадлежать только к одной из перечисленных в этой статье семи категорий. Следовательно, земельные участки, занятые особо охраняемыми территориями и объектами в пределах границ населенных пунктов (например, городскими парками, курортами, памятниками природы), в соответствии с п. 2 ст. 83 ЗК РФ входят в состав земель населенных пунктов и не относятся к категории земель особо охраняемых территорий и объектов.

Правовой режим таких земельных участков устанавливается в процессе зонирования территорий населенных пунктов на основании ст. 85 ЗК РФ и ст. 35 ГрК РФ, определяется градостроительным регламентом (ст. 36 ГрК РФ). В состав территориальных зон могут входить зоны особо охраняемых территорий. В зоны особо охраняемых территорий могут включаться земельные участки, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и иное особо ценное значение.

Особенности правового режима различных видов земель особо охраняемых территорий и объектов

Согласно преамбуле Федерального закона от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» особо охраняемые природные территории — это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений Федеральный закон от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ устанавливает следующие категории указанных территорий:

• • государственные природные заповедники, в том числе биосферные;
• • национальные парки;
• • природные парки;
• • государственные природные заказники;
• • памятники природы;
• • дендрологические парки и ботанические сады;
• • лечебно-оздоровительные местности и курорты.

Территории государственных природных заповедников и национальных парков относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки являются особо охраняемыми территориями регионального значения. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут быть особо охраняемыми природными территориями федерального, регионального или местного значения.

Правовой режим земель особо охраняемых природных территорий установлен ст. 95 ЗК РФ, а в ст. 96 ЗК РФ — правовой режим земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов.

К землям особо охраняемых природных территорий относятся земли:

• • государственных природных заповедников, в том числе биосферных;
• • национальных парков;
• • государственных природных заказников;
• • памятников природы;
• • природных парков;
• • дендрологических парков;
• • ботанических садов;
• • лечебно-оздоровительных местностей и курортов;
• • территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ.

Все особо охраняемые природные территории относятся к объектам общенационального достояния (преамбула Федерального закона от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ). Такие земли могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности.

В случаях, предусмотренных федеральными законами, допускается включение в земли особо охраняемых природных территорий земельных участков, принадлежащих гражданам и юридическим лицам на праве собственности.

Так, в отдельных случаях допускается наличие в границах национальных парков земельных участков иных пользователей, а также собственников, деятельность которых не оказывает негативное (вредное) воздействие на земли национальных парков и не нарушает режим использования земель государственных заповедников и национальных парков. Национальные парки имеют исключительное право приобретения указанных земель при их продаже собственниками.

Также допускается размещение природных парков на землях различных пользователей, а также собственников.

Объявление земель государственным природным заказником допускается как с изъятием, в том числе путем выкупа, так и без такого изъятия земельных участков у их собственников, землепользователей, землевладельцев.

Земельные участки, занятые природными комплексами и объектами, объявленными в установленном порядке памятниками природы, могут быть изъяты у собственников этих участков, землепользователей, землевладельцев.

По общему же правилу земли и земельные участки в пределах особо охраняемых природных территорий предоставляются в постоянное (бессрочное) пользование государственным учреждениям, обеспечивающим охранный режим соответствующих государственных заповедников, национальных парков, природных парков. При этом следует иметь в виду, что эти учреждения имеют такие же названия, как и охраняемые ими территории, что создает некоторые трудности как в трактовке законодательства, гак и на практике. Например, Федеральное государственное бюджетное учреждение «Государственный природный заповедник „Утриш“» обеспечивает сохранение и восстановление уникальных и типичных природных комплексов, расположенных на территории государственного природного заповедника «Утриш»^[1]. Так, положение п. 6 ст. 95 ЗК РФ о том, что земли и земельные участки государственных заповедников, национальных парков находятся в федеральной собственности и предоставляются им в порядке, установленном законодательством РФ, — относится, безусловно, к государственным учреждениям, а не к территориям как таковым.

Что касается заказников, то часто их охрану, мероприятия по сохранению биологического разнообразия и пр. на их территории осуществляют федеральные государственные бюджетные учреждения, осуществляющие аналогичные работы в государственных заповедниках и национальных парках (например, в государственном природном заказнике федерального значения «Земля Франца-Иосифа» — Федеральное государственное бюджетное учреждение «Национальный парк „Русская Арктика“»^[2], в государственном природном заказнике федерального значения «Удыль» — Федеральное государственное учреждение «Государственный природный заповедник „Комсомольский“» Минприроды России^[3]).

На землях государственных природных заповедников, национальных парков, природных парков, государственных природных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, включающих в себя особо ценные экологические системы и объекты, для сохранения которых создавалась соответствующая особо охраняемая природная территория, запрещается деятельность, не связанная с сохранением и изучением природных комплексов и объектов и не предусмотренная федеральными законами и законами субъектов РФ. В пределах земель особо охраняемых природных территорий изменение целевого назначения земельных участков или прекращение прав на землю для нужд, противоречащих их целевому назначению, не допускается.

На землях особо охраняемых природных территорий федерального значения запрещаются:

• • предоставление садоводческих и дачных участков;
• • строительство автомобильных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство и эксплуатация промышленных, хозяйственных и жилых объектов, не связанных с разрешенной на особо охраняемых природных территориях деятельностью в соответствии с федеральными законами;
• • движение и стоянка механических транспортных средств, не связанные с функционированием особо охраняемых природных территорий, прогон скота вне автомобильных дорог;
• • иные виды деятельности, запрещенные федеральными законами.

Однако в составе земель особо охраняемых природных территорий могут быть специально выделены земельные участки частичного хозяйственного использования, на которых допускается ограниченная хозяйственная и рекреационная деятельность в соответствии с установленным для них особым правовым режимом.

Создание таких участков возможно в том числе и в заповедниках, при этом на них допускается только деятельность, которая направлена на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, и осуществляется в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном государственном природном заповеднике (п. 4 ст. 9 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ). В то же время в государственных природных заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы (п. 3 ст. 9 Федерального закона от 14.03.1995 № 33-ФЗ).

Особенности правового режима такого вида особо охраняемых природных территорий как лечебно-оздоровительные местности и курорты устанавливаются ст. 96 ЗК РФ.

Основное целевое назначение этого вида земель — лечение и отдых граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека.

Как отмечает О. И. Крассов, одна из «отличительных особенностей правового режима земель особо охраняемых природных территорий заключается в том, что он распространяется на смежные с этими территориями земли»^[4]. В соответствии с п. 4 ст. 95 ЗК РФ в целях защиты земель особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним земельных участках могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности. В границах этих зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы особо охраняемых природных территорий. Границы охранных зон должны быть обозначены специальными информационными знаками. Земельные участки в границах охранных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков не изымаются и используются ими с соблюдением установленного для этих земельных участков особого правового режима^[5].

Так, например, в соответствии со ст. 96 ЗК РФ и ст. 16 Федерального закона от 23.02.1995 № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» охрана природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов и их земель осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны. В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон.

На территории первой зоны запрещаются проживание и все виды хозяйственной деятельности, за исключением работ, связанных с исследованиями и использованием природных лечебных ресурсов в лечебных и оздоровительных целях при условии применения экологически чистых и рациональных технологий.

На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению.

На территории третьей зоны вводятся ограничения на размещение промышленных и сельскохозяйственных организаций и сооружений, а также на осуществление хозяйственной деятельности, сопровождающейся загрязнением окружающей среды, природных лечебных ресурсов и их истощением.

Земельные участки в границах санитарных зон у собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков не изымаются и не выкупаются, за исключением случаев, если в соответствии с установленным санитарным режимом предусматривается полное изъятие этих земельных участков из оборота (первая зона санитарной (горносанитарной) охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов). Земельные участки, находящиеся в частной собственности, подлежат выкупу у их собственников в соответствии со ст. 55 ЗК РФ.

В целях создания новых и расширения существующих земель особо охраняемых природных территорий органы государственной власти субъектов РФ вправе принимать решения о резервировании земель, которые предполагается объявить землями особо охраняемых природных территорий, с последующим изъятием таких земель, в том числе путем выкупа, и об ограничении на них хозяйственной деятельности^[6].

В соответствии с п. 5−7 ст. 36 ГрК РФ для земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебнооздоровительных местностей и курортов) не устанавливаются градостроительные регламенты. Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством РФ. Использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами.

Границы и особенности режима охраны земель особо охраняемых природных территорий и объектов учитываются при разработке планов экономического и социального развития, подготовке документов территориального планирования, лесохозяйственных регламентов и проектов освоения лесов, проведении лесоустройства и инвентаризации земель.

В соответствии со ст. 4 Федерального закона от 14.03.1995 № ЗЗ-ФЗ ведется государственный кадастр особо охраняемых природных территорий^[7], который включает в себя сведения о статусе этих территорий, об их географическом положении и границах, режиме особой охраны этих территорий, природопользователях, эколого-просветительской, научной, экономической, исторической и культурной ценности.

Государственный кадастр особо охраняемых природных территорий ведется в целях оценки состояния природно-заповедного фонда, определения перспектив развития сети данных территорий, повышения эффективности государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, а также учета данных территорий при планировании социально-экономического развития регионов.

• [1] Приказ Минприроды России от 03.03.2011 № 145 «Об утверждении Положения о государственном природном заповеднике „Утриш“» .
• [2] Приказ Минприроды России от 16.08.2011 № 679 «Об утверждении Положения о государственном природном заказнике федерального значения „Земля Франца-Иосифа“» .
• [3] Приказ Минприроды России от 30.06.2009 № 176 «Об утверждении Положения о государственном природном заказнике федерального значения „Удыль“» .
• [4] Крассов О. И. Земельное право: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2007. С. 497.
• [5] См., например: приказ Минприроды России от 19.03.2009 № 65 «Об утверждении Положения об охранной зоне государственного природного заповедника „Кологривский лес“» .
• [6] См., например: постановление Правительства Москвы от 31.01.2006 № 50-ПП «Об утверждении Положения о порядке использования земельных участков, зарезервированных для образования особо охраняемых природных территорий в городе Москве» .
• [7] В настоящее время государственный кадастр особо охраняемых природных территорий федерального значения ведет Минприроды России (подп. 5.3(3) Положения о Минприроды России).