Развитие системы государственных финансов

На протяжении всего своего царствования Петр I постоянно был вынужден уделять большое внимание финансовым вопросам. Содержание армии в условиях непрекращающихся войн, ее перевооружение, строительство флота и содержание растущего государственного аппарата вызывали быстрый рост государственных расходов. Управление этим процессом потребовало регулярного составления общегосударственной росписи доходов и расходов.

Военные расходы при Петре достигли очень высокого уровня, а с 1696 г. к расходам на сухопутную армию прибавились расходы на создание флота. Но поначалу способы и средства для удовлетворения новых военных потребностей отыскивались без какой-либо определенной системы.

Еще до Северной войны ввиду растущих финансовых нужд правительство по примеру Западной Европы стало усиленно эксплуатировать монетную регалию. В петровское время ее значение сильно возросло наряду с другими регалиями.

Регальные права — это совокупные государственные права, составляющие необходимую принадлежность верховной власти, например право взимать налоги, осуществлять судебную власть и т. д. В экономической сфере регалии — это права, которые изымались из сферы деятельности частных лиц в пользу государства с целью обеспечения государственных потребностей, в первую очередь фискальных.

Выделение регалий в самостоятельный источник государственных доходов объяснялось тем, что они играли исключительно важную роль в укреплении государства. Преобладание регальных доходов характерно для переходной эпохи от княжеского вотчинного финансового хозяйства к налоговой системе. С ростом нужд государства доходы вотчин (доменов) не могли больше покрывать государственные расходы, а налоговая система была еще мало развита. Введете новых налогов было непростым делом даже в России, где для этого не требовалось согласия сословий, но в определенный период (XVI— XVII вв.) все-таки ограничивалось земскими соборами. Поэтому регалии получили большое распространение как форма дохода, встречавшая наименьшее сопротивление.

Государство, решая политические или экономические задачи, брало в свои руки ту или иную отрасль деятельности или ограничивало частную конкуренцию. Таким типом регалий были, например, монетная, горная, почтовая (позднее телеграфная).

В итоге основные мотивы введения регалий определялись фискальными интересами, но часто в объяснение приводились мотивы другого характера: полицейские (винная регалия), гигиенические и т. д.

Также регалии вводились, когда этого требовали интересы государства, с целью развития производительных сил страны, но частная инициатива еще недостаточно созрела: горная регалия, оружейное производство. В послепетровское время регалии также продолжали возникать, когда государство устраивало фабрики и мастерские для распространения среди населения новых образцов потребительских товаров и техники производства и т. д. Так, был учрежден, например, Императорский фарфоровый завод под Санкт-Петербургом, ныне Ломоносовский.

С 1699 г. началась денежная реформа и передел иностранной монеты Монетным двором (с «наддачей» в 10%, т. е. уменьшением содержания серебра на эту величину), что привело к резкому увеличению количества выпускаемых денег. До 1700 г. выпускалось от 200 до 500 тыс. руб. в год, в 1700 г. — около 2 млн руб., в 1702 г. — уже больше 4,5 млн. Доход правительства от монетной регалии составил: в 1701 г. — 792 тыс. руб., в 1702 г. — 1297 тыс., в 1703 г. — 739 тыс. руб.

Но скоро главный материал монетной регалии — старая серебряная русская монета — был исчерпан, и доходность регалии стала уменьшаться, а цена монеты упала почти вдвое. В результате этого повысились цены на все продукты, что еще более запутало финансовое положение правительства.

Правительство продолжило усиленную эксплуатацию регальных прав, введя гербовый сбор, т. е. необходимость писать любые официальные документы на гербовой бумаге, которая продавалась правительством по монопольной цене, установило табачный откуп.

Военные потребности привели к установлению ряда новых окладных налогов, т. е. налогов, сумма которых фиксировалась заранее и раскладывалась на плательщиков данного вида налога: драгунский сбор на содержание драгунских полков, сбор на постройку судов.

Начало Северной войны породило новый виток роста военных и общих расходов. В 1701 г. все расходы государства составили 2,5 млн руб., в том числе армия и флот — 964 тыс. (38,5%). Государственный доход к 1701 г. по сравнению с 1680 г. вырос вдвое, новые источники теперь давали 1,3 млн руб., т. е. сумму, превышающую весь бюджет 1680 г., но все старые налоги продолжали взиматься по-прежнему. В 1701 г. окладные военные расходы равнялись 1,1 млн руб., в 1706 г. — 2 млн, в 1710 г. — 2,5 млн.

Но при этом в 1710 г. только военные расходы составили ЗОЮ тыс. руб. — 80% общей суммы в 3834 тыс. руб.

В такой ситуации Петр вынужден был обратиться к усиленной эксплуатации оброчных статей. В оброчные статьи были превращены домашние бани, постоялые дворы, частновладельческие мельницы, угодья для рыбной ловли. В 1710-е годы в стране насчитывалось более 30 различных видов налогов, среди них ледокольный (на зимнюю заготовку льда), трубный (с каждого дымохода), банный, с мостов и переправ, с судов, с торговых лавок, на совершение обрядов, связанных с рождением и вступлением в брак, знаменитый налог на бороды и др.

Рядом указов устанавливались новые регальные права, значительно ограничивающие деятельность частных собственников в этих сферах. Формирующаяся в условиях российского абсолютизма новая экономическая система характеризовалась укреплением роли государства как предпринимателя. Государство стало активно сдавать на откуп свои монополии, а также рыболовные, охотничьи, промысловые угодья, мосты. Затем началась усиленная монополизация торговли наиболее выгодными предметами на внутреннем и внешнем рынках.

С 1 января 1705 г. государство монополизировало продажу соли, причем продавало ее вдвое дороже, чем раньше подрядчики. В следующие несколько лет к казенным товарам были отнесены табак, деготь, коломазь, мел, рыбий жир, щетина, ворванное и квашеное сало.

В итоге к казенным товарам были причислены также селитра, юфть, пенька, поташ, воск, конопляное масло, льняное семя, клей, ревень, смола, икра, т. е. практически все важнейшие предметы оптовой торговли.

Казна, не довольствуясь монополией на важнейшие национальные продукты, стремилась захватывать и иностранную торговлю: купцы получали плату только за комиссию, а барыш принадлежал казне, которая принимала на себя и коммерческий риск.

Только к концу царствования, убедившись во вредном влиянии такого множества монополий на состояние экономики, Петр стал понемногу их сокращать, облагая соответствующие производства особыми сборами.

К этому времени относится повышение питейного обложения путем установления поведерной пошлины. В 1716 г. Петр издал Указ, по которому винокурение разрешалось людям «всякого чина … про себя и на подряд казне». Этот указ был отменен только в 1893 г., с введением государственной винной монополии, когда министром финансов стал С. Ю. Витге.

Также были повышены таможенные сборы — учреждена уравнительная пошлина на торговый оборот в селениях.

Однако, исчерпав все эти новые ресурсы, правительство оказалось вынужденным снова обратиться к прямому обложению, причем стало раскладывать подворно чуть ли не каждый новый расход. Непрерывно возрастало количество различных запросных и неокладных сборов, которые по мере увеличения поступали все более неисправно.

Все это привело к тому, что на 1710 г. ожидался полумиллионный дефицит. Рассчитывая на прирост населения, Петр приказал произвести новую подворную перепись. Но произведенная в этом году перепись показала громадную убыль населения по всей России — по сравнению с 1678 г. численность дворов сократилась на 20%.

Кроме реальной убыли такой странный итог определили действия помещиков, которые объединяли в один двор несколько семей, чтобы уменьшить сумму налагаемых на их крестьян государственных податей, за сбор которых помещики и отвечали.

Не способствовала повышению и упорядочению поступлений и децентрализация финансового управления, осуществленная с учреждением губерний — новые запросные и неокладные сборы поступали все с большей недоимкой. Перед правительством опять встала задача, которую уже приходилось решать в конце XVII в., — реформа порядка обложения и консолидация прямого налога.

Реформа финансов. Недостаточная эффективность финансовых усилий привела к тому, что приближенные царя стали подавать проекты перехода к «поголовщине» — принять за единицу обложения не двор, а одну мужскую душу, независимо от возраста и трудоспособности. В итоге с 1717 г. Петр решил ради лучшего достижения всеобщности и равномерности обложения заменить все постоянные и временные прямые сборы на основе подворного обложения одной прямой податью, определив ее по новой окладной единице душе.

Указом Петра от 26 ноября 1718 г. было приказано произвести поголовную перепись. Специально созданные канцелярии, укомплектованные офицерами, проводили ревизию — проверку ведомостей, поданных помещиками.

На 1719 г. число мужских душ податного населения, куда входили помещичьи и государственные крестьяне, посадские люди (горожане), а также дети с 12-летнего возраста, насчитывало 5361 тыс. человек. В освоенных районах страны население с 1678 г. увеличилось на 20%, а на заселяемых окраинах — на 72%.

Окладный налог был определен следующим образом. Исходя из военных потребностей было рассчитано, что на содержание армии потребуется 4 млн руб. Разделив эту сумму на число податных душ, получили размер единичной подати в 74 коп., которая далее была округлена в сторону повышения — до 80 коп.

Все податные люди, кроме помещичьих крестьян, дополнительно платили государству еще 40 коп. оброка. Это уравнивало их повинности с помещичьими крестьянами, которые несли натуральные и денежные повинности в пользу хозяина.

Указ 11 января 1722 г. повелевал «сделать раскладку на души мужского пола крестьян и дворовых деловых людей и иных, которые с ними равно в тягло положены по 8 гривен с персоны». Таким образом, с 1724 г. началось взимание нового налога — подушной подати. Система взимания этого налога просуществовала 163 года и была отменена лишь в 1887 г.

Подушная подать с присоединенной к ней оброчной 4-гривенной податью с государственных крестьян и однодворцев и податью с гостиной сотни и посадских по 1,2 руб. с души должна была заменить все старые сборы. Сумма сбора (окладов) старых прямых налогов не превышала 1,8 млн руб., а новый оклад подушной и оброчной подати принес 4,6 млн руб., т. е. казна получала дополнительный доход в 2,8 млн руб. Вследствие этого государственные доходы повысились с 6 до 8,5 млн руб.

Косвенные налоги на время заняли второстепенное место в доходной части бюджета. Налоговое бремя крестьян существенно возросло, но дворяне и духовенство освобождались от податей.

В итоге финансовых мероприятий Петровской эпохи, которая довела до высшего предела напряжение платежных сил страны, бюджет получил в последний год царствования Петра (по росписи 1724 г.) следующий вид (табл. 2).

Таблица 2

Доходная часть бюджета Российской империи ва 1724 г.

Во главе финансового управления Петр поставил Сенат. Для контроля сбора государственных доходов была учреждена Камер-коллегия; для управления расходами — Штатс-контор-коллегия или Штатс-контора, для проверки счетов и отчетов — Ревизион-контора.

Сенат, хотя и модифицируя свои функции, просуществовал 206 лет (с 1711 г. по декабрь 1917 г.), пережив даже империю.

Однако новые учреждения не сумели объединить финансовое управление, поскольку на практике сохранялась специализация сборов с предназначением каждого из них для определенной отрасли управления:

• • на содержание армии по росписи на 1725 г. шло из подушных сборов 4,4 млн руб.;
• • на расходы по флоту и гвардии предназначались все остальные государственные сборы (питейные, таможенные и пр.) сорока провинций — 1,8 млн руб.;

• • на содержание общественных построек шел поступавший в кабинет по окладу соляной сбор — 661 тыс. руб.;
• • дворцовые расходы покрывались доходами дворцовых волостей и Рижской губернии — 333 тыс. руб.;
• • расходы Иностранной коллегии производились из прибыли денежных дворов, остальные центральные учреждения также должны были содержаться из специально приписанных к ним доходов, обычно привязанных к их деятельности.

В общем итоге 2/3 расходного бюджета шли на содержание армии и флота.

Раздробленность финансового управления не позволяла выработать не только план, но и даже идею о необходимости мер по улучшению общего финансового положения страны, так как все заботы были направлены на удовлетворение потребностей каждого отдельного ведомства. Еще дореволюционные историки отмечали полный хаос, произвол и злоупотребления, царившие в местном управлении.

Податная система (прямые налоги, питейный и соляной сборы) лежала почти целиком на низших сословиях общества.

Основные черты российской финансовой системы, сложившейся при Петре I, стали отличительными особенностями финансовой политики государства на долгое время.

Денежная реформа Петра I. Русская денежная система к концу XVII в. перестала соответствовать росту товарного производства, промышленности, торговли. Серебряная копейка была слишком мелкой денежной единицей для оптовой торговли, особенно для внешнеторговых операций, и в то же время слишком ценной (несмотря на ряд снижений веса) для мелкой рыночной торговли.

Правильная чеканка монеты была установлена в России Петром I с 1699 г., когда была выбита серебряная полтина. С 1701 г. стали чеканить полуполтину (четвертаки) — особую монету с надписью «полуполтинник».

Общее упорядочение всей денежной системы было проведено в виде реформы монетного дела в 1700—1704 гг. В основу монетной системы был положен десятичный принцип: рубль — полтинник — гривенник — копейка. Чеканка монет окончательно стала монополией государства.

Главными единицами новой монетной системы стали медная копейка и серебряный рубль, который для облегчения внешнеторговых расчетов был приравнен по весу к европейскому талеру. Медную копейку Петр ввел в обращение с 1700 г., а чеканка серебряной копейки окончательно прекратилась в 1718 г. С 1701 г. начался выпуск золотых монет — червонцев (в 3 рубля) и двойных червонцев.

Металлический рубль (рублевик) получил повсеместное распространение с 1704 г. Начиная с южных губерний, сначала в устной речи, а потом и в документах он приобрел название «целковый» (целый), чтобы отличаться от мелочи на ту же сумму. В Сибири это название преобразовалось в «целкач».

При Петре I гривна серебра равнялась 16 лотам, гривна золота — 56 червонцам.

Приведем некоторые соотношения доходов и цен, характеризующих условия начала XVIII в.

Годовые доходы. Крестьяне: черносошные 3—5 руб., монастырские — от 10 до 45, дворцовые — от 25 до 40. Ремесленники: от 15 до 50 руб. Купцы гостиной сотни — до 10 000, торговцы суконной сотни — 500, черной сотни — 100 руб. Служивые чиновные люди (дьяки, писари и др.) — до 25 руб. Воевода (без вещевых подношений) — от 120 до 200 руб. [Федонин, с. 142—144].

Цены на товары российского рынка для центральных районов России.

Четверть (128 кг): ржи — 20 коп., пшеницы — 40 коп., лука —.

41.5 коп.

Пуд (16 кг): говядины — 50 коп., меда — 57 коп., икры черной — 73 коп., коровьего масла — 84 коп., семги — 1 руб. 01 коп., свинца —.

55.5 коп., пеньки — 92 коп., воска — 5 руб.

Голова сахара (1 фунт) — 42 коп., лимоны (100 штук) — 2 руб., сажень дров — 25 коп., лапти липовые (100 штук) — 42 коп., сапоги сафьяновые (пара) — 25 руб., бумага (100 листов) — 1 руб. 20 коп., шкурка куницы — 40 коп., соболя — 2 руб. 50 коп.

Ткани (аршин): бумазея (домотканый холст) — 2 коп., аглицкое сукно — 4 руб. 80 коп., стамед (парча с золотым шитьем) — 13 руб.

Оружие: порох (1 фунт) — 8 коп. (цена устанавливалась централизованно, даже с дотацией), литой пистоль — 3 руб., мушкет — 6 руб., пистоль резной — 26 руб. [Федонин, с. 142—144].