Определение (понятие) государственной службы

Возможны три варианта определения. Государственная служба — это: а) правовое отношение (Н. М. Коркунов); б) деятельность служащих (А. Ф. Ноздрачев); в) совокупность государственных органов (Ю. М. Буравлев). Правоотношение может быть понято как: а) отношение служащего с государством (которое в настоящее время определяется как наниматель); б) отношение служащего с подвластными субъектами права.

Понятие государственной службы должно быть непосредственно связано с определением субъекта, личность которого отражает государственный служащий. В законодательстве Франции часто используется термин «агент». Этот термин напрямую связан также с распределением бремени ответственности за совершенное государственным служащим служебное правонарушение. В законодательстве США предусматривается уголовная ответственность организации за преступление, совершенное ее агентом, и агента организации за преступление, совершенное организацией.

В Государственной Думе РФ при обсуждении законопроекта «О системе государственной службы Российской Федерации» возникли споры по поводу определения государственной службы Российской Федерации как деятельности не только по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, но и по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации. Высказывалось мнение, что государственные служащие не имеют права влиять на власть, на исполнение властных полномочий обслуживаемыми ими руководителями, на лиц, замещающих государственные должности. Но это не означает, что власть в государстве принадлежит этим руководителям. Попытки отгородить государственный аппарат от государственной власти тщетны, так как не отражают правильного понимания сущности государственной власти. Государственная власть не принадлежит лицам, замещающим государственные должности, предусмотренные Конституцией (ранее такие должности назывались категорией «А»). Лица, замещающие должности категории «А», как и служащие, причисляемые к другим категориям государственной службы, выполняют волю народа, ему подотчетны, служат государству. Стремление не признавать государственные должности категории «А» относящимися к государственной службе обусловлено попытками вывести лиц, замещающих эти должности, из-под ответственности перед народом, а не научным обоснованием различий качества государственной власти в деятельности лиц, выполняющих функции государства, в зависимости от их категории.

Определение субъекта права, чья деятельность отражается в деятельности государственных служащих, является наиболее принципиальным вопросом всего института государственной службы. Наиболее правильной представляется позиция Н. М. Казанцева, по существу, признающего государство единственным субъектом, волю которого государственные служащие только отражают и выражают. Закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ не воспринял эту совершенно правильную позицию ученого. Он закрепил, что субъектами, которых представляет государственный служащий, является не единственно государство, а в одних случаях государство, в других — государственный орган, а то и лицо, обеспечение исполнения полномочий которого осуществляет государственный служащий. Закон гласит: государственная служба Российской Федерации — профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

• — Российской Федерации;
• — федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов;
• — субъектов РФ;
• — органов государственной власти субъектов РФ, иных государственных органов субъектов РФ;
• — лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией РФ, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов;
• — лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов РФ для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов РФ (ч. 1 ст. 1 Закона № 58-ФЗ). А вот положение о том, что деятельность лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ, данным Законом не регулируется (ч. 2 ст. 1 Закона), является нонсенсом правоведения: эта деятельность в действительности осуществляется именно от имени государства в целом, а потому не может не квалифицироваться как служба государству, государственная служба.

Часть 3 ст. 10 указанного Закона определяет, что нанимателем федерального государственного служащего является Российская Федерация, государственного гражданского служащего субъекта РФ — соответствующий субъект РФ. Остается без ответа вопрос, кто является нанимателем государственных служащих у лиц, замещающих государственные должности. Тем самым создается множественность субъектов, от лица которых осуществляется государственная служба.

Социологическое исследование, проведенное в Российской академии государственной службы при Президенте РФ, показало, что только 14% респондентов считают, что служат обществу и государству, остальные — работают на свои ведомства. Нельзя называть государственной службу, если она осуществляется не на государство. В государстве может быть только одна государственная служба, только одному лицу, государству. Поскольку субъектом государственной власти является государство, то орган государства субъектом власти быть не может, так как орган отражает не свою правосубъектность, а правосубъектность государства, точнее, волю государственно организованного народа.

Вызывает несогласие исключение из числа лиц, состоящих на государственной службе, именно и особенно тех из них, кто в соответствии с действующим законодательством занимает государственные должности, но не относится к лицам, выполняющим государственную службу. Д. Н. Бахрах отмечает, что в соответствии с действующим законодательством о государственной службе в Российской Федерации «деятельность служащих государственных предприятий, учреждений, даже таких, как начальник железной дороги, ректор вуза, главный врач больницы, руководитель отделения пенсионного фонда, не говоря уже о библиотекарях, деканах, врачах и т. п., теперь официально не считается государственной службой. Более того, не считает закон государственной службой и деятельность Президента РФ, министров, губернаторов, судей и иных лиц, замещающих политико-судебные государственные должности (категории „А“)». Эта позиция законодательства игнорирует происхождение полномочий и их властный характер, обусловленных тем, что указанные лица выступают от имени государства, а не от своего собственного имени. Они имеют праводееспособность распоряжаться только потому, что государство предоставило им эту возможность. В этих условиях не называть их государственными служащими означает признать, что, занимая государственную должность, можно служить кому-то другому, нежели государству. Из этой ситуации следует только то, что такие лица перед народом по законодательству о государственной службе ответственности не несут.

Таким образом, уже в первый закон о государственной службе, в Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» были включены термины «государственная должность» для определения лиц, замещающих должности прямо установленные законодательством (Президент РФ, Председатель Правительства РФ, председатели палат Федерального Собрания РФ, руководители органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ, депутаты, министры, судьи и др.), и «государственные должности государственной службы», т. е. такие, которые включены в Реестр государственных должностей государственной службы РФ. Этот Реестр, утвержденный Указом Президента РФ от 31 декабря 2005 г. № 1574, включает должности государственной службы, не связанные ни с теорией разделения властей, ни с представлениями о служебной деятельности только в государственных органах. В нем упоминается, например, аппарат Общественной палаты, являющейся государственным учреждением. Таким образом, концептуально система государственных должностей государственной службы мало согласуется с конституционными или иными нормами, касающимися общих принципов строения государственного аппарата.

Определение государственной службы и лиц, признаваемых государственными служащими, важно для анализа как непротиворечивости законодательства, так и законности правоприменительной практики.

Исследование сущности государственной службы показывает, что объективный смысл возникновения и основное содержание государственной службы — это обеспечение функционирования государства как такового, а не отдельных органов и должностных лиц. Именно в этом плане можно утверждать, что поскольку государственная служба — это выполнение функций государства, она не может зависеть как, например, от тендерных проблем, так и от вида государственной службы. Установленные в настоящее время в российском законодательстве о государственной службе виды государственной службы: гражданская, военная и служба в правоохранительных органах — являются разновидностями государственной службы, и их раздельное правовое регулирование только учитывает специфику деятельности каждого из этих видов, но все эти виды принципиально определяются как государственная служба, а лица, ее выполняющие, являются государственными служащими.

Таким образом, государственная служба — это деятельность личного состава государственных органов с властными полномочиями по реализации функций государства как во вне государственного органа, так и внутри него.