Источники вторичного права

А. Правовые акты Союза

1. Понятие и классификация

В отличие от международных межправительственных организаций Европейский Союз выступает в качестве наднациональной организации политической власти, которая в рамках своей компетенции (см. гл. 3) управляет общественной жизнью посредством издания нормативных и иных актов, не требующих, как правило, ратификации со стороны государств-членов.

Акты, издаваемые руководящими органами (институтами) ЕС, образуют важнейшую группу источников вторичного права ЕС (а по количеству содержащихся в них положений и всего права ЕС) — «правовые акты Союза» (англ. legal acts of the Union; франц. actes juridiques de l’Union). Их система и юридические свойства определяет специальная глава ДФЕС под названием «Правовые акты Союза. Процедуры принятия и другие положения»^[1].

Открывающая главу ст. 288 ДФЕС, в первую очередь, формулирует общее определение правовых актов Союза. Это акты, издаваемые институтами ЕС в целях реализации компетенции Союза. Таким образом, правовые акты Союза могут издавать семь руководящих органов (институтов) ЕС: Европейский парламент, Европейский совет, Совет ЕС, Европейская комиссия, Суд ЕС, Европейский центральный банк и Счетная палата.

Центральное место среди правовых актов Союза занимают те, которые издаются его законодательными институтами, выступающими как своеобразная нижняя и верхняя палата наднациональной легислатуры ЕС — Европейским парламентом (представляет всех граждан ЕС в целом) и Советом ЕС (представляет отдельные государства-члены). В ст. 289 ДФЕС подобные акты названы «законодательными актами» ЕС (англ. legistative acts; франц. actes legislatifs). Законодательные акты в большинстве случаев издаются Европейским парламентом и Советом ЕС совместно по предложению главного исполнительного института ЕС — Европейской комиссии (так называемая «обычная законодательная процедура» — см. гл. 4)^[2].

Как и органы исполнительной власти государств, Европейская комиссия также наделяется полномочиями по изданию документов, направленных на претворение в жизнь законодательных актов ЕС. Такие полномочия называются исполнительными, а издаваемые в их рамках акты — " исполнительными актами" ЕС (ст. 291 ДФЕС). В некоторых случаях исполнительные полномочия могут предоставляться и Совету ЕС.

Кроме исполнительных актов Комиссия также может наделяться полномочиями по изданию " делегированных актов" - актов, издаваемых в рамках полномочий, делегированных ей законодательными институтами (ст. 290 ДФЕС). Цель делегирования заключается в том, чтобы обеспечить более оперативное внесение поправок в законодательные акты, которые существенно не меняют их смысл («изменяют или дополняют отдельные элементы законодательного акта, не имеющие существенного значения»).

Правовые акты Союза, нс относящиеся к числу законодательных, квалифицируются учредительными документами ЕС в качестве " незаконодательных актов" ЕС (англ. non-legistative acts; франц. actes non legislatifs). При этом выражение «незаконодательный» в праве ЕС не является синонимом «подзаконного» (последний термин правом ЕС не используется).

Среди незаконодательных актов ЕС в качестве подзаконных выступают только исполнительные акты, поскольку они издаются во исполнение законодательных актов. Напротив, делегированные акты, поскольку основаны на делегировании законодательных полномочий Европейской комиссии, являются равными по силе законодательным актам, в которые они могут вносить отдельные поправки. В то же время в соответствии с § 2 ст. 290 ДФЕС, посвященной делегированным актам, каждый из законодательных институтов ЕС вправе «принять решение об отмене делегирования». Еще одним условием делегирования выступает условие о том, что «делегированный акт может вступить в силу, только если в течение срока, установленного законодательным актом, Европейский парламент и Совет не выскажут своих возражений» .

Например, в соответствии с законодательным актом Союза — Директивой 2011/24/ЕС Европейского парламента и Совета от 9 марта 2010 г. о применении прав пациентов в области трансграничной медицинской помощи^[3] Европейской комиссии предоставлено полномочие издавать делегированные акты по отдельным предусмотренным в ней вопросам. Подобные акты вступают в силу через два месяца с момента принятия при условии, что в течение этого срока ни один из законодательных институтов не представил возражений (отсутствие возражения означает молчаливое одобрение делегированного акта). Кроме того, в соответствии со ст. 18 Директивы делегирование полномочий «может быть отозвано в любой момент Европейским парламентом или Советом» .

Равными по силе законодательным актам выступают и те незаконодательные акты ЕС, которые издаются непосредственно на основании учредительных документов. Таковы, например, решения Европейского совета, устанавливающие стратегические интересы и цели Союза на международной арене (ст. 22 ДЕС), или правовые акты Европейского центрального банка (ЕЦБ) по вопросам денежной политики ЕС, которые издаются на основании полномочий, закрепленных за ЕЦБ в учредительных документах и приложенном к ним Протоколе об Уставе Европейской системы центральных банков и Европейского центрального банка (ст. 132 ДФЕС).

С целью более четко отграничить законодательные акты ЕС от незаконодательных проект Конституции ЕС 2004 г. планировал ввести для них особые названия: «европейские законы» (законодательные акты прямого действия) и «европейские рамочные законы» (основы законодательства).

Однако при переработке проекта Конституции ЕС в Лиссабонский договор 2007 г. по настоянию ряда государств-членов было решено сохранить привычные наименования всех правовых актов, которые были установлены еще в 1957 г. при подписании Римских договоров.

В соответствии со ст. 288 ДФЕС в редакции Лиссабонского договора правовые акты ЕС издаются в пяти формах. Из них три являются юридически обязательными (регламенты, директивы, решения), две рекомендательными (рекомендации и заключения).

Регламенты, директивы, решения ЕС могут быть как законодательными актами (например, Таможенный кодекс ЕС, утвержденный регламентом Европейского парламента и Совета ЕС), так и незаконодательными (например, регламент о применении Таможенного кодекса, изданный Европейской комиссией). Рекомендации и заключения, поскольку они не имеют обязательной силы, всегда считаются незаконодательными, даже если изданы Европейским парламентом и Советом ЕС (например, рекомендации по вопросам культуры).

Правовые акты, издаваемые институтами ЕС по вопросам ядерной энергетики, принимаются в аналогичных формах: регламенты, директивы, решения, рекомендации и заключения Евратома. Все они считаются незаконодательными актами (ст. 106 bis Договора об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии в редакции Лиссабонского договора).

2. Регламенты ЕС

Согласно ст. 288 ДФЕС понятие «регламент» (англ. regulation; фрапц. reglement) определяется следующим образом: «Регламент имеет общее действие. Он является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах» ^[4].

Из содержащейся в ст. 288 ДФЕС нормативной дефиниции, а также из правотворческой практики вытекают следующие юридические свойства регламента:

• 1) регламент содержит правила поведения общего, а не индивидуального характера, т. е. является нормативным актом;
• 2) регламент имеет обязательную силу на территории всех государств — членов ЕС^[5];
• 3) регламент является актом прямого действия, т. е. непосредственно наделяет физических и юридических лиц субъективными правами и обязанностями.

Принятый регламент не требует для вступления в действие никакой ратификации или выполнения государствами-членами иных действий, осуществляемых при заключении международных договоров.

При этом согласно судебной практике Суда ЕС государствачлены не вправе подменять регламент собственными правовыми актами. Юридические нормы, содержащиеся в регламенте ЕС, применяются и действуют благодаря тому единственному факту, что они закреплены в статьях регламента. В связи с этим регламент часто сравнивают с федеральным «законом» в материальном смысле (в отличие от рассматриваемой ниже директивы, которая аналогична «основам законодательства»).

Итак, издавая регламент, Союз непосредственно регулирует общественные отношения на всей свой территории, вводит единообразные правила поведения их участников. Обладая верховенством над национальным правом, регламент вытесняет законы и подзаконные акты государств-членов из регулирования конкретной сферы общественной жизни.

Подводя итог сказанному, определение регламента как источника вторичного права ЕС можно сформулировать следующим образом: Регламент — это нормативный правовой акт ЕС, имеющий обязательную силу и прямое действие на всей его территории.

3. Директивы ЕС

Второй главной формой правотворчества институтов ЕС выступает директива (англ., франц. directive). Согласно ст. 288 ДФЕС: «Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения». Из этого положения, а также из правотворческой практики вытекают следующие юридические свойства директивы:

• 1) директива, как и регламент, содержит правила общего характера, т. е. является нормативным актом;
• 2) директива, аналогично регламенту, обязательна для исполнения, обладает юридически обязательной силой. Как и регламент, она не нуждается в последующей ратификации в государствах-членах и может действовать вопреки воле некоторых из них;
• 3) также аналогично регламенту директива, как правило, обязательна на всей территории Союза. Хотя ст. 288 ДФЕС допускает издание директив в отношении отдельных государствчленов, на практике подавляющее большинство директив принимаются как обязательные для всех государств.

Главный специфический признак директивы, отличающий ее от регламента, состоит в том, что директива не предназначена для прямого применения. Директива адресуется государствам-членам, которые обязаны привести свое национальное право в соответствие с ее нормами. В связи с этим в заключительные положения директив традиционно включается специальная статья со следующей формулировкой: «настоящая директива адресована государствам-членам», или в переводе с французского: «адресатами настоящей директивы являются государства-члены» .

Каким образом государства должны приводить свое национальное право в соответствие с директивой Союза?

Как следует из ст. 288 ДФЕС, «выбор формы и способов достижения» результата, предписанного директивой, они осуществляют самостоятельно. С учетом предмета директивы и особенностей правовой системы конкретного государства-члена, трансформация (англ., франц. transposition) директив в национальное право осуществляется посредством изменения или отмены действующих либо издания новых законов и подзаконных актов.

В зависимости от формы правления и государственного устройства страны это может потребовать усилий со стороны органов разных ветвей и уровней власти: общегосударственного парламента, правительства, министерств и ведомств, органов субъектов федерации, регионов, а иногда и местного самоуправления. При этом согласно требованиям, закрепляемым в самих директивах, все правовые акты, принятые в целях трансформации конкретной директивы, должны содержать ссылку па нее, т. е. указывать, например, что такой-то закон принят в соответствии с директивой Европейского парламента и Совета ЕС от такого-то числа, с таким-то названием и официальным номером.

Данное предписание вводится для того, чтобы обеспечить толкование правовых актов национальными судами строго в соответствии с директивой, послужившей для них основой (так называемое правило «лояльной интерпретации», установленное Судом ЕС) (см. 2.2.).

Тексты национальных актов, принятых на основании директивы, государства-члены обязаны направлять Европейской комиссии как институту ЕС, осуществляющему надзор за соблюдением права ЕС. С этой целью в заключительные положения директив, как правило, включается следующее предписание: «Государства-члены направляют Комиссии тексты основных положений внутреннего права, которые они принимают в сфере, регулируемой настоящей директивой» .

Очевидно, что время, в течение которого национальное право приводится в соответствие с директивой, не должно быть бесконечным. С этой целью в принимаемых директивах всегда указывается срок трансформации — период времени, до истечения которого государства-члены обязаны привести свое право в соответствие с директивой.

Этот срок закрепляется указанием на календарную дату и может составлять, в зависимости от предмета директивы, от нескольких месяцев до нескольких лет. Приведем в качестве примера Директиву 2008/48/ЕС «О договорах потребительского кредита», принятую Европейским парламентом и Советом ЕС 23 апреля 2008 г.^[6] Согласно ее ст. 27 «Трансформация»: «Государства-члены принимают и публикуют до 12 мая 2010 г. положения, необходимые с целью обеспечить свое соответствие настоящей Директиве. Они незамедлительно информируют об этих положениях Комиссию. Они применяют эти положения с 12 мая 2010 г.». Срок трансформации в данном примере, таким образом, составил немногим более двух лет и истек 12 мая 2010 г.

Если какое-либо государство независимо от причины не приведет свое законодательство в соответствие с директивой в течение установленного срока, то подобное бездействие приравнивается к нарушению обязанностей, вытекающих из учредительных документов, т. е. признается правонарушением с точки зрения права ЕС. За это правонарушение любое государство может быть привлечено к ответственности Комиссией перед Судом ЕС, включая наложение на него штрафных санкций, выплачиваемых в бюджет ЕС (см. 4.6).

Итак, по сравнению с регламентом-" законом" директива представляет собой нормативный правовой акт, закрепляющий основы законодательства в конкретной сфере общественной жизни.

В своей судебной практике Суд ЕС признал, что при определенных обстоятельствах директива может обладать прямым действием.

Такое расширительное толкование было связано с потребностями повседневной жизни, а именно с тем, что государства-члены не всегда точно и в срок трансформируют положения директив. Представим себе ситуацию, что государство-член, А привело свое законодательство в соответствие с конкретной директивой, а государство-член Б — нет или сделало это не полностью. В таком случае граждане первого государства приобретают дополнительные права и свободы, а граждане второго данных прав лишаются, по крайней мере на время (ибо в их государстве положения директивы не были включены в национальное законодательство). Разумеется, против второго государства Европейская комиссия начнет расследование, результатом которого может стать наложение Судом ЕС на государство-нарушителя штрафных санкций в бюджет ЕС. Но до того как данное государство исполнит свою обязанность по трансформации директивы, его граждане будут ограничены в своих правах по сравнению с гражданами других государств-членов, которые трансформировали директиву в установленный срок.

Описанная ситуация несовместима с принципом равенства, который является одной из базовых ценностей ЕС (см. 2.4). Поэтому Суд ЕС, столкнувшись на практике с подобными случаями, постановил, что директива должна стать источником прямого действия: «Было бы несовместимым с обязательной силой, которую придает директиве ст. 189 [ныне ст. 288 ДФЕС], исключать, в принципе, возможность заинтересованных лиц основывать свои требования на установленных в ней обязанностях»^[7].

В то же время прямое действие директив, в отличие от регламентов, не является безоговорочным. Необходимо выполнение четырех условий, установленных в судебной практике Суда ЕС^[8]: — во-первых, положения директивы должны быть безусловными и довольно четкими. Соответственно, прямого действия не приобретают программные положения директив, из которых невозможно вывести определенных прав и обязанностей участников правоотношений;

• — во-вторых, нужно, чтобы истек срок трансформации. Директива способна приобрести прямое действие лишь после того, как закончился период времени, предоставленный Союзом государствам-членам для трансформации директивы в свое национальное право;
• — в-третьих, предполагается, что директива не трансформирована в полной мере конкретным государством. Другими словами, нормативное положение директивы начинает действовать непосредственно только в том случае, если государство-член не воспроизвело его в национальном законодательстве (т.е. не исполнило свою обязанность, вытекающую из принятия директивы). Если же эта обязанность исполнена, то в прямом действии директивы нет необходимости;
• — наконец, в четвертых, наиболее серьезное ограничение, которое установил Суд ЕС в отношении прямого действия директив, заключается в следующем: «Директива не может сама по себе налагать обязанности на индивидов» .

Отсюда следует, что непосредственно действовать и применяться в судах могут исключительно те нормы директивы, из которых вытекают права частных лиц в отношении государств-членов. Таким образом, директива способна применяться напрямую лишь в правоотношениях вертикального характера «индивид — публичная власть», причем физическое или юридическое лицо всегда выступает управомоченной стороной. В горизонтальных правоотношениях, связывающих граждан и юридических лиц друг с другом, директива прямого действия не приобретает.

В связи с этим в правовой доктрине ЕС сформировалась классификация прямого действия на «горизонтальное» и " вертикальное" пряное действие. Регламенты в полной мере обладают и «горизонтальным», и «вертикальным» прямым действием, т. е. непосредственно устанавливают как права, так и обязанности частных лиц. Директивы, напротив, могут приобрести только «вертикальное» прямое действие.

Следует отметить, что понятие «государство» и производные от него выражения в судебной практике Суда ЕС истолкованы очень широко. Под это понятие подпадают не только его органы и должностные лица государств-членов, но также любые носители публичной власти на их территории (включая муниципалитеты и другие юридические лица публичного права) и находящиеся в государственной (муниципальной) собственности предприятия и учреждения.

Тем не менее даже такая широкая интерпретация понятия «государство» не вполне отвечает целям директив и принципам права ЕС. Например, если ущемляются трудовые права гражданина, работающего на государственном предприятии, то он может отстаивать эти права, опираясь непосредственно на директивы ЕС в области трудового права^[9]. Если тот же гражданин работает на частном предприятии, то он подобной возможности лишается^[10].

В данном примере также имеет место нарушение принципа равенства, только в другом контексте. По этой причине судебная практика Суда ЕС подверглась критике со стороны многих правоведов, призвавших Суд ЕС признать, что директива может обладать и горизонтальным прямым действием.

Для исправления ситуации Суд ЕС, однако, избрал другой путь. Он постановил, что физическое или юридическое лицо, которому причинен ущерб по причине нарушения государствомчленом норм объективного права Союза (в том числе неисполнением директивы), приобретает право требовать от этого государства компенсации понесенного ущерба (см. 5.6).

В указанном примере первый гражданин может обращаться в суд с иском к ответчику — государственному предприятию непосредственно на основании директивы. Что касается работника частного предприятия, то он не может в судебном порядке преследовать работодателя (ибо директива не имеет «горизонтального» прямого действия), но получает право обращаться в национальный суд с иском к соответствующему государству с целью возместить понесенный ущерб.

В итоге получается, что ответственность за неисполнение директив всегда будут нести государства-члены. Единственный способ избежать этой ответственности — точно и в срок трансформировать директиву в национальное право, т. е. исполнить свои обязанности в качестве адресата директивы.

Итак, директивы как основы законодательства ЕС являются источником юридических норм, которые подлежат трансформации (включению) в правовые акты государств-членов, но при определенных условиях могут действовать и непосредственно. Нормы директивы, способные иметь прямое действие, также могут служить правовым основанием для требований к государству о возмещении вреда, понесенного в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением государством своих обязанностей из директивы.

4. Решения ЕС

Следующим видом правовых актов Союза выступает решение (англ. decision; франц. decision). Решения ЕС в полной мере обладают юридически обязательной силой и, по общему правилу, не требуют ратификации государствами-членами.

В соответствии с официальным определением решения в ст. 288 ДФЕС: " Решение является обязательным в полном объеме. Когда решение указывает адресатов, оно обязательно только для них" . Данное определение следует уточнить. Поскольку для установления единообразных правовых норм ЕС, т. е. для гармонизации (в том числе унификации) права государств-членов используются регламенты («законы» ЕС прямого действия) и директивы («основы законодательства» ЕС), решение представляет собой юридически обязательный акт ЕС, не направленный на гармонизацию национального права.

На практике решения издаются институтами ЕС в четырех основных целях:

• — во-первых, в целях установления индивидуальных предписаний, адресуемых как государствам-членам, так и физическим или юридическим лицам (например, решения Европейской комиссии в области контроля за соблюдением права конкуренции ЕС, которые санкционируют или запрещают государствам-членам предоставлять помощь конкретным предприятиям или которые налагают штрафы на предприятия, злоупотребляющие доминирующим положением);
• — во-вторых, в целях назначения на должности в институтах, органах, учреждениях ЕС (например, решение Европейского парламента о назначении Европейского омбудсмена или решение Совета ЕС о назначении членов Счетной палаты);
• — в-третьих, в целях осуществления внешнеполитических мероприятий, особенно, в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС (например, решения Совета ЕС о заключении новых международных соглашений или проведении военных операций за пределами Союза);
• — в-четвертых, в целях установления некоторых организационных положений (например, в соответствии со ст. 86 ДФЕС Европейский совет может принять решение, расширяющее полномочия Европейской прокуратуры, в 2005 г. решением Европейского парламента утвержден Статут депутатов этого института ЕС).

5. Рекомендательные акты ЕС (рекомендации и заключения)

Наряду с правовыми актами, имеющими юридически обязательную силу (регламенты, директивы, решения), институты ЕС могут издавать акты рекомендательного действия. В соответствии со ст. 288 ДФЕС подобные акты издаются в двух формах — рекомендация и заключение.

Их общим признаком является отсутствие обязательности и, соответственно, добровольность исполнения содержащихся в них предписаний (пожеланий): «Рекомендации и заключения не обладают обязательной силой» (ст. 288 ДФЕС). Ввиду отсутствия обязательной силы рекомендации и заключения всегда считаются незаконодательными актами ЕС, даже если они изданы институтами Союза, осуществляющими законодательную функцию (Европейским парламентом и Советом). По той же причине не предусмотрено их оспаривание в Суде ЕС посредством исков об аннулировании (ст. 263 ДФЕС).

Фактически рекомендации и заключения могут рассматриваться, скорее, как «предправовые» акты, поскольку их подготовка часто предшествует изданию юридически обязательных актов в форме регламентов, директив, решений. Например, Директиве 2007/64/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 ноября 2007 г. о платежных услугах на внутреннем рынке^[11] предшествовали три рекомендации, принятые Европейской комиссией в конце XX в. (одна из них установила Европейский кодекс хорошего поведения в области электронных платежей, предназначавшийся для добровольного применения). Аналогичным образом, решению Совета ЕС, принимающему или отклоняющему заявку третьей страны о приеме в состав ЕС согласно ст. 49 ДЕС должно предшествовать заключение Комиссии, в котором дается оценка соответствия этой страны условиям вступления в ЕС.

Правовые акты рекомендательного характера также принимаются в тех областях, где Союз не наделен полномочиями издавать юридически обязательные акты в форме регламентов и директив, направленных на гармонизацию национального права (например, рекомендации по вопросам образования). При этом Совет ЕС и Европейская комиссия вправе издавать рекомендации по любым вопросам, прямо не отнесенным к компетенции ЕС (ст. 292 ДФЕС).

Различие между рекомендациями и заключениями ЕС состоит в следующем. Рекомендации — это акты, посредством которых институт ЕС предлагает добровольно совершить определенные действия или воздержаться от их совершения. Рекомендации (англ. recommendation; франц. recommandation) могут иметь как индивидуальный, так и нормативный характер. Примером первых являются рекомендации Совета ЕС в соответствии со ст. 126 ДФЕС, адресуемые конкретному государству-члену, в котором возник чрезмерный бюджетный дефицит. Неисполнение подобной рекомендации в дальнейшем может повлечь принятие в адрес государства-члена юридически обязательного решения, в том числе налагающего штрафные санкции.

Нормативные рекомендации содержат общие правила поведения, как, например, в указанном выше Европейском кодексе хорошего поведения в отношении электронных платежей, предшествовавшем изданию Директивы 2007/64/ЕС о платежных услугах на внутреннем рынке. Поскольку за нарушение этих правил не наступает юридической ответственности, подобные акты часто рассматриваются в западной доктрине в качестве источников «мягкого права» (рекомендательных норм).

Заключения — акты, выражающие официальную позицию института ЕС по какому-либо вопросу. В дословном переводе название этих актов звучит как «мнение» (англ. opinion; франц. avis). Например, если государства-члены нарушают нормы права ЕС, то Европейская комиссия после поведения расследования направляет им «мотивированное заключение», в котором устанавливается срок для исправления нарушений. По истечении этого срока, если государство не предприняло необходимых мер, Комиссия вправе возбудить против него дело в Суде ЕС (ст. 258 ДФЕС). В ходе своей деятельности заключения могут принимать и другие институты ЕС, например, Счетная палата (ст. 287 ДФЕС).

Несмотря на то что рекомендации и заключения, как таковые, не обладают юридически обязательной силой, данные акты нельзя рассматривать как полностью лишенные правовых последствий. В частности, в тех случаях, когда законодательные или иные юридически обязательные акты ЕС должны приниматься после консультации с другими институтами, неполучение их заключения (или непредоставление разумного срока для вынесения заключения) рассматривается Судом ЕС как существенное нарушение процедуры, которое может повлечь отмену принятого юридически обязательного акта.

Например, законодательные акты ЕС в области предупреждения мошенничества, посягающего на финансовые интересы Союза, должны приниматься Европейским парламентом и Советом ЕС после обязательной консультации с Счетной палатой (ст. 325 ДФЕС). В рамках этой консультации последняя выносит заключение, содержащее ее оценку законопроекта.

В отношении рекомендаций Суд ЕС постановил^[12], что органы судебной власти государств-членов не только могут, но и обязаны «принимать их во внимание» в качестве актов толкования национального законодательства, принятого во исполнение права ЕС, а также когда рекомендации дополняют собой юридически обязательные нормы права ЕС.

6. Правовые акты ЕС, издававшиеся до вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г.

До вступления в силу Лиссабонского договора 2007 г., значительно упростившего внутреннее устройство и функционирование ЕС, система правовых актов Союза имела более широкий и разнообразный характер.

Помимо рассмотренных выше регламентов, директив, решений, рекомендаций и заключений институты ЕС издавали правовые акты и в других формах. Хотя подобные формы с 1 декабря 2009 г. (со дня вступления в силу Лиссабонского договора) больше не используются, изданные в них документы сохраняют силу вплоть до истечения срока их действия или (если они являлись бессрочными) вплоть до замены современными правовыми актами ЕС.

Наиболее важное значение среди подобных бывших форм правовых актов имеют рамочные решения — основы законодательства ЕС в уголовно-правовой сфере (принимались Советом ЕС по вопросам бывшей третьей опоры долиссабонского Союза — сотрудничества полиций и судебных органов в уголовно-правовой сфере). По своим юридическим свойствам рамочные решения являлись аналогом директив, т. е. подлежали трансформации в правовые акты государств-членов. В то же время, в отличие от директив, положения рамочных решений ни при каких обстоятельствах не могли иметь прямого действия.

Сегодня сохраняет силу более 20 рамочных решений, в соответствии с которыми государства-члены внесли изменения и дополнения в свои уголовные и уголовно-процессуальные законы: рамочные решения об уголовной ответственности за фальшивомонетничество, терроризм, торговлю людьми и другие преступные деяния, о европейском ордере на арест, о статусе потерпевших в уголовном процессе и т. д. После вступления в силу Лиссабонского договора рамочные решения больше не издаются, а основы законодательства ЕС в уголовно-правовой сфере, как и в других областях, принимаются в форме директив.

В рамках общей внешней политики и политики безопасности (бывшая вторая опора ЕС) правовые акты издавались также в специфических формах:

• — общие стратегии (программы действий Союза в отношении третьих стран или географических регионов, например, Общая стратегия по отношению к России 1999 г., сегодня утратившая силу);
• — общие позиции (акты, определявшие подход Союза к конкретным внешнеполитическим проблемам, например, Общая позиция 2008/944/ОВПБ Совета от 8 декабря 2008 г. об определении общих правил, регулирующих контроль экспорта военной технологии и военного оборудования^[13]);
• — общие акции (акты, на основании которых Союз предпринимал действия на международной арене, в том числе проводил военные операции, например, Общая акция 2007/767/ОВПБ от 15 октября 2007 г. о военной операции Европейского Союза в Республике Чад и Центральноафриканской Республике^[14]).

В настоящее время акты по всем вопросам общей внешней политики и политики безопасности ЕС принимаются в форме решений (ст. 25, 31 ДЕС)^[15].

Некоторым своеобразием отличалась также система правовых актов старейшего из Европейских сообществ — Европейского объединения угля и стали, прекратившего существование в 2002 г. (некоторые акты, изданные от лица ЕОУС, продолжают, тем не менее, действовать по сей день). Для издания юридически обязательных предписаний прямого действия в рамках ЕОУС принимались решения (решения ЕОУС сочетали в себе черты современных регламентов и решений ЕС). Рекомендации ЕОУС в отличие от рекомендаций ЕС имели юридически обязательную силу и были сходны с директивами ЕС (подлежали трансформации в национальное законодательство).

7. Структура и содержание правовых актов ЕС

Каждый правовой акт Союза по своей структуре включает название, преамбулу, основную часть и заключительные положения.

В названии всегда указывается форма документа (регламент, директива и т. д.), институт или институты, его принявшие, дата принятия, а также официальный номер в текущем году. Например: Регламент (ЕС) № 1177/2010 Европейского парламента и Совета от 24 ноября 2010 г. о правах пассажиров, путешествующих по морю или по внутренним водным путям, и об изменении Регламента (ЕС) № 2006/2004^[16].

В преамбуле в обязательном порядке содержится ссылка на конкретную статью (статьи) учредительного документа ЕС, на основании которой (-ых) издан правовой акт, а также на подготовительные и консультативные документы, использованные в ходе правотворческой процедуры. Например, в Регламенте (ЕС) № 1177/2010 первые фразы преамбулы сформированы следующим образом:

" Европейский парламент и Совет Европейского Союза, Руководствуясь Договором о функционировании Европейского Союза и, в частности, параграфом 1 его статьи 91 и параграфом 2 его статьи 100,.

На основании предложения Комиссии, С учетом заключения Европейского экономического и социального комитета^[17],.

После консультации с Комитетом регионов^[18],.

Постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, Принимая во внимание нижеследующее…" .

Далее в преамбуле подробно указываются цели и причины издания конкретного акта, что также является обязательным требованием (в соответствии со ст. 296 ДФЕС: «Правовые акты должны быть мотивированными и содержать ссылки на предложения, инициативы, рекомендации, запросы или заключения, предусмотренные Договорами»). По этой причине объем преамбул, как правило, является очень большим, а иногда даже превышает объем основной части правового акта.

Основная часть закрепляет, собственно, нормы права или иные предписания. Она складывается из статей, подразделяемых на параграфы (обозначаются цифрами: 1, 2, 3 и т. д.), пункты (обычно обозначаются буквами: а, b, с и т. д.) и абзацы (не имеют специального обозначения).

В зависимости от объема документа статьи группируются в разделы, главы и т. д.

В заключительных положениях указываются место (обычно это Брюссель или Страсбург, реже — Люксембург) и дата принятия документа, за которыми следует подпись (подписи) руководителей соответствующих органов. Например, в рассматриваемом Регламенте (ЕС) № 1177/2010:

" Совершено в Страсбурге 29 ноября 2010 г.

От имени Европейского парламента От имени Совета

Председатель Председатель

Е. Бузек О. Шастель" .

Некоторые положения специального характера, списки и перечни могут выноситься в приложения (одно или несколько). В приведенном в качестве примера Регламенте (ЕС) № 1177/2010 их четыре (в основном, касаются специальных прав и гарантий для пассажиров, имеющих инвалидность).

К правовым актам могут также прилагаться декларации. Они не содержат юридических норм и выражают позицию института, принявшего акт, или отдельных государств-членов и Комиссии по поводу толкования некоторых положений акта.

Следует отметить, что правовые акты Союза отличает, как правило, весьма сложный юридический язык, а также множество бланкетных норм, отсылающих к другим актам.

С целью улучшить качество изложения правовых норм Союза, сделать их понятными не только для юристов, но и для простых граждан в 1998 г. два законодательных института ЕС — Европейский парламент и Совет — заключили между собой специальное соглашение по юридической технике — Межинституционное соглашение об общих руководящих положениях в отношении редакционного качества законодательства Сообщества^[19]. Согласно этому документу «положения актов должны формулироваться лаконично», «следует избегать слишком длинных статей и предложений, сложных формулировок при отсутствии в них прямой необходимости» .

В 2003 г. Европейский парламент, Совет ЕС и Европейская комиссия подписали в указанных целях еще одно межинституционное соглашение с оригинальным названием «Mieux legiferer» («Повысить качество законотворческой деятельности»)^[20].

Одним из способов повышения качества правовых актов ЕС, прежде всего, законодательных актов Европейского парламента и Совета ЕС, на современном этапе выступает их кодификация. Первым шагом в этом направлении стало издание в 1992 г. Таможенного кодекса Сообщества (в 2008 г. принят Модернизированный таможенный кодекс ЕС). Позднее были изданы другие кодексы или акты ЕС кодифицирующего характера (кодексы о медицинских продуктах в форме директив, Визовый кодекс ЕС в форме регламента и т. д.). Процесс кодификации развивается нарастающими темпами по сей день.

• [1] Глава 2 раздела I «Институциональные положения» части шестой «Институциональные и финансовые положения» ДФЕС.
• [2] Термин «законодательство Европейского Союза» также используется в широком (материальном) смысле — для обозначения всех источников вторичного права ЕС.
• [3] JOL88 du 4.4.2011. Р. 45.
• [4] Как видно из процитированной нормы, термин «регламент» в праве ЕС имеет иное значение, чем в праве многих государств (включая Россию), где регламентами часто называются акты внутриорганизационного характера, определяющие структуру и процедуру функционирования государственных органов (регламенты парламента или его палат и т. п.). В праве ЕС соответствующие документы именуются «внутренний регламент» (на французском языке) или «правила процедуры» (на английском).
• [5] Из этого правила существует ряд исключений, связанных с развитием дифференцированной интеграции между государствами — членами ЕС в некоторых областях (см. 3.6). Например, регламенты, принятые в области денежной политики ЕС, распространяют силу только на государства-члены, входящие в зону евро, а регламенты в области визовой политики в полной мере действуют только в государствах-членах, входящих в Шенгенское пространство.
• [6] JOL 133 dll 22.05.2008. Р. 66.
• [7] Judgment of the Court of 4 December 1974, Case 41/74 «Van Duyn» // ECR [1974] 1337.
• [8] Judgment of the Court of 26 February 1986, Case 152/86 «Marshall» // ECR [1986] 723.
• [9] Тексты некоторых из них на русском языке см.: Трудовое и социальное право Европейского Союза: документы и материалы. М.: Права человека, 2005.
• [10] Разумеется, данный пример относится только к случаям, когда соответствующие директивы не трансформированы в национальное право, что, как отмечалось выше, служит обязательным условием для прямого действия всех директив.
• [11] JO. L 319 du 5.12.2007. Р. 1.
• [12] Judgment of the Court of 13 December 1989, Case C-322/88 «Grimald i» // ECR [19 891 1−4407.
• [13] JO L 335 du 13.12.2008. Р. 99.
• [14] JO L 279 du 23.10.2007. Р. 21.
• [15] Общие позиции и общие акции также издавались в разные периоды в рамках бывшей третьей (правоохранительной) опоры ЕС. Почти все подобные акты сегодня утратили силу и (или) значение.
• [16] JO L 334 du 17.12.2010. Р. 1. Аббревиатура «ЕС» в официальном номере документа сегодня обозначает Европейский Союз (англ. EU; франц. UE). До вступления в силу Лиссабонского договора (до 1 декабря 2009 г.) эта аббревиатура в переводах названий актов ЕС на русский язык также относилась к Европейскому сообществу (англ. ЕС; франц. СЕ), правопреемником которого выступает современный Союз. Правовые акты, издаваемые в рамках Европейского сообщества по атомной энергии, включают в официальном номере аббревиатуру «Евратом» (Euratom).
• [17] Экономический и социальный комитет — консультативный орган Союза, объединяющий на европейском уровне представителей профсоюзов, работодателей, других классов и социальных слоев (см. 4.9).
• [18] Комитет регионов — консультативный орган Союза, в состав которого входят представители субъектов федерации и местного самоуправления административно-территориальных единиц государств-членов: коммун, общин, областей, земель и т. д. (см. 4.9).
• [19] Textes de base sur la transparence concernant les activites du Conseil de l’Union europeenne. Conseil de l’Union europeenne: Secretariat general. Bruxelles, 1999. P. 133−138.
• [20] JO C 321 du 31.12.2003. P. 1.